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广东三旧改造（城市更新）研究动态（2024 年第 1 期 总第23 期）广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会 2024 年1 月31日动态述评1 月份三旧改造（城市更新）动态主要有以下几个特征：一是多地扎实推进低效用地再开发工作，如北京市发布《北京市建设用地功能混合使用指导意见（试行）》、天津市发布《天津市低效用地再开发试点工作实施方案》、江门市发布《江门市推进低效用地再开发试点工作实施方案》。二是强化工业用地提质增效保障高质量发展，如浙江省发布《进一步推动经济高质量发展若干政策》、佛山市发布《佛山市工业用地红线管理办法》。三是我省积极稳步推进城中村改造工作，如广州市发布《广州市城市更新专项规划（2021-2035 年）》《广州市城中村改造专项规划（2021-2035 年）》、审议通过《广州市房票安置实施方案》，深圳市发布《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》（征求意见稿）。
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内容速览一、国内政策动态
1．北京市鼓励建设用地功能混合使用助力城市发展2．天津市稳妥有序推进低效用地再开发试点工作3．浙江省强化工业用地提质增效推动经济高质量发展4．山东省提高土地利用效率助力高质量发展二、省内政策动态
5．广东省印发国土空间规划积极推动“三旧”改造6．广州市计划在全市范围推广“房票安置”7．广州市积极稳步推进城市更新和城中村改造8．深圳市拟出台新规推进城中村改造9．佛山市积极推动“三旧”改造项目规范化管理10．佛山市加强工业用地管理保障制造业高质量发展11．佛山市南海区拟进一步规范房券使用加快产业用地转型升级12．江门市扎实推进低效用地再开发试点工作三、湾区项目动态：1 月份大湾区内九个城市共发布“三旧”改造（城市更新）项目动态 221 个，涉及项目动态面积2546 公顷四、经验借鉴：北京城中村改造政策演变历程五、行业呼声：建议加强政策的稳定性和延续性，调整公配设施用地容积率计算规则，探索实施存量建筑用途转换、土地用途兼容的路径
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一、国内政策动态1．北京市鼓励建设用地功能混合使用助力城市发展。北京市规划和自然资源委员会12 月26 日印发《北京市建设用地功能混合使用指导意见（试行）》，提出：一是支持地块使用性质兼容。采取正负面清单的方式对兼容功能进行管理，并对居住用地、公共管理与公共服务用地、商业服务业用地、工矿用地和仓储用地等五类用地明确“允许兼容”和“禁止兼容”内容。二是鼓励存量建筑依法合规转换用途。鼓励合法存量建筑转换为市政交通基础设施、公共服务、公共安全等三大设施，优先保障民生、产业发展需求，分情形合理确定用途转换比例；根据城市更新需求，明确适用于城市更新的土地配置、价款补缴、产权登记等管理要求。（来源：北京市规划和自然资源委员会官网12 月29 日）2．天津市稳妥有序推进低效用地再开发试点工作。天津市人民政府办公厅 1 月 12 日印发《天津市低效用地再开发试点工作实施方案》，提出：一是建立完善低效用地调查认定标准。二是开展摸底调查工作，形成“两库一清单”（低效用地数据库、历史遗留用地数据库和问题清单），夯实项目实施和政策创新基础。三是明确低效用地再开发重点区域，划定低效用地再开发空间单元，开展空间单元规划策划，推动项目有序实施。四是聚焦推动低效工业用地再开发、盘
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活低效城镇用地、整治农村零散低效用地、妥善处理历史遗留用地、历史遗留围填海问题。五是加强政策机制创新，探索优化低效用地再开发项目审批流程，优化营商环境，提升审批质效。六是分批推进项目实施，为全市低效用地再开发积累经验，形成典型示范引领。（来源：天津市政府官网1月 16 日）
