Journal of Guangxi

Normal University

学报

双月刊

1957年创刊

Philosophy and Social

Sciences Edition

主 管 广西师范大学

主 办 广西师范大学

编辑出版 广西师范大学学报编辑部

发行范围 公开发行

总 发 行 桂林市邮政局

订 购 处 全国各地邮政局

出版日期 2022年5月

印 刷 广西广大印务有限责任公司

国外发行 中国出版对外贸易总公司（北京782信箱）

主编：孙杰远

副主编：林春逸 苏曦凌 刘文俊

特约委员（按姓氏笔画顺序排列）

王岳川 石中英 吕世伦 乔全生

孙昌武 陈先达 邵敬敏 林超民

周晓林 葛晓音 蒋述卓 曾繁仁

蓝庆新

编辑委员会

哲学社会科学版

地 址 桂林市育才路15号

邮 编 541004

电 话（0773）5857325

传 真（0773）5857325

在线投稿 http://gxss.cbpt.cnki.net

网 址 http://xuebao.gxnu.edu.cn

本期执行编辑 苏良亿

封 面 设 计 何平静 任家琦

第58卷 第3期

总第272期

Vol. 58 No. 3

Sum No. 272

Guangxi Shifan Daxue Xuebao

Zhexue Shehui Kexue Ban

委员（按姓氏笔画顺序排列）

王 晞 王进芬 韦冬雪 邓 军 田旭明

刘 涛 刘文俊 刘玉红 刘祥学 汤文辉

汤志华 孙杰远 苏良亿 苏曦凌 李冬梅

杨茂庆 杨树喆 肖富群 吴大顺 旷永青

陆奇岸 陈 兵 陈宗波 陈洪波 林春逸

贤成毅 周长山 周劲波 赵 铁 侯莉敏

姜革文 贺祖斌 徐 毅 黄轩庄 梁 君

谢世坚 靳书君 蔡 韧 樊中元

[期刊基本参数] CN45-1066/C * 1957 * b * A 4 * 130 * z h * P * ¥12.00 * 2000 * 1 1 * 2022-05 * n

： 邓 军 贺祖斌

：苏桂发 孙杰远

：苏曦凌

：苏良亿 王龙杰

主任委员

副主任委员

秘书长

副秘书长

广西师范大学学报

哲学社会科学版

第58卷第3期

2022年5月

目 次

马克思主义理论与实践

改革初期官员激励的深圳经验与现实观照

———一个政策企业家的视角 ………………………………………………… 郑崇明,黄志球(1)

治理现代化研究

·空间治理专题·

脱域流动与情感共生:城乡融合发展中基层社会治理共同体的构建何以可能

———基于空间与治理互塑视角的分析 ………………………………………… 王佃利,孙 妍(11)

穿透稠密的城市空间

———数字时代超大规模城市的清晰化之道 ……………………………………… 韩志明,刘子扬(23)

空间改造与社区生活—治理共同体的形塑

———一个场域分析框架 ……………………………………………………… 袁方成,吴 迪(37)

教育科学

·“双减”专题·

“双减”背景下小学教师职业倦怠的归因探究

———以社会性别为视角 ……………………………………………………………… 黄路遥(50)

“双减”背景下如何实现课堂教学的减负提质

———关于促进学生思维的讨论 ……………………………………………………… 李晓蕾(63)

新闻与传播

·“短视频”专题·

作为数字平台和基础设施的短视频

———一个传播政治经济学的视角 ……………………………………………… 姬德强,白彦泽(71)

短视频用户媒介多任务行为的大数据分析……………………… 巢乃鹏,汪臻真,毛侨章(83)

经济与管理

高新技术企业集聚与经济增长

———以粤港澳大湾区为例 …………………………………………………… 汤学兵,韦开成(95)

人文评论

洋务运动时期知识分子对西学的认知-评价心理

———从“强制同化”到“新的阐释” …………………………………………………… 李 栋(110)

赛璐珞、影像共同体与数字化

———从《一秒钟》到数字时代的影像 ………………………………………………… 蓝 江(123)

JournalofGuangxiNormalUniversity

PhilosophyandSocialSciencesEdition

Vol.58 No.3 2022

CONTENTS

Shenzhen’sExperienceandRealisticReflectiononOfficialIncentiveintheEarlyStageofChina’s

Reform

—APerspectiveofPolicyEntrepreneurs ………… ZHENGChong-ming,HUANGZhi-qiu(1)

Off-domainMobilityandEmotionalSymbiosis:HowItIsPossibletoBuildaCommunityof

Primary-levelSocialGovernanceinUrban-ruralIntegration

—AnAnalysisBasedontheMutuallyShapedRelationsbetweenSpaceandGovernance

………………………………………………………………………… WANGDian-li,SUN Yan(11)

PenetrateDenseUrbanSpace

—ClarityofSuperLarge-scaleCitiesintheDigitalAge

……………………………………………………………………… HANZhi-ming,LIUZi-yang(23)

SpatialTransformationandtheShapingofLife-GovernanceCommunity

—AFieldAnalysisFramework………………………………… YUANFang-cheng,WU Di(37)

OntheAttributionofPrimarySchoolTeachers’JobBurnoutunderthe“DoubleReduction”Policyin

China

—FromtheGenderPerspective……………………………………………… HUANGLu-yao(50)

HowtoReducetheBurdenandImprovetheQualityofClassroom Teachingunderthe“Double

Reduction”Policy

—DiscussiononPromotingStudents’Thinking ………………………………… LIXiao-lei(63)

ShortVideoServedasaDigitalPlatformandInfrastructure

—APerspectiveofPoliticalEconomyofCommunication ……… JIDe-qiang,BAIYan-ze(71)

BigDataAnalysisonMediaMultitaskingBehaviorofShortVideoUsers

……………………………………… CHAO Nai-peng,WANGZhen-zhen,MAO Qiao-zhang(83)

High-techEnterprisesAgglomerationandEconomicGrowth

—TaketheGuangdong-HongKong-MacaoGreaterBayAreaasanExample

………………………………………………………………… TANGXue-bing,WEIKai-cheng(95)

TheScholar-officials’Cognition-evaluationofWesternLearningduringtheSelf-strengthening

Movement

—From “theForcedAssimilation”to“NewInterpretation”……………………… LIDong(110)

Celluloid,ImageCommunityandDigitization

—FromOneSecondtoImagesintheDigitalAge ……………………………… LANJiang(123)

第58卷 第3期 广西师范大学学报(哲学社会科学版) Vol.58 No.3

2022年5月 JournalofGuangxiNormalUniversity(PhilosophyandSocialSciencesEdition) May,2022

doi:10.16088/ji.ssn.1001-6597.2022.03.001

[收稿日期]2022-01-22

[基金项目]国家社科基金项目“新时代改革试验区持续性制度创新的激励保障机制研究”(21BGL195);国家社科

基金重大项目“新时代完善干部担当作为的激励机制研究”(20ZDA024);深圳市哲学社会科学规划课题“央地关系下的

深圳样本研究”(SZ2021B021)

[作者简介]郑崇明,深圳大学政府管理学院特聘研究员,深圳改革开放干部学院特约研究员,管理学博士,研究方

向:组织人事激励、廉政治理与基层治理等;黄志球,深圳海事局大铲海事局纪委书记、副局长,管理学博士,研究方向:

比较公共行政管理、廉政建设等。

① 本文中的干部担当作为与官员激励并没有本质上的差异,仅仅是官方政策文本和专业术语的不同表述。

改革初期官员激励的深圳经验与现实观照

———一个政策企业家的视角

郑崇明1,黄志球2

(1.深圳大学 政府管理学院,广东 深圳 518060;2.深圳海事局 大铲海事局,广东 深圳 518102)

