第 1 页 共 14 页
存量用地盘活利用研究动态
（2022 年第 9 期 总第 9 期）
广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会 2022 年 10 月 31 日
动 态 述 评
今年 10 月份存量用地盘活利用动态主要有以下几个特征：一是
党的二十大报告明确实施全面节约战略。二是多省份将盘活存量作为
扩大投资、稳经济的抓手，如天津市出台措施盘活存量资产扩大有效
投资、福建省鼓励利用存量资源发展“三新”经济、江西省加快盘活
存量资产扩大有效投资、河南省进一步盘活存量资产扩大有效投资、
贵州省鼓励盘活存量土地稳经济促发展。三是我省部分城市大力推进
“工改工”，如东莞市发布《东莞市“工改工”财政补助暂行实施细
则》、中山市发布《关于支持和鼓励制造业企业建设高标准厂房的实
施细则》、阳江市发布《阳江市关于深化工业用地市场化配置改革的
实施细则》。
第 2 页 共 14 页
内 容 速 览
一、国内动态
1．党的二十大报告明确实施全面节约战略
2．自然资源部进一步加强国土空间规划编制和实施管理
3．天津市出台措施盘活存量资产扩大有效投资
4．福建省鼓励利用存量资源发展“三新”经济
5．江西省加快盘活存量资产扩大有效投资
6．河南省进一步盘活存量资产扩大有效投资
7．贵州省鼓励盘活存量土地稳经济促发展
二、省内动态
8．珠海、东莞、江门市鼓励盘活存量土地和加强古树名木保护促进科学绿化
9．佛山市高明区明确城市更新项目地价计收及补偿办法
10．东莞市明确“工改工”项目财政补助标准
11．中山市鼓励制造业企业盘活土地资源建设高标准厂房
12．阳江市积极推行“工改工”
13．肇庆市鼓励多渠道盘活存量建设保障性租赁住房
三、国际经验：日本城市更新的关键法律制度和主要政策工具
四、行业呼声：改造项目收并购亟需规范指导、“工改工”项目产业
引入需要多方联动发力
第 3 页 共 14 页
一、 国 内 动 态
1．党的二十大报告明确实施全面节约战略。10 月 22 日，
中国共产党第二十次全国代表大会在北京人民大会堂胜利
闭幕。党的二十大报告提出推进美丽中国建设，坚持山水林
田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹产业结构调整、污染
治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩
绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。实施
全面节约战略，推进各类资源节约集约利用。（来源：中央
人民政府官网 10 月 30 日）
2．自然资源部进一步加强国土空间规划编制和实施管
理。自然资源部 10 月 18 日印发《关于进一步加强国土空间
规划编制和实施管理的通知》，提出：一是依法严肃规划许
可管理。低效用地再开发、实施城市更新等应严格依据控制
性详细规划。不得以专项规划、片区策划、实施方案、城市
设计等名义替代详细规划设置规划条件、核发规划许可。要
防止为单一地块财务平衡擅自修改规划或变更规划条件。二
是加强规划与用地政策的融合。国土空间规划管理要更加注
重资源资产关系，将国土调查、地籍调查、不动产登记等作
为规划编制和实施的工作基础，规划方案要与土地利用、产
权置换、强度调节、价格机制等用地政策有机融合，有效推
动存量资源资产的盘活利用。（来源：自然资源部官网 10
第 4 页 共 14 页
月 18 日）
3．天津市出台措施盘活存量资产扩大有效投资。天津市
人民政府办公厅 9 月 28 日印发《天津市进一步盘活存量资
产扩大有效投资若干措施》，提出统筹盘活轨道交通上盖、
搬迁企业原厂区、老旧小区改造、污水处理厂下沉、交通枢
纽地上地下空间综合开发等存量和改扩建有机结合的项目
资产；筛选老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等，特别是
国有企业、行政事业单位各类闲置土地房产，有序盘活长期
闲置但具有较大开发利用价值的项目资产。鼓励国有企业用
活用好城市更新支持政策，城投集团、泰达控股主动对接城
市更新责任主体谋划实施项目，吸引社会资本参与开发；鼓
励国有企业与所在区或相关企业联动开发一批“TOD+”项目。
（来源：天津市政府官网 10 月 28 日）
4．福建省鼓励利用存量资源发展“三新”经济。福建省