3．浙江省强化工业用地提质增效推动经济高质量发展。浙江省人民政府 1 月 20 日印发《进一步推动经济高质量发展若干政策》，提出：一是推进低效工业用地整治，2024年完成低效工业用地整治 4 万亩，盘活存量建设用地10万亩。二是深化“空间换地”，鼓励有条件的项目，容积率提高至2.0 以上；在自有工业用地上新建、扩建生产性用房或利用地下空间提高容积率的，不再增收土地价款。（来源：浙江省政府官网 1 月 30 日）
4．山东省提高土地利用效率助力高质量发展。山东省自然资源厅 12 月 28 日印发《山东省黄河流域国土空间规划（2021-2035 年）》，提出：坚持节约集约用地制度，健全“增存挂钩”“增减挂钩”机制；推行“标准地”供地方式，推广节地型、紧凑式高效开发模式，引导建设用地多功能立体开发和复合利用；加大存量土地盘活利用力度，加快批而未供和闲置土地处置，推进城镇低效用地再开发，探索黄河三角洲废弃盐田利用方式和途径。（来源：山东省自然资源
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厅官网 12 月 29 日）
二、省内政策动态5．广东省印发国土空间规划积极推动“三旧”改造。广东省人民政府 12 月 26 日印发《广东省国土空间规划（2021—2035 年）》，强调全面提升自然资源利用管理水平，积极推动“三旧”改造。一是以国土空间规划统筹“三旧”改造。强化市县国土空间规划对存量空间资源再利用的科学统筹与整体谋划，调整优化土地利用结构和空间布局。结合公共服务设施及基础设施承载能力、存量空间开发利用效益，明确“三旧”改造规模、布局、时序，合理划分开发强度分区和改造策略分区。衔接国土空间详细规划单元，合理划定“三旧”改造单元，编制改造单元范围内的国土空间详细规划。二是以村镇工业集聚区升级改造为重点推进存量工业用地盘活。统筹产业发展规划与空间布局，加强村镇工业集聚区升级改造与城市基础设施的对接，加快基础设施更新改造，完善集聚区周边生活服务配套，推动改造区域从单一生产功能向城市综合功能转型，打造高品质工业集聚区和城乡融合发展区。规范规划用途兼容性管理，支持存量国有工业用地转为新产业、新业态用地类型。三是以政策创新提升“三旧”改造效能。加大政策创新和扶持力度，支持通过政
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府补助、异地安置、容积率异地补偿等方式进行区域平衡，推动解决旧城镇、旧村庄改造项目拆迁成本高、利益难平衡的问题。支持各地因地制宜探索通过混合改造、土地置换等方式实现连片改造；支持探索对创新创业载体根据土地权利受限情况实行差别化地价，降低其用地成本；支持省级改革创新实验区在存量土地利用、“三旧”改造等方面先行先试。（来源：广东省政府官网1 月16 日）6．广州市计划在全市范围推广“房票安置”。1月4日，由广州市规划和自然资源局组织编制的《广州市房票安置实施方案》经广州市政府常务会议审议通过；1 月5 日，广州市荔湾区发行了广州市第一批房票，标志着广州市房票政策正式落地。房票是被征收人房屋安置补偿权益货币量化后，征收人（区政府）出具给被征收人购置房屋的结算凭证。“房票安置”作为现有货币补偿和实物安置的补充形式，被征收人可灵活选择房票安置、复建安置、产权调换或货币补偿。房票全市通用，主要依托和对接现有的阳光家缘网可售的新建商品房房源，可跨区购买“房源超市”中的房屋。房票实行实名制，不得质押融资、违规套现；其使用期限自房票核发之日起计算，最长使用期限为18 个月，到期后，未使用部分被征收人可向核发房票的区政府申请兑换成货币；其使用人为被征收人本人及其直系亲属（配偶、父母、子女等直系亲属）。被征收人所在户满足拥有一套在广州的住房前提