[摘 要]官员激励是研究中国干部人事的核心,具有创新精神的政策企业家有着不同于一般官员

的激励机制。通过早期深圳实践的研究发现,改革初期的深圳主要领导干部基于责任感和使命感,在特定

的制度环境下充分扮演了政策企业家角色,有效地弥补了常规激励的不足,其担当作为构成了深圳样本的

核心变量。深圳经验表明,政策企业家的涌现源于个体禀赋与组织激励的正向契合。培育政策企业家,不

仅要建立政策企业家式的干部选人用人机制,赋予政策企业家担当作为的权力,还要为其担当作为带来的

客观失误给予足够的宽容,以及为政策企业家建立强关系网络。

[关键词]政策企业家;官员激励;深圳经验;现实观照

[中图分类号]D63-3 [文献标识码]A [文章编号]1001-6597(2022)03-0001-10

一、背景与问题

党的十九大以来,反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展,政治生态也发生了根

本性转变。虽然干部队伍在腐败问题上得以收敛,但随着改革进入深水区,以及面对发展

任务的挑战性和环境的不确定性,一些干部干事创业的动力明显不足,甚至出现“为官不

为”、消极避责的现象。因此,如何激发广大干部干事创业和担当作为成为新时代干部管

理迫切需要认真研究和解决的问题。2018年,中共中央办公厅印发了《关于进一步激励

广大干部新时代新担当新作为的意见》,意在激励广大党员干部的积极性、主动性、创造

性,进而推动党和国家事业的全面发展。从学术意义上看,干部的担当作为实际上就是官

员的激励问题① 。

在已有的研究文献中,人们主要从制度环境、考核机制、能力建设、薪酬结构、财政分

成、政治晋升等方面深入探讨官员激励,而较少从过往经验的角度来考察官员激励机制。

1

事实上,在中国共产党百年发展历程中,不论是在革命战争年代,还是在国家建设时期,都

曾有过广大干部勇于担当、敢于作为的成功案例。换言之,历史上成功案例的经验对当下

如何激励广大干部担当作为无疑具有重要的借鉴意义。为此,本文选择深圳经济特区设

立初期深圳领导干部的担当作为为研究对象,力图通过对既有文本的挖掘,归纳总结改革

开放初期深圳干部担当作为的主要经验,为激励当前广大党员干部勇于担当作为注入

力量。

在过去的40多年里,深圳从一个边陲小镇发展为国际化大都市,在经济、政治、社会、

科技等领域都取得了显著进步,成为中国改革开放最为亮丽的风景线,诠释了中国之治的

深刻内涵。深圳样本已然成为国家叙事而备受关注。越来越多的研究发现,虽然改革以

来的市场机制对于中国经济的长足发展功不可没,但中国的市场并非自主的、自我调节型

的秩序,而是一个以国家为中心秩序的组成部分,服 从 于 国 家 治 理 的 规 制,即 制 内 市

场[1]1。换言之,市场机制的作用能否得到有效发挥,关键在于政府能否为市场提供广阔

的空间。事实上,不论是政治锦标赛[2]146,还是压力型体制[3],抑或发展型政府等等,无一

不是在强调政府在中国经济发展过程中的重要作用,深圳也不例外。深圳经济特区成立

与发展的隐性主轴是中央政府与地方政府在经济、政治和社会领域自上而下增量放权与

自下而上增量贡献的纵向共演结果[4]。中央作出建立深圳经济特区的政治路线确定之

后,“干部就是决定的因素”[5]。不难发现,以往的研究更多地将政府作为一个整体来探讨

其如何助推深圳发展,但缺乏从干部个体的维度展开深入分析。正如习近平总书记在深

圳经济特区建立40周年庆祝大会上的讲话所言,深圳经济特区改革发展事业取得的成

就,不仅是党中央坚强领导的结果,更是广大干部群众开拓进取的结果[6]。因此,从干部

个体的角度来探讨深圳样本的成功经验无疑具有重要现实意义。

40多年来,深圳经济特区经历了艰难创立、曲折转型与全面发展的历程。其中,对深

圳样本具有决定性意义的是创立和转型两个阶段。这两个阶段为今日深圳样本打下了坚

实的基础。从时间上看,主要是1980年至1995年这个时段。在这一时期,深圳广大干部

勇于担当、敢于作为,为今日深圳之繁华奠定了基础。“一个地方的改革能够很好地推进,

实际上和一把手改革的意识、改革的魄力、改革的策略、改革的水平密切相关,尤其是在深

圳,历任书记在特区改革开放过程中实际上起着主导的作用”[7]76。在深圳经济特区建设

过程中,获得公认和共识的改革领导者主要是袁庚、梁湘、李灏和厉有为等[7]98。为此,本

文将研究对象聚焦于这一时期的深圳主要领导干部,深入探讨其担当作为的激励约束条

件,进而归纳总结其担当作为的群体特征,以期为激励当前广大党员干部担当作为提供经

验借鉴。

二、简要的文献回顾

有研究认为深圳是政治家办特区[4]。这种观点将深圳样本归功于邓小平、胡耀邦、谷

牧、习仲勋等高层领导者的战略决策与运筹帷幄。从理论上讲,这种观点把深圳样本视为

克里斯玛政治领导人物的产物,尤其是高层政治精英人物如中央行政部门的领导所发挥

的积极作用[8]。但这一观点忽视了中层和基层干部的作用。如前所述,深圳经济特区取

得的成就是广大深圳党员干部群众干出来的、闯出来的。其中市级层面的领导干部更是

扮演了不可替代的“拓荒牛”角色。他们不是统揽全局的政治家,而是经济特区改革开放

2

的操盘手。事实上,关于改革初期深圳领导干部担当作为研究的资料已经非常丰富。从

已有的文献来看,主要有两类。一类是对改革初期深圳干部担当作为的描写,比如《特区

人物志》《改革者》《深圳口述史》等文献都详细直观地呈现了袁庚(1979年至1993年任招

商局副董事长)、吴南生(1980年至1983年任广东省经济特区管理委员会主任,1980年6

月至1981年2月兼任深圳市委第一书记、市革命委员会主任)、李灏(1985年至1993年

任深圳市市长、市委书记)、厉有为(1990年至1997年任深圳市市长、市委书记)等改革初

期深圳领导 干 部 勇 于 担 当 作 为 的 工 作 和 心 路 历 程,有 学 者 甚 至 将 他 们 称 为 “特 区 英

雄”[9]25。虽然此类文献主要是进行事件描述,但却为深入学术探讨提供了高度可信的经

验素材。另一类是从学理上关注深圳领导干部的特质与其担当作为之间的关系。此类文

献又主要从两个方面展开。一是集中于深圳干部的出身背景。深圳特区成立的头十年所

实施的方针政策和体现出来的改革魄力要归功于当年那些领导特区的人的个人魅力,他

们都曾经历过枪林弹雨和政治运动的考验[9]36,因而锤炼了大胆果断、坚韧不拔、攻坚克

难的品质。比如袁庚怀着大无畏精神出任招商局常务副董事长,打响了改革开放的第一

炮。二是深圳领导干部与中央的关系[4]。他们有的是中央直接选任的干部,比如李灏由

国务院副秘书长直接出任深圳市委书记;有的是深圳向中央争取来的干部,比如深圳市委

从中宣部调来杨广慧出任深圳市委宣传部长等等。深圳领导干部与中央通过正式或非正

式的相互嵌入有效地缓解了深圳经济特区在改革开放过程中与中央之间的信息不对称张

力,使得深圳能够进入到国家决策的视野,不仅获得了中央更多的支持,而且干部也得到

了中央的保护,比如对一些重大的紧急问题和政策措施,在报广东省委省政府的同时,可

以直接向党中央、国务院及总理请示报告。此类研究从学术角度将深圳领导干部作为深

圳样本成功的关键变量进行了尝试性探讨,为后续研究提供了有益的前期基础。

总的来讲,既有文献聚焦于深圳领导干部在革命精神意志与中央大力支持的双重激

励下,面对改革开放各种困难,敢闯敢拼,勇于担当作为。然而,尽管人们关注到这一特殊

群体对深圳样本乃至中国改革开放做出的重大贡献,但这些研究仍然不够深入。领导干

部个体禀赋所带来的个人魅力固然重要,但如果没有置身于恰当的场景,其作用也难以发

挥。换言之,除了领导干部的个体禀赋及其与中央领导的特殊关系外,“特区英雄”们的担

当作为还与特定的制度环境密切相关。为此,本文试图从政策企业家的角度,来探讨改革

开放初期激励深圳领导干部的群体特质与制度环境的交互性影响,进而为激励当前广大

党员干部勇于担当作为提供经验借鉴。

三、政策企业家:改革初期深圳领导干部的群体特质

随着中国改革开放的不断推进,人们越来越关注到政策企业家在政策过程中所展现

的能动力和影响力[10]9。在专门研究中国政策企业家的文献中,主要有四种身份群体备

受关注:专家学者、社会行动者(民间组织创建人和积极分子)、媒体人和各层级政府官

员[11]。总体而言,中国政府内部的行动者仍在公共政策的决策过程中起着主导作用,因

此关注政府内部推动政策变革的政策企业家对于理解中国地方政策创新过程尤为重

要[12]。政策企业家具有显著的推动政策创新的精神和能力。具体而言,政策企业家精神

包括逆境中的韧性、发现和创造机会的能力、战略思考能力、执行力,以及在不确定环境中

的生存能力等。正是这些个体特征使得政策企业家的激励机制不同于一般意义上的官员

3

激励。

改革初期深圳领导干部的出身背景及其与中央的关系固然重要,但这并不是其担当

作为的全部内容。实际上,改革初期深圳领导干部的担当作为更多的是基于政策企业家

的责任感和使命感。所谓政策企业家,主要是那些通过组织、运用集体力量来改变现有公

共资源分配方式的人[13]。他们以善于创新著称,热衷于发现组织变化的动力,积极为组

织提供解决政策难题的方案[14]423,尤其是在充满风险的政策过程中,政策企业家比其他

政策参与者更愿意投入时间、精力(有时甚至是金钱和自己的声誉),致力于打破现有的

政策平衡,向其他人“兜售”自己中意的政策理念并力图让其变成新的决策方案[15]。既有

研究表明,政策企业家被视为政府再造过程和公共组织中政策变化、政策创新的关键变

量[14]。改革初期深圳领导干部无疑扮演了政策企业家的角色,并在各个方面都体现出政

策企业家的特质。

首先,政策企业家愿意并能够承担风险责任。出于对共同体的关心和认同或对某些

社会问题的关注,政策企业家总是积极地宣传某些特定的政策议题,极力促成政策变

化[16]。改革初期深圳领导干部勇于担当作为首先体现在敢于承担风险责任。改革不仅

意味着对既有利益格局的重新调整,同时改革的风险也体现在改革者个人身上。袁庚在

担任招商局常务副董事长主持工作期间,以大无畏的担当精神,先后创造了24 个全国首

创或第一,为中国的改革开放写下了浓墨重彩的一笔。梁湘顶着压力百折不挠,激励下属

“大胆办下去,如果错了,要追究责任,由我来负责”。可见,勇于承担责任并非抽象的理

想,而是体现在领导干部们具体的行动中。总的来看,在深圳发展初期,领导干部有着强

烈的冒险精神。“深圳的第一代领导敢于冲破禁区,放手让手下人一搏,显然这里也影响

了他们在局势出现动荡的时刻愿意保护其他同事”[9]36。

其次,政策企业家一般都具备改变重大政策风向的能力,既能“认清在当前的历史背

景下的政 治 运 行 逻 辑,并 很 好 地 利 用 它”[17]11,又 善 于 运 用 丰 富 的 专 业 知 识 和 各 种 策

略[18],并可以藉此促成重大的政策改变[19]。改革开放没有可资借鉴的经验,更多的是依

靠“摸着石头过河”的试错方式进行探索。在20世纪90年代初,随着深圳经济特区各项

优惠政策在全国范围内推广,深圳已经不再拥有特区优势。在“特区不特”的情况下,厉有

为提出了二次创业的改革思路,计划把原经济特区内的主要工业(多为各村集体收入主要

来源的“三来一补”企业)迁到特区外的坪山,原经济特区内主要发展金融、贸易、第三产业

服务业,但这触犯了村民的利益。“当时一些村主任联名写信,向省委、省政府和其他机关

告我的状,说我主张产业结构调整、淘汰落后企业的做法是公然侵犯村民利益,是与广大

人民群众唱对台戏,要把我赶走”[20]。后在省委政研室调研基础上,时任省委书记谢飞最

终同意并支持厉有为的建议,由此开启了深圳科技创新的发展道路。此外,厉有为还提出

了建立多数劳动者占有多数生产资料的社会所有制形式,主导了深圳立法权获批等影响

深圳乃至中国改革开放的重要决策。不难发现,厉有为在深圳二次创业过程中把政策企

业家的角色扮演得淋漓尽致,他既看到了深圳可持续发展的未来方向,更通过个人努力将

其转化为现实。

第三,政策企业家拥有良好的管理和领导潜能,是有批判精神的思考者。深圳经济特

区从无到有,在无经验可鉴的情况下,敢于向旧体制、旧思想、旧习惯挑战,当别人还没有

行动起来时,深圳人已经起步。改革开放之初,部分上级领导思想还不够解放,担心改革

开放带来不可控的政治风险而不敢越雷池半步。但深圳领导干部以政策企业家的精神,

4

敢于突破体制,敢于挑战传统。从管理能力和领导能力来看,李灏极具代表。在他主政深

圳期间,先后建立了四个政府新机构,即外汇调剂中心、投资管理公司、规划委员会和监察

局。外汇调剂中心不仅解决了当时外汇黑市泛滥的问题,而且为深圳外向型经济的发展

和中国内地建立规范化的外汇市场提供了有益的探索;投资管理公司开启了国有资产监

督管理体制改革的序幕,实现了政资分开、政企分开,探索出一条以产权为纽带加强国有

资产管理的新路子;城市规划委员会的建立为深圳推进城市未来发展提供了强有力的支

撑;而监察局的主要职责是“监察同级”市政府领导班子,这对于激励保护干部起到了不可

估量的作用。在破除旧体制方面,梁湘被视为计划经济体制的突围者、打破传统的急先

锋。“办特区、建城市,梁湘做的每一件事情,遇到的每一个问题都会和旧体制发生激烈的

冲突,每一次碰撞,实际上就是对旧体制的一次突围,对新体制的一个探索”[7]81-84。在梁

湘的主导下,深圳实现了金融体制改革、价格体制改革、劳动人事体制改革、施工建设体制

改革、土地使用权制度改革等等,为深圳在全国改革开放中发挥先行先试的重要作用奠定

了基础。

最后,政策企业家能够影响其团队成员,并形成一种精神力量,自上而下地激励团队

担当作为,开拓创新。改革初期深圳主要领导敢闯敢拼的精神,深深地影响着他们身边的

同事。时任深圳市常务副市长周溪舞和宣传部部长杨广慧就是典型的例子。深圳经济特

区成立时,周溪舞为了解决特区商品短缺问题,通过流通体制改革逐渐放开了市场物价,

一度造成物价上升较快的问题,引起上级价格管理部门的不安,准备处分一些干部。当时

分管财贸工作的副秘书长提高荔枝价格,省里准备处分他。周溪舞知道后直接跟省里说,

“这是我同意的,要处分就处分我吧”[21]53。事后证明周溪舞不仅没错,反而有功。1992

年邓小平南方谈话时,时任深圳市委宣传部长杨广慧主导了邓小平南方谈话的宣传工作。

显而易见,由《深圳特区报》一个地方媒体公开报道邓小平视察南方谈话中的改革开放内

容,无疑需要承担极大的政治风险,尤其是主管领导审稿人,责任与风险更大。《深圳特区

报》通过不同渠道,多次请示报道,都未获得同意。面对禁令,深圳市决定用评论的方式来

报道邓小平南方视察的讲话精神。《深圳特区报》副总编辑陈惜添的万字长文《东方风来

满眼春》更是突破禁令,将邓小平南方谈话精神公之于众,引起重大反响[21]112。

综上,作为中国之治的绝佳样本,改革开放初期深圳主要领导干部无不表现出政策企

业家的特质。正是他们敢为人先、敢闯敢拼、勇于担当的精神,才有了今天深圳样本的辉

煌成就。作为政策企业家,他们有着不同于一般官员的激励内容,这更多来自于特定制度

环境赋予他们的责任感与使命感的内在激励。当今世界正经历百年未有之大变局,经济