自然资源厅 9 月 27 日印发《关于加强用地用海保障支持“三
新”经济发展的通知》，鼓励各地利用存量资源发展“三新”
经济。旧厂房纳入“三旧”改造规划的，原土地使用权人可
将出让方式取得的旧厂房用地整体或部分改变用途，发展作
为自用的新商业项目，签订国有建设用地使用权出让合同变
更协议或重新签订国有建设用地使用权出让合同，按照规定
经评估后依法补交土地出让金。企业利用原有工业用地兴办
信息服务、研发设计、创意文化等新兴产业及省鼓励发展的
第 5 页 共 14 页
生产性或高科技服务业的，实行 5 年过渡期政策。（来源：
福建省自然资源厅官网 10 月 9 日）
5．江西省加快盘活存量资产扩大有效投资。江西省人民
政府办公厅 9 月 27 日印发《关于加快盘活存量资产扩大有
效投资工作方案》，提出全面清查资产、建立资产台账、制
定行动方案、落实盘活条件、有序盘活整合、扩大有效投资
等六大主要任务，其中包括：吸引社会资本参与盘活城市老
旧资产资源特别是老旧小区改造等，通过精准定位、提升品
质、完善用途等进一步丰富存量资产功能、提升资产效益。
因地制宜积极探索污水处理厂下沉、交通枢纽地上地下空间
综合开发、保障性租赁住房小区经营性公共服务空间开发等
模式，有效盘活既有枢纽场站及周边可开发土地等资产。（来
源：江西省政府官网 10 月 8 日）
6．河南省进一步盘活存量资产扩大有效投资。河南省人
民政府办公厅 9 月 30 日印发《关于进一步盘活存量资产扩
大有效投资的实施意见》，提出统筹盘活综合交通枢纽改造、
工业企业退城进园等存量和改扩建有机结合的项目资产；有
序盘活老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等长期闲置但具
有较大开发利用价值的项目资产以及国有企业开办的酒店、
餐饮、疗养院等非主业资产；推动闲置低效资产改造与转型，
依法依规合理调整规划用途和开发强度，开发用于创新研发、
卫生健康、养老托育、体育健身、休闲旅游、社区服务或作
第 6 页 共 14 页
为保障性租赁住房等新功能。（来源：河南省政府官网 10
月 13 日）
7．贵州省鼓励盘活存量土地稳经济促发展。贵州省自然
资源厅 10 月 8 日印发《关于印发抗疫情稳经济促发展保稳
定若干措施的通知》，鼓励盘活存量土地。在符合规划、不
改变用途的前提下，鼓励产业用地混合使用，生产服务、行
政办公、生活服务设施建筑面积占项目总建筑面积比例不超
过 15%的，仍按工业用途管理，不再增收土地出让金，但不
得分割转让。鼓励企业利用自有工业用地改建、扩建生产性
用房或开发利用地下空间，提高土地利用率，增加容积率的
不再增收土地价款。（来源：贵州省自然资源厅官网 10 月
26 日）
二、 省 内 动 态
8．珠海、东莞、江门市鼓励盘活存量土地和加强古树名
木保护促进科学绿化。珠海市人民政府办公室 9 月 28 日印
发《珠海市科学绿化实施方案》，提出结合城市更新，通过
拆违建绿、留白增绿、见缝插绿、立体植绿等方式增加城市
绿地。鼓励各区通过建设用地腾挪等方式加大留白增绿力度，
留足绿化空间。鼓励通过全域土地综合整治，利用废弃闲置
土地增加村庄绿地。明确城市更新要坚持保护优先，不破坏
第 7 页 共 14 页
地形地貌 ,不随意改建具有历史价值的公园，禁止随意迁移
古树名木，要最大限度避让古树名木、老树，禁止大拆大建。
东莞市人民政府办公室 10 月 17 日印发《东莞市科学绿化实
施方案》，提出结合城市更新，通过规划建绿、拆违种绿、
留白增绿、见缝插绿、立体植绿等形式，拓展城乡绿化空间；
集约利用村庄内部闲置土地，充分利用荒地、废墟、边角地，
因地制宜打造“四小园”（小菜园、小果园、小花园、小公
园）小生态板块，不断增加村庄绿地。江门市人民政府办公
室 10 月 9 日印发《江门市关于科学绿化的实施意见》，鼓
励通过农村土地综合整治，利用废弃闲置土地增加村庄绿地；
结合城市更新，通过拆违建绿、见缝插绿、立体植绿等方式，
增加绿化面积；城市建设更新过程中，要最大限度避让古树
名木、大树，采取有效管护措施保留原有绿化树种原貌；强
化树木迁移、砍伐监管，按照“应保尽保、应留尽留、能移
不伐”原则，坚持科学民主决策，充分征求专家、公众意见，
依法从严审批、从严监管，严厉打击违法迁移、砍伐古树名
木行为。（来源：珠海市自然资源局官网 10 月 21 日、东莞
市政府官网 10 月 26 日、江门市政府官网 10 月 17 日）