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下，允许房票在本项目被征收人间互相转让，但限转一次。（来源：广州市政府官网 1 月9 日）7．广州市积极稳步推进城市更新和城中村改造。广州市规划和自然资源局 1 月 26 日公布实施《广州市城市更新专项规划（2021-2035 年）》《广州市城中村改造专项规划（2021-2035 年）》，提出规划引领，积极稳步推进城市更新和城中村改造。一是分区分类，落实城市发展战略。划分一、二级城市更新区域，提出更新导向；结合不同类型更新项目，因地制宜明确更新模式与实施路径。二是增存联动，分步推进更新改造。规划至 2035 年，累计推进城市更新约300 平方公里（含城中村改造155 平方公里），微改造、混合改造、全面改造多种方式并举。三是产业提质，全面支撑“制造业立市”。至 2025 年拟推进村镇工业集聚区项目206个、总用地面积约 18 平方公里；选取3-5 批村镇工业集聚区试点项目，形成示范效应。四是结合实际，建立动态调整机制。完善规划传导，将全市拟推进旧村庄旧城镇全面改造与混合改造规模分解传导至各区；建立动态调整机制，结合规划实施评估、城市重要产业项目和重大公共设施等的落地需要，可对各区规模进行相互调整，对城中村清单进行动态优化，对各区城市更新、城中村改造项目安排进行增减，对推进时序、改造方式及模式进行调整。（来源：广州市规划和自然资源局官网 1 月 26 日）
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8．深圳市拟出台新规推进城中村改造。深圳市规划和自然资源局 1 月 4 日发布《关于积极稳步推进城中村改造实现高质量发展的实施意见》（征求意见稿），拟提出城中村改造工作需遵循的基本原则和工作流程，明确政策衔接规则。一是明确城中村改造分为拆除新建、整治提升、拆整结合三类，具备条件的城中村实施拆除新建，不具备条件的城中村实施整治提升，介于两者之间的实施拆整结合。二是明确拆除新建类城中村改造项目工作流程，包括意愿征集和项目可行性研究、城中村改造年度计划、基础信息核查、城中村改造项目实施方案、城中村改造单元规划、搬迁补偿和安置、土地清理与收储、用地出让及开发建设等8 个步骤。三是做好新旧政策衔接，妥善有序推动城中村改造工作向新模式平稳过渡，对既有城中村改造项目进行分类处理。（来源：深圳市规划和自然资源局官网1 月4 日）9．佛山市积极推动“三旧”改造项目规范化管理。佛山市城市更新局 1 月 3 日发布《佛山市“三旧”改造项目实施监管工作指引》，推动“三旧”改造项目规范化管理。一是明确项目监管流程，分类开展监督管理。根据项目实施方式分为政府实施类、政府主导类、市场实施类和其他改造项目，对不同类型的项目针对性地制定监管流程和监管内容，并通过监管流程示意图明确土地整理、供地、建设实施等阶段的监管要求和方式。二是明确监管内容，包括土地整理与
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收储、公益性责任、补偿及复建安置、历史文化保护等事项；要求改造项目相关主体需签订监管协议。三是综合制定多种监管措施。监管主体可在监管协议中约定，综合采取撤销批复、返还优惠所得、取消主体资格、纳入信用记录等措施进行处置。（来源：佛山市城市更新局官网1 月12 日）10．佛山市加强工业用地管理保障制造业高质量发展。佛山市人民政府办公室 1 月 13 日发布《佛山市工业用地红线管理办法》，保障工业用地规模，强化工业用地管理，提出：一是明确工业集聚区及工业用地红线划定原则。工业集聚区范围内的规划工业用地占城乡建设用地比例原则上不低于 50%；全市划定工业用地红线不低于450 平方公里。二是明确工业用地“以增定改”平衡机制的管理要求。首先以现状工业用地管理台账为基础，确保工业用地在升级改造中实现“增改平衡”，其次鼓励各区探索跨区域代偿机制，现状工业用地规模可跨区平衡。三是明确规划建设管理要求。明确土地整备和开发中建筑功能、形态、配套设施建设要求以及整备开发要求；支持工业用地改建、扩建和利用地下空间，提高容积率、提升建筑密度；支持各区政府探索工业用地连片整备实施路径，并开展“一区一策”方案编制。（来源：佛山市自然资源局官网 1 月18 日）11．佛山市南海区拟进一步规范房券使用加快产业用地转型升级。佛山市自然资源局南海分局1 月5 日发布《佛山