全球化遭遇逆流,而中国又正处于中华民族伟大复兴的关键时期。在国内外环境发生深

刻变化的背景下,培育和选拔政策企业家,进而激励广大党员干部勇于担当作为,对于开

启新时代的改革再出发无疑具有重要的意义。

四、个体禀赋、制度环境与政策企业家

如前所述,政策企业家在推动议程设置、推进政策创新、促成政策变迁等方面发挥着

重要作用[22]。那么,为什么在改革开放初期能够涌现出大量的政策企业家呢? 政策企业

家的出现既离不开其自身的先天禀赋和心智模式,也受到其所在特定组织环境的激励约

束。为此,本文从干部个体禀赋的高低与组织激励的强弱建立一个类型化的分析框架(表

5

1)。由表1可知,只有当个体禀赋与组织激励高度正向契合的时候,才能产生政策企业

家。而其他维度的组合则导致机会主义者、保守主义者、平庸主义者的出现。后三类干部

都缺乏担当作为的品质与条件,而以袁庚、梁湘、李灏、厉有为为代表的早期深圳领导干部

正是个体禀赋与组织激励正向契合的条件下才得以产生的。

表1 个体禀赋与组织激励的干部类型

维度

组织激励

强 弱

个体禀赋

高 政策企业家 机会主义者

低 平庸主义者 保守主义者

具体而言,政策企业家之所以能够在政策创新和制度变迁中发挥作用,首先与政策企

业家自身所拥有的个体禀赋,即与其心智模式密不可分。政策企业家往往具备突出的专

业知识素养、社会地位,善于建立并维系强有力的政治联盟,能够以敏锐的观察力抓住稍

纵即逝的政策机会[23]11,同时还拥有丰富的阅历资历、远见卓识。比如改革初期深圳领导

干部大多经历了革命年代的洗礼,有的甚至在新中国成立后蒙受不白之冤,有的则长期处

于重要岗位而迅速成长。深圳最重要的经验就是敢闯,这种闯劲首先来自改革初期的领

导干部。比如袁庚率先打破人事管理制度,梁湘拿出当年财政收入的一半来建设深圳大

学,李灏突破层层阻力设立监督局,厉有为不断游说获得深圳立法权等等都反映了改革初

期深圳领导干部勇于担当作为的决心和勇气。总之,在深圳改革初期的实践中有很多改

革措施都存在风险,但如果没有勇气尝试,很多改革根本无法推出。相较于一般官员的政

治晋升与财政激励,政策企业家的激励主要来自于使命感和自我价值的实现。

而权力的加持进一步放大了政策企业家的激励效用。在很大程度上,深圳样本的成

功正是中央不断放权的结果[4]。事实上,在深圳经济特区创办初期,中央就授权深圳“特

事特办”的权力。这意味着中央授予了深圳非常广泛的权力,也意味着深圳拥有广阔的改

革空间。李灏调任深圳市委书记前,时任中央主要领导都找他谈过话。正是因为获得了

中央的授权,李灏才能够大胆改革创新,其主持出台的全国第一个《关于鼓励科技人员兴

办民间科技企业的暂行规定》,不仅催生了包括华为在内的一大批大公司的创办,而且为

深圳高科技产业发展和创新能力的提高打下了坚实的基础。而厉有为主导的特区立法权

的获得,为深圳的改革提供了法律保障。显而易见,改革开放初期深圳领导干部之所以敢

闯敢拼,关键在于拥有较大的权力,这为深圳领导干部勇于担当作为提供了强大的激励。

比如深圳早期的建设就是用现代城市管理制度来取代集体(农村)管理制度,从现实的角

度来讲,这意味着特区干部首先要搞清楚如何开展基础设施的建设,尽快实现通电、通水、

通路,而这一切都要在当地行政管理制度尚不完善的情况下完成,也没有省政府和中央政

府的督查,与其他地区相比,深圳第一代领导在特区制度和规范的建立过程中享有更多的

自主权,这一点非常关键。

勇于担当作为的另一面是改革风险,甚至是个人的政治前途。因此,干部勇于担当作

为的基本前提是在改革开放的试错过程中能够获得上级的庇护,这从责任的一端强化了

政策企业家的激励效用,即“强关系”网络。如果没有这一空间,就会束缚干部的手脚而不

敢越雷池半步。深圳的特殊之处在于其能直接与中央对接。中央对深圳干部勇于担当作

为的保护为深圳探索改革开放道路和社会主义市场经济体制提供了重要的人事干部保

障。邓小平先后于1984年和1992年到深圳视察,体现了对深圳领导干部担当作为的肯

6

定。邓小平发表南方谈话,从中央层面坚定了改革开放的方向,这是对深圳领导干部敢于

担当作为的最大保护。再一个典型的例子就是厉有为在中央党校学习期间,写了一篇学

习体会文章,题为《关于所有制若干问题的思考》,认为发展经济必须在所有制上有所突

破,除了公、私所有制外,还可以建立多数劳动者占有多数生产资料的社会所有制形式。

江泽民在中央党校发表讲话,肯定了关于所有制改革的意见和观点[21]43。中央对深圳干

部的保护还体现在对一些重大的紧急问题和政策措施,在报广东省委省政府的同时,可以

直接向党中央、国务院及总理请示报告。由此可见,政策企业家的培育、成长与强激励的

制度环境密不可分,并集中体现在政策企业家所拥有的“强关系”网络上。换言之,如果没

有宽松的制度环境,没有中央主要领导人的支持,单纯地依靠政策企业家的个体禀赋,也

无法有效地推进各项改革任务。

五、结论与讨论

本文基于当前干部担当作为的现实困境提出了向历史寻求答案即如何从改革初期的

深圳经验中汲取官员激励经验的问题。研究发现,改革初期的深圳实践表明,政策企业家

主要基于历史的责任感和使命感,而非一般意义上的政治晋升、财政分成等激励机制去推

动改革。改革初期政策企业家的涌现不仅在于其自身独特的心智模式,更与其所处在的

制度环境紧密相关。从这个意义上讲,深圳样本成功一个重要原因在于政策企业家个体

禀赋与外部组织激励正向契合的结果。

从已有文献来看,官员激励已然成为解释中国经济奇迹的重要方面。在公共部门中,

政治晋升无疑是政府官员孜孜以求的核心目标之一,而晋升激励也成为主要的激励手段。

在以经济建设为中心的改革年代,经济绩效构成了官员晋升激励的普遍共识,进而型塑了

在学界内广为人知的政治晋升锦标赛机制。这一理论模型的支持者实际上都预先默认了

一个前提假设,即所有的官员都有晋升到更高职位的动机,所以如果上级政府将更高的职

位作为经济发展绩效的奖励,那么地方官员会努力通过提高辖区内经济业绩从而获得晋

升[24]。事实上,晋升激励只是官员激励中的一部分。更为重要的是,基于绩效结果的晋

升激励更多适用于目标相对单一且外部环境相对稳定的情景,而在外部环境剧烈变化的

情况下,晋升激励的效用可能非常有限,相反,地方官员在无限责任的严格约束下,可能更

多地从邀功转向避责[25]。

如果说晋升是通过横向竞争来激励官员的话,那么,行政发包制则通过财政分成和纵

向分权激励来强化官员的行为选择。行政发包制对于官员的激励在于通过纵向行政发包

使地方官员获得了作为承包人自由裁量权,而且承包人拥有剩余索取权和面临强激励的

特征,即行政层级所能控制的财政预算和人员的薪酬福利均与行政服务和人员的努力高

度相关[26]。另一方面,行政发包又是建立在属地管辖基础上的,在直接向上级负责的人

事制度安排下,地方官员实际上担负了纵向委托代理中的无限责任,进而面临着不可退出

的责任约束机制。因此,行政发包制实际上是通过纵向分权和财政分成的正向激励和属

地管理无限责任的负向激励来影响官员行为的,具有“胡萝卜加大棒”双重激励效应。

不论是晋升锦标赛还是行政发包制,对官员的激励主要还是围绕官员自身需求与动

机展开研究的。换言之,官员实际上是主动加入到晋升锦标赛和行政发包制中去的。而

压力型体制则更多地从被动意义上探讨官员激励。压力型体制是国家基于阶段性总体目

7

标的赶超,将任务层层纵向分解,并通过严格的指标考核让官员行动起来的强约束机制,

并集中表现为上级政府自上而下的政绩要求和逐级行政问责压力[27]。基于问责压力,各

级官员不得不围绕考核指标开展各项工作。在一票否决制的条件下,有些地方官员可能

全胜,升官发财;但也可能全负,等于零,撤职罢免,永无出头之日[28]。后者不仅没有给官

员带来激励,相反,官员可能选择“躺平”模式而长期处于保守甚至退出状态。

总体而言,上述官员激励,不论是出于主动还是被动,实际上都是在常态状态下的官

员激励。而在外部环境发生剧烈变化时,晋升锦标赛、行政发包制,抑或压力型体制对官

员的激励效用可能是有限的。干部的关键作用不言而喻,因此,即便是在常规状态下,仍

然需要培育和选拔更多的政策企业家。正是在这个意义上,本文通对改革初期深圳实践

的研究,提出了非常态情景中组织激励与政策企业家正向契合的激励模式。不难发现,政

策企业家基于历史的责任感与使命感而致力于开拓创新、自我实现的激励机制在很大程

度上弥合了常规状态的激励不足,正所谓“英雄造时势,时势造英雄”。因此,这就对培养

和选拔政策企业家的人事干部机制提出了新的要求。

改革至今,日益健全精细的规章制度限制了“逾矩的空间”,多年形成的利益格局抑制

了改革的动力。任何打破常规的做法都会碰壁,只是碰撞的力度大小不同而已。如前所

述,当前国内外形势正在发生深刻的变化,中华民族又正处于伟大复兴的关键时期。然

而,受反腐败溢出效应的影响,部分党员干部为官不为、消极避责的现象已然构成了新一

轮改革的潜在阻力。从这个意义上讲,改革初期深圳领导干部勇于担当作为的各方面因

素为培育和选拔新时代的政策企业家提供了可资借鉴的经验。

第一,建立政策企业家的选人用人机制。当前主要依据德、能、勤、绩、廉等标准来选

拔、任用干部。但政策企业家式的干部与一般的干部不同,他们有着超强的使命感和成就

事业的品质。改革初期深圳的领导干部虽然年龄总体偏大,但并不影响其勇于担当作为

的品质。因此,在干部人事制度方面,要形成有利于政策企业家式的干部培养和选拔机

制,按照“四不唯”(不唯票、不唯分、不唯年龄、不唯 GDP)的基本原则,“不拘一格降人

才”,选拔出真正的政策企业家式的干部,并把他们放在重要部门的关键岗位以发挥其敢

闯敢拼的作用。正如习近平总书记所强调的那样,要严把素质能力关,围绕事业发展需要

配班子用干部,及时把那些愿干事、真干事、干成事的干部发现出来、任用起来。

第二,赋予政策企业家足够的权力激励。权力是调动和配置公共资源的工具。改革

初期深圳领导干部大刀阔斧的改革无一不是手中拥有足够的权力,才能够打破旧体制,建

立新体制。因此,只有赋予政策企业家式的干部足够的权力,才能为其推动改革提供动力

和保障。换言之,只有有了足够的权力,才能够在改革方面掌握先机。

第三,健全政策企业家担当作为的容错机制。深圳样本的成功,有一个重要经验就是

鼓励创新,宽容失败。尽管在理论上讲,只有权力与责任相匹配才能保障权力运行的合法

性和有效性,但在实践层面上,权力与责任其实很难做到一一对应。因此,不仅要大胆培

养、启用政策企业家式的干部,还要为他们的改革突破敢于担负责任,对他们改革过程中

出现的失误给予足够的宽容,为他们的担当作为提供有力的保护。

第四,建立自上而下的“强关系”政策企业家网络。在改革初期深圳领导干部的带领

下,形成了从中央到深圳、从深圳市委市政府领导干部到企事业干部的自上而下的“强关

系”改革联盟。没有中央主要领导的支持,深圳就不可能突破各种条条框框,深圳干部就

无法放开手脚干。正是这种自上而下的改革联盟形成的网络,为政策企业家打破常规、勇

8

于创新提供了重要的资源支持。当前,改革进入深水区,需要更多的政策企业家联合起

来,形成“强关系”的政策企业家网络,进而形成合力助推新一轮的改革。

综上所述,改革初期深圳领导干部具有显著的政策企业家特质,其担当作为构成了深

圳样本成功的关键变量。已有文献更多讨论政治晋升、经济增长、财政激励、压力型体制

等对官员激励的影响,而忽视了政策企业家这类特殊干部的作用。尽管政治晋升、经济增

长等或多或少地在发生作用,但对于政策企业家而言,相对于官员晋升、财政分成而言,责

任感和使命感更能激励其担当作为,特别是在非常态时期,其所发挥的作用是其他激励机

制无法替代的,特别是作为政策企业家的个体禀赋本身所具有的克里斯玛特质能够自发

地影响并带动下属积极作为。正是在这个意义上,基于改革初期深圳领导干部担当作为

的研究,本文尝试提出一个政策企业家式干部的选人用人机制,不仅赋予政策企业家足够

的权力,而且还要为其担当作为带来的客观失误给予足够的宽容。为充分发挥政策企业

家的作用,还应通过建立自上而下的强关系网络,为勇于担当作为的党员干部提供新的支

撑力量。

[参 考 文 献]

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Shenzhen’sExperienceandRealisticReflectiononOfficial

IncentiveintheEarlyStageofChina’sReform

—APerspectiveofPolicyEntrepreneurs

ZHENGChong-ming

1,HUANGZhi-qiu2

(1.SchoolofGovernment,ShenzhenUniversity,Shenzhen518060,China;

2.DachanMaritimeSafetyAdministration,Shenzhen518102,China)

Abstract:OfficialincentiveservesasthecoreofstudyingChinesesystemofcadresandpersonnel,

andpolicyentrepreneurswithinnovativespirit,differentfromordinaryofficials,haveanincentive

mechanism.ThroughtheresearchofearlyShenzhenpractice,itisfoundthattheleadingofficialsin

Shenzhenintheearlystageofreform,withthesenseofresponsibilityandmission,fullyplayedthe

roleofpolicyentrepreneursinaspecificinstitutionalenvironment,andthuswellmadeupforthelack

ofconventionalincentives,andtheirrole,therefore,occupiedasthecorevariableofShenzhen

sample.Theemergenceofpolicyentrepreneurs,Shenzhen’sexperienceshows,stemsfrom the

positive fit between individual endowment and organizationalincentive.To cultivate policy

entrepreneurs,weshouldnotonlyestablishacadreselectionandappointmentmechanismofpolicy

entrepreneursthatallowspowerto beassignedto policyentrepreneurs,butalso giveenough

tolerancetotheobjectivemistakesbroughtbytheirperformanceandestablishastrongrelationship

networkforthem.