9．佛山市高明区明确城市更新项目地价计收及补偿办
法。高明区人民政府办公室 10 月 9 日印发《佛山市高明区
城市更新项目地价计收及补偿办法》，针对旧厂房更新项目
提出：一是“工改工”项目，作为“挂账收储”公开出让类
第 8 页 共 14 页
的，按公开市场成交价的 98%补偿原土地权属人；协议出让
类的，只要符合规划、不改变土地用途、不延长土地使用年
期，不计收地价。二是“工改居”和“工改商”项目的地价
计收或补偿标准按照省、市相关文件规定的标准执行。三是
旧厂房改造项目涉及改造前为国有划拨用地、集体建设用地、
未完善供地手续以及集体权属“三地”等转为国有用地出让
的，参照办理划拨补办出让手续，按工业用途土地市场价格
的 40%计收地价。另外，旧村居和旧城镇更新项目的地价计
收或补偿标准按照省、市相关文件规定的标准执行。（来源：
高明区政府官网 10 月 9 日）
10．东莞市明确“工改工”项目财政补助标准。东莞市
人民政府办公室 10 月 11 日印发《东莞市“工改工”财政补
助暂行实施细则》，提出：一是明确“工改工”项目的适用
范围是“工改 M1”“工改 M2”项目，“工改 M0”及产城融
合项目不属于补助范围。二是明确拆除补助和新建补助标准，
拆除补助标准为 60 元/平方米，新建补助以不动产权证载明
的容积率及建筑面积为核算基础，补助标准最高 100 元/平
方米。三是明确封顶金额，拆除面积 75 亩及以下的，补助
封顶金额 1000 万元；拆除面积超过 75 亩的，亦有相应的补
助封顶要求。（来源：东莞市政府官网 10 月 17 日）
11．中山市鼓励制造业企业盘活土地资源建设高标准厂
房。中山市自然资源局、中山市工业和信息化局 9 月 30 日
第 9 页 共 14 页
联合印发《关于支持和鼓励制造业企业建设高标准厂房的实
施细则》，鼓励盘活土地资源，通过厂房加建、厂区改造、
内部用地整理等途径，提高土地利用效率和产出效益。一是
明确项目申报要求。项目开发主体（即土地权利人）须是制
造业企业。市（镇街）属国有企业控股的非制造业企业利用
存量或新出让土地建设高标准厂房的，参照本细则执行。二
是明确分割转让要求，土地或建筑纳入“三旧”改造的，可
按“三旧”改造相关政策执行。（来源：中山市自然资源局
官网 10 月 8 日）
12．阳江市积极推行“工改工”。阳江市人民政府办公
室 10 月 14 日印发《阳江市关于深化工业用地市场化配置改
革的实施细则》，积极推行“工改工”。一是保障工业发展
空间。“工改工”项目重点在工业控制线范围内开展。不符
合控规的现状工业用地，确需原地进行“工改工”的，由用
地单位申请，经政府（管委会）组织开展严格评估论证后，
适宜保留工业用地性质的，结合国土空间总体规划，对控规
进行局部修改后实施。二是降低“工改工”门槛。2009 年
12 月 31 日前已建设使用，规划用途为工业，且确需实施升
级改造的现状工业用地，可按规定向属地“三旧”改造主管
部门申请办理纳入“三旧”改造标图建库范围，不受上盖物
占地比例限制。三是支持提容增效。“工改工”后的工业用
地原则上容积率不低于 1.2。“工改工”中提高容积率、调
第 10 页 共 14 页
整建筑密度、压缩超过法定比例的绿地面积和生产性服务设
施用地扩大生产性用房等的，应当签订土地使用权出让合同
变更协议，不再补缴相应的土地价款。四是完善用地手续。
对符合现行土地利用总体规划和城乡规划（国土空间总体规
划）、取得用地批准文件且完成了土地征收手续但未办理供
地手续的已建历史遗留问题工业用地，鼓励各县（市、区）
积极探索通过履约、收回、建（构）筑物与土地一并出让等
方式，合法合规妥善解决。适用“三旧”政策的可通过“工
改工”等方式解决。（来源：阳江市政府官网 10 月 18 日）
13．肇庆市鼓励多渠道盘活存量建设保障性租赁住房。
肇庆市人民政府办公室 10 月 11 日印发《肇庆市加快发展保
障性租赁住房的实施方案》，鼓励利用集体经营性建设用地、
企事业单位自有土地、产业园区配套用地、利用非居住存量
房屋等建设保障性租赁住房。对闲置和低效利用的商业办公、
旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋，允许改建
为保障性租赁住房；用作保障性租赁住房期间，不变更土地
使用性质，不补缴土地价款；享受税收、用水用电用气价格、
贷款等支持政策。（来源：肇庆市政府官网 10 月 14 日）