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市南海区房券实施管理暂行办法（公开征求意见稿）》，在原《佛山市南海区房券实施管理暂行办法》（佛自然资南通〔2022〕75 号）基础上进行修订，拟进一步规范房券实施管理办法。其中，意见稿明确房券发放的四种情形：一是腾退地块属于集体经营性建设用地或国有划拨留用地，地上物业已依法登记的。二是腾退地块属于集体经营性建设用地或国有划拨留用地，地上物业未经依法登记但用地手续完善或土地已依法登记的。三是腾退地块属于集体经营性建设用地或国有划拨留用地，无地上物业且现状非农用地，用地手续完善或土地已依法登记的。四是需征收集体土地并落实留用地安置的基础设施建设项目。同一地块复垦，同时产生地券和房券的，两券不叠加发放。房券兑现方式包括兑现产业保障房或过渡期租金收益，基础设施建设项目征收集体土地发放的房券不适用过渡期租金收益。（来源：佛山市自然资源局南海分局官网 1 月 5 日）
12．江门市扎实推进低效用地再开发试点工作。江门市人民政府 12 月 29 日印发《江门市推进低效用地再开发试点工作实施方案》，扎实推进低效用地再开发试点工作。方案明确试点范围及实施步骤，主要任务包括：有效衔接国土空间规划、开展低效用地调查评价、划定工业用地控制线、编制低效用地再开发专项规划、推进首批试点项目实施、完善低效用地再开发政策体系、分类分批推进项目实施、稳妥推
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动新会区农村集体经营性建设用地入市试点、稳慎有序推进城中村改造、分类推进历史遗留建设用地处置等。（来源：江门市政府官网 1 月 16 日）
三、湾区项目动态1 月 1 日至 1 月 28 日，大湾区内九个城市共发布“三旧”改造（城市更新）项目动态 221 个，涉及项目动态面积2546公顷。其中，深圳发布的项目动态数量较多，共发布83个项目动态；珠海、惠州、江门发布的项目动态较少。图 1 大湾区九市项目动态数量和面积
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备注：
1.项目动态数据均为项目新增及取得新进展的次数，非项目数量。项目动态信息来源于各政府与各职能部门官方平台公开的公示、公告、通知及新闻报道，部分非公开信息不在统计范围内。
2.统计时间段为 1 月 1 日至 1 月 28 日（按周统计），数据来源于《广东省三旧改造行业周报第 183-186 期》。
3.为避免重复，以下统计图表注释与上述标准一致。
第13图2大湾区九市
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市项目动态数量（个）
第14图3大湾区九市项目
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目动态用地面积（公顷）
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四、经验借鉴本期介绍北京城中村改造政策演变历程。北京城中村改造有一个重要的时间节点，即“2008年北京奥运会”。奥运前三年的城中村集中整治，时间紧、任务重，相应的政策配套表现出“特事特办”的特征；奥运过后，整治工作的突出特点转变为“少量政策创新，主要是现有政策的集合运用”。
第一阶段（2005 年-2008 年）：奥运前的城中村集中整治
2005 年，北京市发布一系列针对城中村改造的相关文件，如《关于印发加快城中村整治项目审批工作办法的通知》《关于印发北京市“城中村”整治资金管理办法的通知》《关于“城中村”整治后建设用地储备管理有关问题的通知》等，集中整治中心城区中心地区及奥运场馆周边的171个城中村，其中完成拆迁的项目 125 个，拆整结合的项目46个；拆迁安置人口约 7 万人，整治用地519.5 公顷。第二阶段（2009 年-2013 年）：奥运过后的城中村整治奥运过后，“特事特办”的城中村整治告一段落。依据北京市城市总体规划，中心地区和边缘集团属于城市功能拓展区或建设新区，是全市工业化和城市化的重点发展地区，在规划期内将实现完全城市化。这一区域内，城中村整治工