Keywords:policyentrepreneurs;officialincentive;Shenzhen’sexperience;realisticreflection

[责任编辑 赵立庆]

10

第58卷 第3期 广西师范大学学报(哲学社会科学版) Vol.58 No.3

2022年5月 JournalofGuangxiNormalUniversity(PhilosophyandSocialSciencesEdition) May,2022

doi:10.16088/ji.ssn.1001-6597.2022.03.002

[收稿日期]2022-01-03

[作者简介]王佃利(1971—),男,山东临沂人,山东大学政治学与公共管理学院教授,博士研究生导师,研究方向:

城市治理、公共政策。

脱域流动与情感共生:城乡融合发展中基层

社会治理共同体的构建何以可能

———基于空间与治理互塑视角的分析

王佃利,孙 妍

(山东大学 政治学与公共管理学院,山东济南 250100)

[摘 要]在城乡融合发展中构建社会治理共同体能够实现城乡社会治理模式的迭代更新。基于空

间生产理论的审视,发现在城乡融合过程中,由于物理空间的重塑而引发了社会关系重塑和共同体价值认

同问题,进而导致不同治理主体间关系的失衡,制约着社会治理共同体的构建。社会治理共同体的构建需

要依托于具体的治理空间,不同空间尺度的社会治理共同体的建构存在不同的层次和路径。对于基层社

会治理共同体的构建,在空间维度应形成以城乡街镇为中心的基层治理单元,在治理维度应以政治嵌入和

行政吸纳的方式实现基层治理共同体的结构化,在价值维度应以空间正义的目标引领空间生产过程。基

于基层社会治理共同体的构建,可以发现社会共同体建设中治理与空间的互塑关系。

[关键词]城乡融合;基层社会治理共同体;空间生产;基层治理

[中图分类号]D63-3 [文献标识码]A [文章编号]1001-6597(2022)03-0011-12

一、问题的提出

城镇化与城乡关系一直是学术界探讨的热门议题。但就当前而言,如何破解城镇化

引发的社会治理问题以实现城乡协调发展,这一难题仍然悬而未决。截至2019年,我国

常住人口城镇化率提高到60.60%,有6.7亿人从农村转移到城市,我国城镇化正处于高

速发展阶段。城乡空间壁垒的消退、人口向城市的快速流动和集聚是城镇化的必然产物,

人口红利在推动社会现代化程度不断提升的同时,也造成了现代社会治理的复杂性。城

乡藩篱的消退使得人口在城乡空间内快速移动,旧有的社会关系处于不断被打破、重建,

再打破、再重建的循环往复过程中。城镇化进程在不断加快的同时也推动着我国城乡关

系由二元分割演进到融合发展的新阶段,如何实现不同群体的社会融入、形成新的共同

体,既是城乡融合发展的目标,也是当前所面临的挑战。

新时期城乡融合的政策目标已明晰,中共中央十九届四中全会提出要“建设人人有

责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。在国家治理体系和治理能力现代化的语境

中,以共建共治共享的理念推动社会治理共同体的建设,为破解城乡融合发展过程中的社

11

会联结难题带来了新的支撑。在城乡融合发展中,通过构建治理共同体能够实现社会成

员从治理客体向治理主体身份的转变,增强集体行动的一致性,共同参与到城乡融合发展

过程中,并共享城乡融合发展的成果,这为应对城乡融合发展中的各类社会问题、实现城

乡治理由分治到共治提供了指引。因此,在城乡融合发展过程中构建社会治理共同体的

理念呼之欲出。那么,在城乡融合发展过程中应如何构建社会治理共同体呢?

在社会治理共同体的已有研究中,对其建构路径的探讨是研究的主要话题。社会治

理共同体体现了国家、市场、社会三方力量在新时代的合作关系,是对传统的多元共治理

念的升华,具有合作行动、持续性的治理网络、多重关系、共识性等特征[1]。有的研究者着

眼于新兴的治理议题,从治理的角度分析具体的路径,认为应借助民主协商[2]、项目运

作[3]、科技支撑[4]等一系列可操作化手段,广泛吸纳社会多元力量融入社会治理实践[5],

从而实现社会不同治理主体之间的相互联结,进而构建社会治理共同体。有的研究将视

角定位于共同体的构建场域方面,从空间视角关注共同体的构建,其中一部分研究围绕不

同的治理场域提出要构建社区治理共同体[6]、基层社会治理共同体[7]和市域社会治理共

同体[8],体现了社会治理共同体的多层次特征;另一部分研究则提出了社会治理共同体的

具体构建路径,即通过社区营造[9]等空间实践活动生产共同体[10]。综观既有研究可以发

现,学界或从治理视角、或从空间视角关注社会治理共同体的构建,但对二者之间的互动

和嵌入关系关注较少,且少有研究关注到基层社会治理共同体对于城乡融合发展的重要

价值。城乡融合发展过程中的一系列社会治理问题在很大程度上表现为空间问题,为此,

本文将探究通过空间视角和治理视角的有机结合,构建基层社会治理共同体的路径,进而

破解城乡融合发展难题。

二、空间视角下的治理:城乡关系演进与社会治理模式变迁

城乡关系的发展是一幅历史长卷,从最早的相互分立到走向高度组织化的城市,二者

关系的变更不仅是人类聚落形式的变化,更意味着治理模式的变迁。伴随着城乡关系从

分治到共治的演进,以融合共生的整体视角重塑城乡融合阶段的城乡关系,相应地也需要

社会治理模式的迭代升级。

(一)城乡关系变迁的空间表现:从界限分明到“脱域”流动的城乡融合

自新中国成立以来,我国城乡物理空间边界逐渐模糊并引发城乡人口的空间流动和

集聚,呈现出“脱域”的过程特征。本文从此视角出发,将城乡关系的演进历程划分为三个

阶段:

第一阶段,自新中国成立至改革开放。这一阶段的显著特征是城乡物理空间的隔断

与人口的就地凝滞。新中国成立初期,基于快速提升综合国力的发展诉求,国家采取重工

业优先发展战略,政府资金主要流向城市中的重工业建设[11]。为了保证城市发展所必需

的生产资料以及保证农村对城市的支持和养育作用,国家实施集体化的组织模式和户籍

制度,限制城乡之间人口的自由流动,将农村劳动力束缚在土地上,城乡之间的物理边界

不断被巩固,人口在城乡空间内稳定停滞,基于城乡地缘而产生各自稳固的社会联结,城

乡二元分割体制由此产生,物理空间的完全隔断也导致城乡社会空间的联系近似于无。

第二阶段,自改革开放至2002年。在改革开放初期,受家庭联产承包责任制和乡镇

企业政策春风的影响,农村的劳动生产率和发展活力被激发,城乡人口流动规模有限。随

12

着改革开放的深化推进,乡镇企业发展势头式微,国家的资金投入开始向城市和沿海地区

转移,城乡之间的公共服务供给水平不均衡趋势再次凸显,城乡居民收入差距也随之扩

大[12],农村剩余劳动力开始向城市流入以获得更加丰富的增收机会。基于城市发展对劳

动力提出的新要求,中央和地方政府从起初的容忍态度逐渐转向出台有利于劳动力转移

的积极政策[13]。但受制于户籍制度的稳定性,农村向城市转移的劳动力漂浮于城乡之

间,成为城市中的边缘群体,难以享受均衡的公共服务,农村发展也日益凋敝。在这一时

期,城乡的物理边界有所融解,旧有的地缘关系被打破。但由于缺乏相应的保障措施,城

乡流动人口难以融入社会并由此引发了一系列社会问题,城乡社会关系网络依然割裂,新

的社会联结尚未建成,城乡发展差距表现出从逐步缩小恢复到逐步扩大的趋势。

第三阶段,自2002年至今。2002年党的十六大提出了“统筹城乡发展”的重要战略

思想,是我国真正改变城乡二元结构、迈入协调发展阶段的开端。从党的各类会议文件中

关于城乡关系的表述来看,可以将此阶段的城乡关系梳理为从“城乡统筹发展”到“城乡一

体化”再到“城乡融合发展”,反映了城乡关系认识不断深化的过程(如表1所示)。

表1 城乡协调发展阶段的主要政策举措梳理

时间 党的会议 城乡治理政策举措

2002年 十六大 提出“统筹城乡发展”“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的战略构想

2003年 十六届三中全会 将“统筹城乡发展”列为“五个统筹”之首

2005年 十六届五中全会 首次提出“建设社会主义新农村”和推进“城乡发展一体化”

2007年 十七大

提出 “建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新

格局”

2012年 十八大 指出“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”

2013年 十八届三中全会

将“健全城乡发展一体化体制机制”列为全面深化改革的重大战略任务之

一,“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系”

2017年 十九大

提出实施乡村振兴战略,将“城乡一体化”深化为“城乡融合发展”,并明确

要“建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系”

2019年 十九届四中全会

以城乡一体的视野提出了“加快推进市域社会治理现代化”的要求,以设区

的市为载体覆盖城乡,发挥以城带乡的引擎作用

资料来源:根据2002年以来党的相关会议公报整理。

在此过程中,城乡藩篱和发展隔阂正逐步消失,户籍制度也随之放宽,农村向城市转

移人口规模不断扩大,原本依附于地缘关系而形成的共同体迅速瓦解,体现了个体的“脱

域”历程。城乡生产要素的单向流动和公共服务供给不均衡的问题日益引起国家重视,十

六届五中全会提出了“公共服务均等化”思想。此后,以实现基本公共服务均等化为主题

的包容性发展,成为维系城乡协调发展的重要战略支撑,对于提升边缘群体的社会融入程

度、维持稳定的社会关系、实现社会群体和城乡的均衡发展发挥着重要作用。人口在城乡

物理空间上的快速流动为新的社会联结的构建带来了挑战,城乡融合发展战略的实施也

相应地对社会治理模式提出了新的要求,如何在城乡融合发展和脱域流动情境中,构建起

新的社会联结和共同情感? 对这一问题的解答直接关乎社会治理现代化目标的实现。

(二)空间驱动下的治理模式衍变:从管理到治理的社会治理模式迭代升级

城乡空间变化既推动着公共政策的变革,也是公共政策变化的结果。相关公共政策

的探索历程表现为由传统的社会管控、社会管理到社会治理的不断转型升级(如表2所

13

示),从政府独揽向多元主体共同参与社会治理转变,并日益重视不同治理主体间的网络

合作关系,呈现出社会治理模式变化的历程。社会治理共同体理念的提出更是从一体化

的高度来认识和推动社会治理,体现了社会治理理念在新的时代背景下的迭代升级,是现

代意义上的社会治理模式创新。

表2 社会治理模式的公共政策探索历程

关键节点 社会治理模式

改革开放初期 社会管控,浓厚的行政色彩

1998年《国务院机构改革方案》 将政府的职能定位为“社会管理”

2002年十六大 把“社会管理”职能概括为:维护社会治安,保持良好社会秩序

2004年十六届四中全会

首次提出“社会管理格局”一词,并对社会管理的主体有了新的认识,

即党委领导、政府负责、社会协同、公众参与

2012年十八大

以构建中国特色社会主义社会管理体系为目标,在社会管理格局的

基础上融入了“法治保障”的保障性措施

2013年十八届三中全会 首次提出“社会治理”概念

2017年十九大 提出“打造共建共治共享的社会治理格局”

2019年十九届四中全会

强调社会治理是国家治理的重要方面,并提出了“人人有责、人人尽

责、人人享有”的“社会治理共同体”

2020年十九届五中全会

指出要“完善共建共治共享的社会治理制度”“充分调动一切积极因

素,形成推动发展的强大合力”

资料来源:根据1998年《国务院机构改革方案》和2002年以来党的部分会议公报整理。

在城乡关系的不同阶段,随着城市与乡村空间边界的打破和重建,我国城乡社会治理

也相应表现为不同的模式。

首先,在城乡二元分割情境和改革开放初期阶段,传统的行政区管制模式是主要的社

会治理模式(如图1所示),体现为依靠从中央到地方的科层制结构和以行政权力强制推

行中央政策和城乡治理的特征。在传统的行政区管制模式下,我国过度重视城镇化的发

展速度而忽视了由此带来的社会发展问题,表现为粗放式的城乡发展模式。

伴随着城乡物理空间界线不断被打破,此前稳固的地域对立关系开始松动,行政主导

的管控理念不再适配于脱域流动的社会治理情境。在此背景下,“社会管理”模式逐渐取

代“行政管控”模式,行政主体不再强硬干预城乡治理,社会治理格局开始产生新的变化,

多元治理力量进入社会治理视野中。

21世纪以来,城乡关系从“城乡一体化”走向“城乡融合发展”,物理空间的区分已经

不足以成为城乡人口流动和社会空间融合发展的阻碍,农村人口不断涌入城市使得以地

缘和血缘为纽带的社会联系被打破,外来人口的膨胀致使城市社会关系陌生化,这对政府

治理水平提出了更高要求。但基于政府治理资源的有限性,借助多元力量共同参与社会

治理成为强化不同治理主体间的社会联系、增生社会情感、提升治理水平的有益思路。与

此相适应,我国社会治理模式开始从社会管理向社会治理进阶,市场和社会被带入到了治

理范畴中,社会治理模式从政府对社会的单向管理转向多元主体之间的合作治理,将治理

理念与城乡融合发展叠加形成了新形势下城乡融合发展的治理思路(如图2所示),以期

实现城乡治理中的要素联结,完善城乡社会治理结构。

14



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图1 传统行政区管制模式 图2 城乡融合发展中的多元合作模式