三、国 际 经 验
本期介绍日本城市更新的关键法律制度和主要政策工
第 11 页 共 14 页
具。
1.关键法律制度
日本城市更新法律体系中有两个关键立法：《都市再开
发法》和《都市再生特别措施法》。1969 年颁布《都市再开
发法》，将已实施多年的《市街地改造法》与《防灾建筑街
区造成法》合并。后两者分别以“改善街区环境、充实公共
设施”及“强化建筑物防灾能力、提升居住质量”为目的，
而《都市再开发法》整合两法意旨、目的，明确都市更新事
业的推动必须同时兼顾“建筑”与“环境”的改造。2002 年
颁布《都市再生特别措施法》，目的是振兴经济，指定都市
再生紧急整备地区，推动大规模的都市再生项目，以改善都
市结构，激发区域产业活力，增强都市居住和商业功能，从
而提升都市竞争力。
2.主要政策工具
规划方面，一是容积率奖励。评价城市开发的公共贡献
度后给予容积率奖励。二是划定城市化促进区。规定在城市
化促进区，土地所有者要尽力开发土地，否则交由公共机构
进行开发。同时对于都市再生紧急整备地区，法律会放宽土
地用途与容积率的限制。三是划定都市功能引导区域。如在
重建福利医疗设施时，市町村可以放宽容积率或用途限制。
组织方面，一是建立城市更新协会。为城市更新提供技
术、人才、资讯、宣传、交流、研究等服务。二是产官学三
第 12 页 共 14 页
方合作。私有企业提供资金并进行实际开发；政府进行监督
引导，防止城市更新对舒适性、历史地貌、景观的破坏；学
术机构进行研究、案例的整理以及对民众的教育，引导更多
力量加入城市更新。
产权方面，一是公有地活用术。针对日本土地私有制和
人口缩减造成的公有土地供大于求的背景，日本探索了一系
列运用公有地进行城市更新的办法。具体办法包括：出售公
有地鼓励民间投入都市改造工作；公有地结合周边土地实施
更新，增进有效利用；整合公有地，改善公共设施提升服务
品质；出租公有地，鼓励民间企业依所定条件进行开发利用。
二是土地信托。土地所有者将土地信托给信托银行等受托人，
并从受托人治理和使用该土地的收益中获取信托红利。在信
托前需要进行所有权、受益权、信托契约等内容的讨论，之
后由信托银行管理经营土地，包括筹集资金进行开发建设，
信托期（一般不超过 20 年）终了后返还信托财产。
财政方面，一是财政支援。对在特定都市再生紧急整备
地区内所确定的都市据点基础设施的整备，进行重点的、集
中的支援。二是税收优惠。由都市功能引导区域外向引导区
域内的营业性资产转换，享受 80%延期纳税优惠政策；将土
地等转让给都市重建推进法人时的转让所得，享受降低税率、
1500 万日元特别扣除的税收优惠等多种税收优惠政策。
（来源：广东省三旧改造协会《广东省“三旧”改造实
第 13 页 共 14 页
践总结与比较分析》）
四、行业呼声
10 月份，省三旧改造协会走访会员企业，了解情况和发
展诉求，具体情况如下：
1.开发企业普遍面临战略调整，项目收并购或退出亟需
规范指导。去年 9 月至今一年多时间，受相关政策叠加影响，
有较多“三旧”改造项目停滞不前，开发企业尤其是民营企
业普遍存在资金困难。当前相关政策层面仍未释放积极信号，
大部分民营企业已难以为继，纷纷寻求国企、央企接手旗下
改造项目或向政府申请退出项目。但是，一方面，民营企业
旗下项目众多，且往往体量较大，并涉及复杂的土地权属和
融资债务问题，对接盘企业的融资能力和经营管理要求非常
高，而国企、央企毕竟只占少数，“粥多僧少”，无法有效
解决问题；另一方面，合作企业退出项目的相关政策不完善，
退出程序、履约保证金处理办法等都未有具体规定。由此极
可能导致较多的项目“烂尾”、企业倒闭，引发被拆迁人上
访、失业人员增多等社会矛盾风险。综上，建议省级层面重
点关注和研究改造项目收并购和退出重启的政策和实施路
径，规范程序与相关标准；同时在政策层面释放利好信号，
提振市场信心。
第 14 页 共 14 页
2.“工改工”项目面临产业招商难题，亟需搭建产业资
源对接平台，整合和凝聚多方力量共同推动。近年来，广州、
深圳、珠海、佛山、东莞、中山等大湾区城市积极推进“工
改工”，改造体量较大。当前，不少已完成改造的项目反映
缺乏有效的招商渠道及资源对接平台，存在招商困难。可以
预见，未来一两年随着大量的“工改工”项目完成改造，招
商问题将会日益突显。为此，建议由省厅牵头，省协会等机
构筹划实施，建立“三旧”改造项目与产业资源对接平台，
整合各方资源和力量，共享信息、上下游互动，助力项目落
地见效。