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作需要解决的主要问题是为城市产业和建设提供土地资源，村民纳入城市社会保障体系。城中村整治主要依据《北京市城市房屋拆迁管理办法》《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》《北京市建设征地补偿安置办法》及各项配套政策，但由于这些政策并不是直接针对城中村整治工作而制定的，所以北京市各级实施主体在具体开展整治工作时，还会根据“一村（乡）一策”的原则制定实施办法和细则。第三阶段（2013 年至今）：城市更新时期的城中村改造2013 年，根据北京市委、市政府关于加快北京市中心城区棚户区改造和环境整治的工作要求，市住建委颁布《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》，明确旧城区改建具体包括中心城区棚户区改造、平房区院落修缮、危旧房改造(不含解危排险等紧急情况)、城中村边角地环境整治等项目。《实施意见》对实施主体、征收程序、征收补偿标准等做出了详细的规定。此后每年，北京市均针对棚户区改造和环境整治任务发布更进一步的规定和要求。2021 年，北京市发布《北京市城市更新行动计划(2021-2025 年)》，提出以改善群众居住条件为出发点和落脚点，加快推进城镇棚户区改造，实现在途项目逐步销账；严控改造范围、标准和成本，新启动一批群众改造意愿强烈的城镇棚户区改造项目，到 2025 年，基本完成134个在途城镇棚户区改造项目，完成 30,000 户改造任务。
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（来源：广东省三旧改造协会参与的住建部科技计划项目《城市更新制度机制、支持性政策研究》）五、行业呼声1 月份，为充分发挥协会“智库、桥梁、纽带”作用，加强协会与会员之间的交流互动，更好助力行业高质量发展，省三旧改造协会组织召开多场“2024 行业发展座谈交流会”，会议主要交流行业发展变化面临的问题困境、发展趋势，分享企业在行业转型发展中的经验与体会，研讨转型发展中破解痛点难点的政策建议及具体措施，形成以下建议：1.加强政策的稳定性和延续性，明晰政策方向。近年政策的变化对市场产生了巨大影响，政策的不稳定导致企业无所适从，市场信心受挫。建议：一是指导地方政府根据实际情况制定中期、远期改造规划，明确改造目标、时间表和任务分工等，确保改造项目的可行性和长期效益。二是地方政府应结合国家政策，制定相关支持政策和激励措施，如提供财政补贴、土地政策优惠等，提高资本市场方的信心预期，吸引社会资本参与。
2.调整公配设施用地容积率计算规则。根据省政府279号令要求，地级以上市人民政府应当根据公共利益需要，明确“三旧”改造公益性用地比例、规模等要求，改造主体实
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施“三旧”改造项目，应当优先建设回迁安置房和公共设施。因部分公共配套设施建成后需无偿移交政府，对项目总体收益空间及经济平衡造成一定影响。建议调整公配设施用地容积率计算规则，考虑公配设施不纳入容积率计算，或按1:1补偿同样计容面积，促进项目经济测算平衡。3.探索实施存量建筑用途转换、土地用途兼容的路径。存量建筑的用途转换可以盘活存量资源，提高建筑的使用价值。自然资源部《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》提出，在符合规划、确保安全的前提下，探索对存量建筑实施用途转换的方法。建议：一是鼓励地方自然资源部门积极探索，制定相关实施细则，明确不同用地类型之间用途转换和兼容使用的正负面清单、比例管控等政策要求和技术标准；二是建立多部门联动工作机制，由住建、市场监管、生态环境、消防等部门按照工作职责为建筑用途转换和土地用途兼容使用提供政策和技术支撑，办理建设、使用、运营等相关手续，加强行业管理和安全监管。