社会治理共同体理念和模式的提出则为城乡融合发展目标的达成带来了更多的可能

性。现如今,在空间流动性不断提升的背景下,城乡空间边界日益模糊,强化不同治理主

体间的社会联系、提升相互间的依赖感,是当下社会治理模式的主要特征。在城乡融合发

展过程中贯彻共同体的理念,有助于在理论层面深化党对社会治理规律的认识,在实践层

面破解城乡社会治理难题,在战略层面实现从“强国家—弱社会”向“强国家—强社会”的

过渡。不容忽视的是,党的领导核心作用和政府的主体主责作用是保证城乡融合发展过

程中共同体的建构秩序和规范的关键。

(三)空间尺度层面:社会治理共同体的不同塑造层次

社会联结是构成共同体的必要条件,而基于一定地缘空间形成的社会联结才是构成

共同体的充要条件。共同体不是虚无缥缈的概念,以社会治理共同体助推城乡融合发展

必须落实到具体的治理单元和空间维度。社会治理具有层次性,将共同体与治理空间或

治理层级叠加,可以构建不同治理场域下的社会治理共同体,从而形成社会治理共同体的

多层次结构。不同场域下的共同体具有不同的理论和实践价值,随着治理场域的不断聚

焦和落实,共同体逐渐由“虚”转“实”,高层次的共同体更多表现为理念上的指导价值,微

观的共同体更聚焦于操作的可行性和现实的针对性。

按市域、县域、街道和社区的行政层级,可以将社会治理共同体划分为不同的层次。

其中,市域社会治理是以设区的市为空间体系进行的社会治理,是国家治理的中观层面,

市域社会治理共同体则是在市域尺度范围内构建的“都市共同体”[8],以实现社会成员间

利益、精神和发展的融贯整合。在城乡基层构建社会治理共同体是化解基层社会治理问

题行之有效的理念,以街道办事处为基本的社会公共服务和管理单元构建基层社会治理

共同体,是实现共建共治共享的基层社会治理格局的关键[7];而以社区为尺度构建社区治

理共同体则对于实现社区自治、形成守望相助的邻里关系大有裨益[6]。

随着城乡关系演进到融合发展阶段,社会治理模式也完成了共同体的模式创新。社

会治理共同体的层次性特征以及不同治理主体间的地位关系形成了城乡融合发展中的社

会治理共同体的模式架构(如图3所示)。

从物理意义上的空间尺度层面审视社会治理共同体建设的场域范围,是重构不同主

体间社会联结和共同情感的必要条件,也是建构社会空间和精神空间的基础。将空间尺

度特征纳入到对社会治理共同体的认识中,有助于把握社会治理共同体的功能、规模、价

值目标等方面的特征。本文认为,应该从以下三方面来衡量社会治理共同体的规模和空

间尺度:

15

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图3 城乡融合中的社会治理共同体模式

一是,物理意义上的行政空间和社会意义上的自治空间的平衡。治理单元的功能表

现为行政和自治两个维度,如何在一定的空间尺度内实现行政空间和自治空间的耦合,成

为治理单元选择的逻辑之一。行政区划的确定是政府对于城乡物理空间的表征,体现了

治理单元中政府行动的空间范围,以此实现国家各项方针政策的向下延伸,从而满足行政

管理、政权建设和社会治理的需要[14]。治理单元在作为行政空间存在的同时也在塑造社

会关系,激发社会活力、提高各治理主体的合作共治意识成为治理单元的另一重要功

能[15]。在治理单元内部,主体之间通过互动而产生对空间的归属感和认同感,从而为培

育共同体提供可能性。因此,承载社会治理共同体构建的治理单元,既要满足行政管理的

需要,同时其行政空间不能对自治空间造成挤压。

二是,以合理的规模实现服务供给与集体行动的平衡。治理规模的大小事关公共服

务供给的效能和效率,但同时也对共同体集体行动的有效性和积极性有所影响。治理规

模的扩大遵循专业主义逻辑要求,有利于打破管理和服务的空间界限,解决社会隔离问

题,是实现公共服务供给均等化的重要路径。但治理规模的扩大并非一定能够消解居民

交往的隔阂,既有研究表明,随着治理单元的扩大,成员搭便车的动机增加,集体的沟通成

本等也相应提升,由此造成集体行动的困境。除此之外,治理规模的扩大使得人口的异质

性特征愈发彰显,居民个体之间的联系松弛,“有机团结”难以形成[16],进而导致小规模治

理单元下低成本的关系治理模式难以为继。因此,社会治理共同体应建立在合理的治理

单元规模之上,以实现公共服务供给与治理主体集体行动的动态匹配。

三是,共同体建设可行性与理想目标性的契合。随着网格治理模式的运用和信息技

术的发展,为实现精细化和精准化治理,我国基层治理对工具的路径依赖特征愈发突出。

既有研究提出,选择治理单元时要避免工具理性和价值理性的失衡,即在治理单元选择的

过程中应以民众的需求和意愿为导向,关注治理单元所具备的人文关怀,从而激发各社会

治理主体合作共治的积极性和能动性[15]。因此,构建社会治理共同体的空间尺度应实现

工具理性和价值理性之间的平衡,使治理单元既具有实现共同体的可行性,同时亦能实现

治理的美好憧憬。

三、空间生产理论视角下社会治理共同体建构的挑战

社会治理共同体为实现城乡融合发展目标带来了希冀,在现代化和城市化快速发展

16

的当今时代,空间已不仅仅是作为生产场所的静止的客观存在,其早已上升到战略和规划

层面成为国家用以调节社会关系的重要工具和手段,关系着城乡物理空间形态的变更并

由此引发社会关系的再生产,这为城乡融合发展过程中的社会治理共同体的构建提供了

有益思考。

(一)空间属性与共同体认同:社会联结难题

立足于空间的属性,列斐伏尔提出了空间不仅具有物质属性也具有社会属性的观点,

人们在生产物理空间的过程中也生产出了新的社会关系[17],并把空间划分为物理空间、

社会空间和精神空间三个维度。伴随着城乡关系的演进,城乡物理空间壁垒不断被打破,

社会治理主体的“脱域”倾向愈发显著,由此带来了社会空间层面的社会联结难题和精神

空间层面的社会认同危机。

由于城乡之间公共服务供给质量不均衡、产业布局的差异性导致城乡之间人口流动

日益频繁,社会个体呈现“原子化”倾向,在打破城乡稳定地缘关系的同时也造成了个体的

异质性,基层治理问题的复杂性和难度陡然增加,如何实现流动的治理主体的社会联结成

为城乡融合发展阶段的重要议题。同时,以空间置换引起的居住空间分异与隔离会造成

不同阶层之间因地域分割而导致相互交流减少、隔膜加大,阻碍了不同社会群体之间的互

动与沟通。

人口在空间上流动速度的加快造成了原有的熟人社会向半熟人社会甚至陌生人社会

转变。流入人口在打破既有城市区域社会关系的同时,自身的融入感在短时间内难以提

升,从而出现精神空间的身份认同危机和融入难题,进而引发社会信任危机,加剧了城乡

融合发展的不确定性。

(二)空间生产与共同体结构:主体关系失衡

空间生产包括空间的实践、空间的表征和表征的空间三个要素[18],城乡融合发展过

程中空间的实践即为人们在城乡空间中所进行的各类物质生产实践活动;空间的表征是

指政府官员、规划学家、市场等主体基于自身的地位和知识而对城乡物理空间的规划活

动;表征的空间则是公众对于城乡融合发展过程中的空间体验,以及对其产生的预期和

想象。

空间生产三要素是对不同空间生产动力的体现,即行政、市场和社会三股力量相互交

织共同推动空间生产过程[19]。其中,行政力量和市场力量通过“空间的表征”主导城市空

间生产实践,并在此过程中形成政商联盟;社会力量则基于个人的空间想象建构起“表征

的空间”。当“空间的表征”过分挤压“表征的空间”、不断侵蚀公民的空间权利等空间非正

义现象出现,就会引起公民的社会抗争,导致空间生产过程难以达成共识。空间生产的主

体也是社会治理的主体,空间生产过程中由于空间权利的分配而产生的不同治理主体的

地位和关系,即是空间生产背后的治理逻辑所在。

城乡关系演进过程中同样存在着一系列空间非正义现象,这造成了治理主体间关系

的失衡,导致各治理主体难以形成空间认同感。首先,城乡融合发展涉及城市和乡村两方

利益主体,双方对于空间资源都有着不同期待。基于当前城强乡弱的客观情况,各类公共

资源在城乡之间空间布局不均衡,是空间非正义的表现之一。其次,空间生产是一个政治

过程,政府是城乡空间资源的掌控者并主导城乡空间生产的过程。在城乡融合发展过程

中,政府以促进经济增长为空间生产的首要战略,并与资本展开项目合作,从而将空间的

表征变为现实。城乡融合发展中行政主导的空间生产模式往往忽视了居民的空间诉求,

17

当居民的空间诉求长时间累积就会上升到空间抗争。近年来,空间还不断被赋予产品交

换的属性,导致其交换价值高于使用价值,成为资本的增值工具。公众的空间权利与生存

空间遭受挤压和侵蚀,在城乡融合发展过程中由于空间变迁而引发的社会抗争行为屡见

不鲜,制约了社会治理共同体的构建。

这些空间非正义现象致使政府、市场和社会三方主体难以在同一利益链条上展开集

体行动,缺乏形成共同体所必要的利益和情感联结纽带,瓦解着治理主体间的关系,制约

着社会治理共同体的形成。这意味着空间生产背后隐含着重要的治理逻辑,空间生产推

动着治理主体间关系的重塑,并促使其采取不同的行动策略,这正是空间对治理的塑造作

用的体现。

四、城乡融合发展中基层治理共同体的可持续发展路径

如上文所述,以恰当的空间尺度为承载构建社会治理共同体,是将宏大治理场域下的

社会治理共同体的理念转化为实践的重要考量面向,也是避免社会治理共同体沦为空洞

口号的保证。在当下,基层社会治理共同体是社会治理的重要指向和政策行动目标。如

何客观地看待基层社会治理共同体建设的现实选择和行动路径理应成为讨论的重要内

容,本研究从空间尺度、治理结构、价值导向三个维度对基层社会治理共同体的可持续发

展路径展开探讨。

(一)尺度选择:以街镇行政区划为基本治理单元

选择合适的空间尺度和治理单元构建社会治理共同体时应以人文关怀为导向,以合

适的治理规模助推有效的行政和自治。在当下城乡融合发展的实际情景中,为平衡不同

治理主体的关系,以街道和乡镇为中心的城乡基层治理单元能够实现“政府—市场—社

会”三方力量的有机互动,是构建社会治理共同体的最为适宜的空间尺度。

首先,以街镇为中心的城乡基层治理单元具备行政效应。街道办事处和乡镇政府是

我国基层政权的重要组成形式,其向上对接上级政府部门,向下紧密联系社区或村庄。街

道或乡镇作为基层行政组织,能够在辖区范围内进行基层政权建设,在稳定社会秩序、落

实上级政策以及基层配置资源方面发挥着主要作用,具备社会管理和政权建设这一首要

功能。社区或村庄虽然也有基础治理单元之功效,但其工作的开展仍有赖于街镇政府下

放资源、服务和权力,工作的自主性在一定程度上受到限制,在社区和村庄建设过程中街

道和乡镇仍然充当着主导者和核心行动者的角色。

其次,以街镇为中心的城乡基层治理单元具备自治效应。一是,社会治理共同体强调

党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与,各个角色分工明确、互为补充。街道

和乡镇是我国基层治理体系中治理主体最广泛的一级行政单位,具备构建社会治理共同

体的基础性条件。二是,以街镇为中心的基层社会治理单元仅囊括“街道—社区”“乡镇—

村庄”两个治理层级,居民处于半熟人的社会联系之中,借助在社区设置工作站等工作方

法能够较为精准地识别民众的服务需求,提升基层公共服务的针对性和可及性,从而提高

辖区内各治理主体的认同感。三是,街道通过区域化党建等模式能够有效凝聚辖区内多

元主体,从而调动居民参与的积极性,因此以街镇为治理单元能够从社会和精神层面为基

层社会治理共同体的构建带来更大的可能性。

再次,以街镇为中心的城乡基层治理单元具有良好的服务规模效应。治理单元的选

18

择需要建立在合理的治理规模之上。街镇作为一级行政区划,空间边界明确清晰,人口和

服务自成体系,能够弥合行政效应和自治效应对治理单元规模的差异性需求。从空间规

模来看,市域和县域的人口规模相对较大、治理的环境和结构相对复杂,难以凝聚多元社

会治理主体的共识,且基层民众参与的便利性和基层公共服务的可及性较低,以人民需求

为导向实行精准化和精细化治理的难度较高,因此以市域和县域为治理单元构建社会治

理共同体成本高且难以在现实层面操作。而社区这一层级人口规模过小、资源集结能力

弱且社区数目庞大,若以社区为治理单元构建社会治理共同体会造成行政成本的剧增和

行政资源的浪费,不符合专业主义的逻辑和我国人口众多的国情。街道和乡镇处于市域、

县域和社区的中间层级,其治理规模适中。近年来,多地街道以步行的距离和时间的长短

衡量生活的边界和辖区范围内发展规划的边界,倾情打造了以“15分钟便民生活圈”为代

表的一站式服务项目,实现了管理单元与服务单元和居民利益单元的有机契合,为构建基

层社会治理共同体提供了载体。

最后,以街镇为中心的城乡基层治理单元兼具工具理性和价值理性。党的十九大报

告指出,要推动国家治理重心向基层下移,街道办事处和乡镇政府作为一级基层行政组织

较之社区拥有更为丰富的治理资源。近年来,以街道管理体制和乡镇机构改革倒逼基层

治理体制创新是大势所趋,能够进一步整合街镇各方面的社会治理资源,革新治理工具,

从而为培育共同体提供支撑条件。其次,街镇是社会治理的微观单元,通过“街乡吹哨、部

门报到”等机制能够实现将社会矛盾化解在基层,精准解决民众所需,从而贯彻以人为本

的价值理念。由此,以街镇为中心的城乡基层治理单元既具有解决城乡融合发展过程中

出现的社会治理难题的方式方法、资源手段,同时亦能兼顾以人为本的价值目标。

(二)结构优化:党建引领的基层社会治理体系建设

社会治理共同体作为实现城乡融合发展的理念,从本质上体现了多元治理主体共同

参与社会治理的意涵。基层社会治理共同体的建构过程也是各社会治理主体围绕地位关

系、权力行使以及资源配置等方面的结构化过程。在社会自治程度尚有待提高的时代背

景下,各社会治理主体之间的地位不是等同的,充分发挥党政机关的主体主责作用是凝聚

不同社会治理主体合力、构建基层社会治理共同体的关键所在。

一是,形成党委领导下的政治嵌入机制。在社会治理过程中,为稳固党的执政根基,

通过党群嵌入纵向各层级和横向各部门以及各类经济、社会组织的方式,实现了党组织与

各类主体的联结,将多元主体牢牢聚合在党组织周围。具体来说,在街镇基层治理单元

中,党建引领是整合基层多方力量、构建基层社会治理共同体的重要纽带。为实现基层社

会治理共同体的结构化,应通过区域化党建、社会组织嵌入、网格治理等方式将党的组织

触角向社会最基层和最外围延伸,有机联结街镇属地范围内各个领域的党组织,实现对基

层社会外围力量的有机整合,从而实现对辖区范围内各社会治理主体的政治嵌入。

二是,构建政府主导下的行政吸纳机制。不同社会治理主体手中掌握着不同的资源,

基于资源依赖的理论解释,各社会治理主体基于自身的利益诉求势必需要交换资源,这为

基层社会治理共同体的构建提供了契机。政府应充分发挥其主责作用推动多元治理主体

之间的理性互动和有序合作。首先,街镇政府应为经济组织和社会组织的发展提供条件,

提升两类组织的发展活力;通过项目合作的方式为两类组织积极参与社会治理提供契机,

从而密切不同治理主体之间的联系。其次,街镇政府应通过搭建协商议事平台提高居民

的共治意识、激发居民活力,辅之以必要的沟通机制和利益协调机制来提高公众参与社会

19

治理的有序性和自发性,从而吸纳公众进入到基层社会治理共同体的构建过程中。

党和政府在基层社会治理过程中发挥着重要的纽带和整合作用,通过政治嵌入机制

和行政吸纳机制,实现社会治理主体的相互认同和信任,构建起横向网络关系和互惠规

范,并将各类主体资源和社会资本整合到社会治理网络之中,从而凝聚市域社会治理的合

力、激发集体行动,最终完成城乡融合发展中基层社会治理共同体的结构化。

(三)价值选择:以空间正义引领治理主体关系重塑

空间非正义侵蚀着城乡居民的空间权利,是城乡融合发展中构建共同体的桎梏,因

此,以空间正义消解行政、资本和权利之间的冲突理应成为城乡融合发展的价值理念。具

体来说,以空间正义提升居民的空间认同感应该围绕空间生产决策、空间资源分配和空间

生产结果三个环节展开,即将空间正义引领空间生产的全过程。

首先,在空间生产的决策环节,政府应该摒弃传统的居民参与非理性的预设,主动吸

纳并引导公众有序参与到空间生产的决策过程中,保障公众对于城乡规划和实施环节的

知情权和参与权,建立政府、市场和社会共同协商的民主机制[20],从而推动正义的、公平

的空间规划布局的产生和生产。

其次,在空间资源分配环节,政府应优化和平衡城乡空间资源的布局,保证城乡居民

同等享用空间资源和享受自身的空间权利,尤其应保障农民和城市边缘群体在空间分配

过程中的权利,从而将空间正义真正地落地于民;通过城市的产业结构优化给予城市持续

发展的动力,从而保证城乡均衡发展的可能性。

再次,在空间生产结束后,通过政府、市场和社会力量的有机结合弥补传统公共服务

供给的不足,提升公共服务供给的质量;同时,在空间置换结束后应健全相关群体的配套

保障机制,加速其对新环境的适应过程。

总之,空间正义理念要求将公众的城市权利纳入城乡融合发展的轨道中,通过正义的

空间生产过程实现合理的城乡空间布局以及政府、市场、社会三元力量的有机融合,促进

社会结构的稳定和完善,实现不同社会治理主体对于城乡融合发展目标的认同,从而进一

步推动城乡空间的再生产和城乡融合发展目标的实现,并在此过程中实现社会治理共同

体的可持续发展。而在基层社会治理共同体合力推动下的城乡空间生产将会进一步优化

城乡空间布局,从而确保城乡融合发展目标的实现,体现了从空间到治理、再从治理到空

间的城乡空间与治理的互塑关系(如图4所示)。

五、结论与展望

城市化的进程体现了人口的脱域特征,打破了原有以地缘为纽带的社会关系,以社会

治理共同体为理念实现不同治理主体的社会联结成为推动城乡融合目标实现的关键所

在。空间地域和社会关系相结合才是社会治理共同体形成的基础。在城乡融合发展过程

中,治理视角和空间视角赋予了社会治理共同体构建的可能性,二者的叠加契合了共同体

的特征,也带来了社会治理共同体的可持续发展路径。本文通过将治理视角和空间视角

有机融合,以此审视和思考社会治理共同体的构建困境和发展路径,是对既有研究的进一

步延伸。

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图4 城乡空间生产与城乡治理的互塑过程

研究发现,社会治理主体在物理空间上的脱域会引致社会群体在社会空间层面的社

会联结难题和精神空间层面的社会认同危机,体现了社会治理共同体在不同空间属性下

的构建困境;同时,空间生产过程的非正义导致治理主体间关系的失衡,展现了空间生产

背后所隐含的治理逻辑。社会治理共同体具有层次性,以社会治理共同体助推城乡融合

发展必须落实到具体的治理单元和空间维度,以城乡街镇为中心的基层治理单元是将社

会治理共同体理念落地的最适宜的空间尺度。为实现基层社会治理共同体的构建和可持

续,应从治理维度通过政治嵌入和行政吸纳实现基层社会治理共同体的结构化,同时以空

间正义的价值引领不同治理主体间的空间权利配置,促进基层社会治理共同体结构的稳

定和完善。基层社会治理共同体会推动城乡空间的再生产和自身的可持续发展,由此实

现治理与空间的互塑过程,最终推动城乡融合发展目标的达成。

[参 考 文 献]

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Off-domainMobilityandEmotionalSymbiosis:HowItIs

PossibletoBuildaCommunityofPrimary-levelSocialGovernancein

Urban-ruralIntegration

—AnAnalysisBasedontheMutuallyShapedRelations

betweenSpaceandGovernance

WANGDian-li,SUNYan

(SchoolofPoliticalScienceandPublicAdministration,ShandongUniversity,Jinan250100,China)

Abstract:Buildingasocialgovernancecommunityinurban-ruralintegrationcanrealizetheiterative

renewalofurban-ruralsocialgovernancemodel.Thispaper,basedonthereviewofspatialproduction

theory,findsthatintheurban-ruralintegration,thereconstructionofphysicalspaceleadstothatof

socialrelationsandcommunityvalueidentity,whichfurtherresultsintheimbalanceofrelations

betweendifferentgovernancesubjectsandrestrictstheconstructionofsocialgovernancecommunity.

Theconstructionofsocialgovernancecommunityneedstorelyonspecificgovernancespaceas

differentspatialscalescorrespondtodifferentlevelsandpaths.Foritsconstructionattheprimarylevel,agovernanceunitcenteredonurbanandruralstreetsandtownsshouldbeformedinthespatial

dimension.Inthegovernancedimension,thecommunitystructureshouldberealizedby meansof

politicalembeddingandadministrativeabsorption,andthegoalofspatialjusticeshouldbeappliedin

thevaluedimensiontoleadthespatialproductionprocess.Basedonsuchconstruction,wecanfind

therelationsmutuallyshapedbetweengovernanceandspaceintheconstructionofsocialcommunity.

Key words: urban-rural integration; primary-level community of social governance; space

production;primary-levelgovernance

[责任编辑 刘文俊]

22

第58卷 第3期 广西师范大学学报(哲学社会科学版) Vol.58 No.3

2022年5月 JournalofGuangxiNormalUniversity(PhilosophyandSocialSciencesEdition) May,2022

doi:10.16088/ji.ssn.1001-6597.2022.03.003

[收稿日期]2022-01-18

[基金项目]国家社科基金重点项目“协商民主的体系化及其程序机制研究”(20AZD023)

[作者简介]韩志明(1977—),男,湖南永州人,上海交通大学国际与公共事务学院、中国城市治理研究院教授,博士

生导师,博士,研究方向:政府治理、基层治理和城市治理。

穿透稠密的城市空间

———数字时代超大规模城市的清晰化之道

韩志明1,刘子扬2

(1.上海交通大学 国际与公共事务学院,上海 200030;

2.西北农林科技大学 人文社会发展学院,陕西 杨凌 712100)

[摘 要]稠密性是超大规模城市空间样态的形象化表达,刻画了城市要素的规模、分布、密度及其

可认知和可治理程度。城市稠密的社会事实使管理者需要在单位面积上处理更多的信息和事务,带来了

更大的治理负荷。提升城市治理的穿透力是破解超大城市规模难题的根本途经,有效提高了城市信息的

精确度、社会事实的可视化程度和城市管理的清晰化程度。穿透力的核心是信息的问题,关键是整理、计

算和分析社会事实的能力。信息技术能够帮助管理者更有效地收集信息、简化信息、传递信息和计算信

息,提高治理过程和治理结果的清晰性,为超大规模城市治理提供更加清晰可见的社会图景,也使治理过

程具有更高的透明度。利用信息技术提高城市治理的穿透力,是应对超大规模城市复杂性、不确定、不可

知性以及不可治理性等难题的有效手段,也是顺应和推进城市治理现代化的战略选择。

[关键词]城市治理;稠密性;社会事实;穿透力;清晰化;多元治理

[中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1001-6597(2022)03-0023-14

一、引言

改革开放以来,中国经历了四十余年的持续城市化过程,其中超大规模城市的涌现是

中国城市化发展的主要特征。根据国家统计年鉴数据,截止到2021年,中国城市化率已

达63.89%,有7座千万级人口规模的超大城市(上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天

津),16座 GDP超过万亿的城市,有9亿多人生活在城市当中。城市不仅是人口聚集的

地理区域,也是各种生产要素集聚的社会空间。“集聚”是城市化发展的优选策略,“稠密”

是城市持续发展的必然结果。大量的人流、物流、事件流、财富流和行动流在城市范围内

纵横交错,形成了错综复杂的城市空间。城市规模越大,城市要素越密集,社会分化程度

越高,资源互动越频繁,城市网络系统越复杂,城市空间也就越稠密。

作为对要素聚集性的形象化表达,稠密性是一个理解超大规模城市及其治理形态的

抽象概念,刻画了城市空间的整体性状态。稠密性对应于社会要素的分化程度、规模水

平、组合情况以及城市管理任务的复杂性程度等,很大程度上决定了城市治理的底色。相

应地,超大规模城市治理迫切需要解决运行效率低、监管能力弱、公共服务短缺以及各种

23

“城市病”蔓延等重大问题。为此,2017年“两会”期间,习近平总书记参加上海代表团审

议时提出,“城市管理应该像绣花一样精细”。2021年,《中华人民共和国国民经济和社会

发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》专门提出要“转变超大特大城市开发建

设方式,完善城市精细化管理体制,合理降低开发强度和人口密度”。精细化管理不仅是

破解超大规模城市治理困境的有效举措,更是实现城市治理体系和治理能力现代化的重

要途径[1]。

近年来,超大规模城市的有效治理问题已经成为理论研究和政府决策的重要议题。

有学者指出,精巧的制度设计、细致的管理过程和精微的治理技术是现代城市有效管理的

重要手段[2]。管理者应当运用数字化技术精确识别和计算复杂的城市社会事实,细化城

市治理单元,提供精准有效的管理和服务。社会事实的清晰化和可计算性无疑成为洞察

城市、穿透城市的必然要求[3]。只有获得更多高质量的信息,充分了解具体的社会事实,

政府才能采取恰当的行动,实施精准而有效的治理。基于此,本文以超大规模城市为研究

对象,深入剖析超大规模城市的稠密性特征以及城市稠密度的焦点问题,挖掘城市管理者

穿透城市所应用的技术和手段,进而分析城市治理清晰化的效度和限度,讨论数字时代城

市稠密性的新情况和新特征,探究如何提升数字时代城市治理的穿透力,为实现高密度超

大规模城市的有效治理提供指导和借鉴。

二、超大规模城市的稠密性及其基本维度

城市不仅是人口聚集的空间地理区域,也是人类文明发展的重要标志,是一个地区生

产要素、政治要素、社会要素、生态要素和文化要素的集散地。古今中外,大型城市往往都

是一个地区政治、经济和文化的中心,也是实现经济发展、技术革新和社会进步的重要舞

台。回顾历史,每一次人类文明的繁荣时代,都会留下许多繁华富庶的城市。这些大规模

城市的繁荣发展呈现出三个方面的突出特征[4],即社会的分化性、要素的聚集性以及城市

问题的关联性。这也表明超大规模城市是一个复杂多维的巨型系统,具有多样性的构成

要素和高度复杂的社会互动网络,与传统乡村社会有显著的差异性。正如马克思和恩格

斯所说,“城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中;而在乡村则是完全相

反的情况:孤立和分散”[5]138。

乡村是稀疏的社会空间,具有村落狭小、人口基数少、房屋低矮、道路稀疏、资源单一

等特征。乡村社会的生活是地方性的实践,“村民活动范围受到村落地域的限制,乡土社

会在地方性的限制下形成了生于斯、死于斯的社会”[6]6,村民以“己”为中心,以街坊为“圈

子”,形成了差别有序的社会关系网络。村庄是一个透明的熟人社会,村民具有很强的同

质性和相似性,相互之间都是熟识的,社会关系具有很高的可见性。管理者依据人际关系

网络便可直接了解村民,获取村民的基本信息和利益诉求,有效处理乡村社会的公共事

务。总之,乡村社会人口相对分散,社会活动范围狭小,社会要素相对稳定,社会流动性较

低,是低密度的空间。

城市是一个区域庞大、人口繁多、资源丰富、要素密集、互动频繁、社会流动性较强的

社会空间。各种要素的聚集性和流动性及其空间蔓延,是城市区别于静态乡村的时空表

现。大卫·哈维指出,现代交通运输和通讯技术的发展,提高了人际交往的频率与办事的

效率,缩减了地理空间对人和事的阻隔作用。城市日益呈现出“内聚”的空间特征[7]。特

24

别是,现代社会“时空压缩”的特质,推动和加剧了城市的扩张过程,其突出表现就是大规

模的城市化。据统计,中国城镇化率从2006年到2021年增长了19.55%。2006年中国

城区人口100万以上的城市仅为57个,而2021年中国人口超500万的城市高达91个,

拥有21座超大、特大城市,除东莞、沈阳、哈尔滨、昆明和大连外,其余16座城市均为

GDP超过万亿元的城市①。由此可见,城市的规模化发展已经成为中国城市发展的主流

导向。

城市的稠密性是城市的内生性特征,也源自城市化所产生的虹吸效应。城市的虹吸

效应是指中心区域城市不断吸附周边的农村、城镇、城郊和中小城市的土地、人口、物资、

资金以及技术等资源要素,显示出强大的吸附能力、辐射能力和发展潜力等。虹吸效应促

进了城市要素的集聚,推动了城市区域的扩张,最终增加了城市的体量和密度。对于超大

规模城市而言,一方面,超大规模城市拥有完善的基础设施、健全的公共服务、便捷的交通

体系、广泛的就业机会、优质的教育资源和更大的上升空间,形成了对资源要素的强大“拉

力”,吸引着人口和资源的流入;另一方面,我国长期的城乡二元结构差异和地域发展差异

形成了强大的“推力”,刺激和驱动着各种资源要素从条件较差的农村或小城市流入到更

有吸引力的大城市。地区间政策倾斜差异、资源禀赋差异、经济发展差异、行政等级差异、

地理区位差异、历史禀赋差异等结构性差异进一步扩大了大城市的区位优势,加剧了大城

市对周边地区的吸附效力。人口、资源、企业、财富、建筑等城市要素的集聚使得现代城市

呈现出“稠密”的空间样态。

城市的稠密性与其构成要素的庞杂性密切相关。就物质要素而言,超大规模城市体

量大,规模大,设施密度高,拥有庞大的经济产值。以中国7座超大城市为例,各个城市的

人口密度、路网密度、建筑密度和财富密度都普遍高于全国城市的平均水平(如图1所

示②)。各个城市都拥有难以计数的道路、车辆、管线、建筑和产业,形成了道路盘旋繁复、

建筑鳞次栉比、街巷星罗棋布的城市景观;就活动要素而言,城市是丰富多彩的社会互动

空间,交通和通讯技术的迅猛发展,大幅度缩短了互动的时间和距离,延伸了人类的活动

半径,增加了社会关系的频率和密度;就信息要素而言,城市是数据信息的交汇空间,包括

手机客户端获取的用户信息、GPS获取的定位信息、城市影像获取的交通信息、电子商务

信息以及大量移动通讯信息等等。大量数据信息相互交织,形成了混沌、复杂和模糊的信

息网络,以至于任何人都难以清楚识别城市的全部样貌。

总之,稠密度是对城市要素紧凑性、分布状况及其关联性程度的测评,是理解城市状

况及其治理形态的形象化概念,其核心是城市要素的数量、分布、互动以及可认知和可治

理性程度。城市的体量越大,社会要素越多,聚集性程度越高,分化程度越高,要素的流动

性越大,交互影响的程度越高,城市的稠密度也就越高。稠密性是超大规模城市发展不可

避免的结果,体现了城市要素的存在状况和聚集程度。正如组织管理首先必须要考虑管

理幅度的问题一样,城市治理必须要考虑城市要素的数量、密度、分布及其可识别程度等

情况[8]。不同的城市稠密度意味着不同的治理需求和问题,需要不同的治理策略和方法。

25

①

②

搜狐网:《全国有 7个超大城市 14个特大城市》,2021 年 9 月 23 日,https://www.sohu.com/a/491476868_

100270403;土流网:《2021年500万人口以上城市有哪些? 附最新名单!》,2021年9月2日,https://www.tuliu.com/

read-134089.html。

数据来源于《2020年城市建设统计年鉴》《中国城市统计年鉴2020》、2020年度《中国主要城市道路网密度监测

报告》。

城市的稠密性具体可分为四个维度:社会分化性,要素聚集性,多元连接性,不可知性。

8 000

7 000

6 000

5 000

4 000

3 000

2 000

1 000

0

1 137

 " # F  F " 

3 830

6 728

2 012

6 141 6 357

4 939

2 613





 ekm

(a) B 

10

8

6

4

2

0

 " # F  F " 

5.7

7.2

9.5

6.7 7.1

8.3

6.2 6.1

(b) BC4

C

4



 kmekm

0.50

0.45

0.40

0.35

0.30

0.25

0.20

0.15

0.10

0.05

0

 " # F  F " 

(c) B0

0.090

0.307

0.470

0.030

0.097

0.242

0.085



0.026

0



 kmekm

 " # F  F " 

(d) BB

2.16

6.02

13.48

0.55

3.18 3.69

1.18 0.83

16

14

12

10

8

6

4

2

0

B





 G

DPekm

图1 2019年中国超大城市的人口密度、路网密度、建筑密度、财富密度

(一)社会分化性

城市稠密性首先体现在城市系统的分化性程度,包括功能分化、专业分化和知识分

化。城市功能体系由单中心向多中心转变,是超大规模城市社会分化特性的重要特征。

城市规模越大,城市结构越完整,社会分工体系越成熟,城市功能分化越全面细密,城市系

统专业化水平也就越高。通常而言,稠密的城市是由一个主中心,多个副中心、潜在中心

以及非中心组成的多层级、多功能、多核心城区体系[9]。城市的多中心特性促进了城市管

理体系的分化和细化,形成了高度精细化的专业领域,也衍生出不同的知识要素。以世界

级城市东京为例,东京市拥有7个“副中心”,分别是产业型副中心大琦,文化型副中心上

野·浅草、锦糸町·龟户,门户型副中心临海,综合型副中心池袋、新宿和涩谷[10]。每个

专业副中心独立完整,分别承载着科技创新、文娱旅游、贸易会展、产业生产等特定职能,

形成了独特的功能区划和专业体系。

(二)要素聚集性

城市稠密性主要体现在城市要素的密集程度,即城市单位面积内所承载或容纳的资

源要素的类型和总量,具体包括人口要素、土地要素、物质资源、财富要素等各类社会要

素。以超大城市上海为例,上海市行政区划面积6340.50km2,道路总长18453km,拥有

13亿平方米城市建筑总量,人口密度高达3830人/km2① 。高密度的人口、高入云天的建

筑、交错繁复的交通线路、巨量的资源消耗等,都已经成为现代城市的直接体现。各类社

会要素彼此吸引,相互叠加,高度聚集,形成紧凑且拥挤的城市空间。紧凑和拥挤是城市

要素聚集性的一体两面,要素集聚当然也会导致拥挤及其负效应。要素的拥挤和冲突会

导致不同主体利益的竞争和冲突,一旦公共服务及其制度安排无法有效回应差异性的公

共需求,就会引发服务供给不足、资源分配不均、管理效率低下等一系列城市问题[11]。

26

① 根据《2021上海市综合交通发展年度报告》《上海市统计年鉴》提供的数据。

(三)多元连接性

城市的稠密性集中体现在社会要素的互动频度和连接密度。稠密意味着单位时间内

要素互动速率快、频率高,据统计,2020年北京市居民每天移动电话通话时长高达2.62亿

分钟,每天移动短信业务量为2.75亿条,每时每刻都有数以千万条的信息在城市空间流

动。同时,稠密也意味着单位空间内社会要素的互动连接点繁多,传统的乡村社会联结依

托于熟人社会的时空场域,人情是互动的基础,宗族长老是互动的连接纽带,而在数百万

甚至上千万级人口的超大规模城市,信息是互动的基础,多样且广泛的数字平台、门户网

站、手机 APP、社交媒体为公众提供了多元化的互动场所。信息技术的发展和应用增加

了社会网络的连接点和连接密度,提升了社会连接的速度和密度。交流的等级和强度在

一定程度上不再受地理区位的影响,跨圈层、跨等级和跨类别的城市与城市之间、城市中

的个体与个体之间的互动和联系得到极大的增强[12]。

(四)不可知性

城市的稠密性最终体现在城市治理的模糊性和不可知性。城市规模越大,城市人口

异质性越大,参与城市治理的主体数量也越多,城市所容纳的社会事实也就越多。所有社

会事实都形成各自的信息轨迹,彼此相互排斥,互不熟知,陌生化程度极高,最终产生频繁

但实际上却不可深知的“泛在联系”[12]。由海量信息流构筑的稠密的城市网络空间,如同

一幅“黑幕”或是一堵“高墙”横亘在管理者面前。大量数据交互杂糅在一起,也不断叠加

变异出新的、未知的社会信息。信息的不可知性不断挑战着既有城市治理的手段和方法,

“黑天鹅”或“灰犀牛”等突发事件日益成为城市治理的常态化现象。城市治理的未知领域

日益扩大,治理结果日趋模糊,城市的未来发展难以预测和规划。总之,城市要素的多样

性、复杂性和不确定性,社会事实的流动性、模糊性和不可知性,共同形塑出“稠密”而“浑

浊”的城市样态。

高密度的人口、土地和资源等要素是城市生产力的源泉,为城市创新发展提供有利条

件,带来广泛的规模效应。但是,超大规模城市的稠密化发展也产生出“城市病”和城市管

理困境等难题。城市的稠密性最终会产生城市治理的规模负荷难题,这直接对应于城市

要素的绝对数量及其复杂性程度所引致的管理和服务难题,比如城市人口规模所产生的

交通拥堵问题和环境污染问题,管理机构规模所衍生的管理碎片化问题和信息不对称问

题,城市管理任务复杂性所导致的权责不清问题和公共服务供给不足问题,等等。面对日

益稠密且复杂的城市事实,城市管理者必须要应对和处理多样化的社会事实及其紧张性,

满足差异化的社会服务需求和利益诉求,协调更多的管理部门和治理单元,投入更多的时

间、精力和资源来维持社会秩序。随着城市密度的增加,城市的复杂性也以几何级数增

加,城市治理的负荷也水涨船高。

当前,在数字化和智能化发展的影响下,城市逐渐成为一个由各种即时流化数据所建

构的网络空间与实体的物理空间相互融合的复杂有机体[12]。城市治理需要在城市管理

和运行的过程中,采集和提取大量的数据信息,储存、加工和计算信息,基于信息结果管控

和设计真实的城市。为了应对超大规模城市的模糊性、不可知性和不可治理性,管理者不

仅需要深入城市社区、街道的每个角落,持续监控社会事实,收集和分析日益分散、零碎和

不确定的社会事实,还需要依据可监测的信息维护政治稳定和社会秩序,向市民提供个性

化、实时化、差异化的信息服务。社会事实的清晰化和可计算性无疑成为洞察城市和穿透

城市的必然要求。只有获得更多高质量的信息,充分了解社会事实的情况,政府才能采取

27

恰当的行动,实施精准而有效的治理。

三、穿透超大规模城市的基本方法

城市的稠密度/稀薄度与城市的管理幅度息息相关,决定着城市治理的技术和方法。

稀薄的城市的可见度非常高,可以依靠自上而下的城市区划进行管理和控制,例如唐代的

坊市制度,利用围墙将住宅区(坊)和交易区(市)严格分开,城市内官民分居,里坊内严禁

交易,坊门昼开夜闭,实行宵禁[13]。政府对城市管理和市场运营有着清晰的认知和细密

的规定。而超大规模城市是人流、物流、资金流和信息流等汇集的空间,是多重决策过程

的集合体[14]。庞大的城市规模导致管理者在单位面积上需要处理更多的信息和事务。

信息的流动性、变化性和不可知性以及政府处理信息的延迟性和有限性,导致了管理者难

以第一时间掌握必要的信息,无法及时做出恰当有效的决策并采取行动。因此,管理者需

要设置相应的方法和技术来系统监控城市的运行及其变化,破解“信息迷雾”,精准链接城

市的要素信息,化解城市规模难题。

(一)细分治理单元

超大规模城市辖区面积广大,人口数量繁多,管理幅度较大,治理任务繁重。与此相

应,行政区划和城市规划编制是破解城市规模难题的基本途径。行政区划的本质是城市

管理幅度的有效适配,目的在于划大为小,分而治之,精准管控城市细小单元[15],依据属

地管理的原则,各个辖区管理各个辖区的事情,逐级明确各自的“责任田”,从而有利于精

确地掌握和处理各种情况和事务。在行政区划的基础上,网格化管理进一步细分城市管

理单元,深入破解城市稠密性产生的管理幅度过大、管理部门悬浮、基层管理缺位、基层信

息模糊失真等一系列问题。政府通过“技术嵌入”的形式,实现对城市管理和运行等情况

的精准判断、对城市治理对象和事项的精准锁定以及对城市治理手段的精准运用[16]。

作为现代城市管理的常用技术,网格化管理依据行政区划、属地管理、道路等级、人口

数量和空间便利性等标准将城市空间划分成若干网格单位[3],再将社会事实按照“市辖区

代码—大类代码—小类代码—部件名称—归属部门—问题位置—所在网格号”统一编码,

纳入地理空间数据库[17]。通过信息入格、人员入格、管理入格的方式,对部件、人口、组

织、事件等社会事实进行身份标识,清晰把握边缘化、模糊化的社会信息,明确基层治理人

员的职责权限和管理范围。城市网格化治理的价值在于通过权力和资源的下沉,来实现

城市地图的清晰化,特别是建立统一的信息平台处理城市治理中的问题,提高城市治理的

主动性、精准性和有效性[17]。

(二)利用多元社会力量

规模问题是超大规模城市治理必须面对的重大难题,是影响和制约城市治理的关键

变量,很多治理选择都是根据规模问题而展开的。城市治理需要根据社会事实的规模、分

布、密度和异质化程度来确定治理的目标、路径和方法等。现代城市社会高度分化的特

性,使得传统一元化的行政整合机制难以适配和应对城市利益分化和专业分化的现实格

局。政府无法对城市中每一个问题都做到“事无巨细,亲力亲为”。因此,政府需要采用分

类治理的方式,将治理任务批发、打包、分配给不同的主体,推进管理重心下移,充分发挥

各类主体的治理能力,推动行政主体与社会主体之间的双向沟通,建立上下贯通的反馈交

流机制,打破部门界限、政务藩篱和信息孤岛,实现信息共享、数据互通、社会联动和治理

28

协同。

随着城市的稠密度越高,社会事实异质性程度也越高,对分类治理的需求也越大。培

育和利用多元化社会力量,成为破解城市规模难题的关键之举。当前城市多主体治理主

要采取两种模式,一类是纵向分级治理,一类是横向多元治理。纵向分级治理以社区制改

革为代表,逐步发展出院长制、街巷长制、湖长制、河长制等分级管理体系。横向多元治理

以政府为主体,将社会组织、市场主体、社会公众等多元主体纳入治理体系,例如上海市建

立“1+13+X”的综合管理体系,将“12345”市民服务热线、社区警员、物业安保、党员、社

区居民、援助律师、4050人员、热心公益事业人员、志愿者协会等社会力量纳入城市治理

体系之中[18]。

(三)采用标准化技术

超大规模城市的治理困境在于,社会事实异质性大,彼此相互排斥,陌生化程度极高。

政府难以准确识别城市社会的所有要素信息,针对每一件事情或每一种情况做到具体问

题具体分析。通过应用标准化技术,政府能够对多元异构的信息进行规范化处理,将杂乱

无序的社会事实转换为标准数据,形成可以量化和计算的符码[19],从而有效地处理和应

用城市信息。城市治理的标准化技术主要包括三个部分,即管理部件标准化、管理事件标

准化和管理制度标准化[20]。

城市管理部件标准化,是对城市公共区域内分散的硬件设施和人流物流加以编码,为

管理者提供清晰的社会信息。目前城市已经拥有成熟的信息编码技术,诸如城市道路标

识、车载定位导航、企业和个人注册登记、互联网实名制、通讯数字存根等等。城市管理部

件信息化,为管理者提供了丰富的城市数据,有助于管理者了解城市生态、经济、交通、市

政、人居、治安、卫生等各类情况。

城市管理事件标准化,是对城市范围内运行的城市交通、生产生活、城市环境、政务服

务等事务进行痕迹化管理。通过档案信息服务平台、档案门户网站、一站式服务平台、人

机交互知识服务平台和移动档案馆等技术[21],管理者可以完整获取公共事务及其治理过

程的文字、图像、音频和影像,回溯城市事件,从而提高治理过程的可视化能力。

城市管理制度标准化,是对城市管理的法律制度、组织架构、管理流程、权职范围以及

操作规范的标准化,其目的在于理顺政府内部各个部门的权责关系,合理确定数据治理的

责任部门,将各政府部门嵌入不同的治理环节中去,有效推动政府部门的组织、结构和流

程调整,解决职责交叉、职责不清与职责重叠等问题[18],包括提高操作过程的标准化和一

致性。

(四)刻画城市图像

有效的城市治理需要精准认识和解析复杂的社会事实,尤其是要突破个体、地方和部

门的信息屏障,形成清晰的和可视化的知识和技能。城市地图谱系就是城市要素可视化

治理的重要手段,能够将具体社会事实转化为数字与符号,标识于城市地图之上。城市地

图有助于管理者收集城市中的人员流、财富流、事务流、物质流、行为流等基本社会事实,

实现社会事实的可读化、可视化和可计算化。中国明清时期便采用地方志城池图、交通驿

路图来刻画城池布局,民国时期进一步发展出大比例尺城市规划图、地籍图、保甲分区地

图等等[22]。刻画城市要素地图已经成为管理者收集城市信息、掌握城市动态的基础手

段,也成为社会主体了解城市状况的工具。

“制图术”是国家治理清晰化的重要手段[23]。管理者可以借助 GPS、百度地图和谷歌

29

地图等技术构建城市要素地图。利用图层叠加技术设置不同的图层和专题,将基层治理

的基础信息、数据资源、智能服务、业务场景分别标识于地图之上[24],具体如雅虎旗下图

片分享网站Flickr的即时动态图、推特推文的位置地图、基于智能卡的移动信息生成的城

市铁路图以及基于街道布局规划的摊位地图和“西瓜地图”等等。另外,国家认证技术和

“城市数据库”也是整合城市各种基本社会事实、塑造城市画像的重要机制。通过认证技

术收集城市范围内的人口、土地、税收等基本信息,建设城市统计局,发布城市统计年鉴,

构建城市数据库,都可以为管理者提供全面详实的信息资源。城市要素地图越是精细,城

市认证系统越是全面,管理者就越能够收集到更为精细化的社会事实信息[25]。

(五)运用数字技术

科技赋能在城市治理中的作用日益凸显,数字技术已经成为提升城市治理穿透力的

重要手段。数字技术是一系列信息技术的合成,具体包括数据挖掘技术、数据存储技术、

信息集成处理技术、数据分析技术、辅助决策技术和智能服务技术等等。数字技术具有强

大的穿透力,可以嵌入到城市生命体的细胞单元,成为提升现代城市管理效率和治理水平

的重要方法,尤其是提高了城市管理的精细化水平和智能化水平。以数字化技术为载体

构建的技术治理体系,刻画出高度清晰的城市治理图景,实现了社会信息的多维挖掘、复

杂运算与精确应用,提升了城市治理对象、主体、过程与结果的清晰性,带来了城市治理的

可行性和可能性[19]。

从实践上看,数字化技术已经在城市管理和服务中得到广泛应用,为管理者识别和处

理复杂的城市信息提供了良好的技术支撑。例如,杭州市采用“城市大脑”技术,利用超大

规模的神经元网络和云反射弧,形成交通大脑、安全大脑、环境大脑、健康大脑等治理平

台[26];上海市将“互联网+”、物联网技术与“一网通办”相结合,利用大数据信息平台,建

立了统一的数据中心与服务网络,构筑“一个整体、一个门户、一门服务、一窗受理”的智能

服务体系[27];北京将 GIS、BIM、IoT 技术打通,以数据技术和城市信息模型(CIM)为基

础,打造“数字孪生城市”技术,实现城市全要素数字化和虚拟化、城市状态实时化和可视

化、城市管理决策协同化和智能化[28]。

综上所述,城市的规模越大,要素越具有多样性和复杂性,城市生命体就越稠密,就越

具有不可知性、不可进入性和不可治理性。稠密的城市空间导致城市管理者难以直接、随

时、持续地获取流动的城市信息,城市稠密性所产生的信息失真、信息壁垒、管理盲区、供

给错位、治理滞后等问题则严重制约了城市治理的效力。因此,城市治理必须要应用不同

类型治理技术,以清楚地掌握社会事实的信息。其中,数字技术极大地提升了城市治理的

精确性、清晰性、有效性和主动性,为管理者穿透稠密的城市空间提供了解决方案。在现

代信息技术的支撑下,城市管理者能够对不同的数据要素和片断化的信息流进行实时解

读和关联性分析,对“人、财、事、物、行”等社会事实进行集中化、简约化管理,对信息进行

“可视化”“可读化”和“可知化”处理,对社会事实进行语义描述和数字化表达,进而形成可

识别、可分析的信号或符码,实现对隐形社会事实的可视化和可治理。

四、提升数字时代城市治理的穿透力

人类社会已经进入数字时代,数字化正以不可逆转的趋势改变着城市的运行方式及

治理模式。在城市信息化浪潮的推动下,数字时代城市的稠密性也涌现出新情况,呈现出

30

新特征。其中,许多社会事实摆脱了传统地理空间和物质载体的束缚,而成为数字世界的

符码、信号或数据,数字映射成为社会事实的新型存在形式。数据流引领技术流、人才流、

物资流、资金流加速流动,交互融合,也推动了相关生产要素的整合。数字技术将具体的

社会事实进行编码和赋值,转译为虚拟的数字信息,改变了人们组织互动、日常交流和获

取服务的方式,也成为不同主体互动的基础。管理者将不再是对具体的个人和事件进行

管理,而是处理个人和事件映射的数字信息。信息由此成为政府与社会沟通的桥梁,也重

构了政府与社会本身。

数字信息作为城市要素的新成员,具有自我复制、自我再生和无限叠加的特性,产生

了庞大的信息管理系统,构成了城市治理的对象。例如,2019年,上海市“一网通办”总门

户接入事项达2261个,线上办事651万件,“中国上海”网站首页访问量4237万余次,页

面访问量高达12.75亿页次①。城市管理者需要收集和计算海量的数据信息。大量匿名

化的信息杂糅在网络之中,牵一发而动全身,信息之间彼此关联、相互联动、纠缠不清。传

统的电子政务已经难以准确计算如此复杂异构的城市信息,产生了诸如信息遗漏、数据膨

胀、数据失效等一系列问题。数字信息的规模性及其衍生的不可计算性成为了数字时代

城市稠密性的新特征。如何运用数字技术收集信息、简化信息、传递信息、计算信息,提升

城市治理的穿透力,成为数字时代超大规模城市治理的新要求。

城市治理的穿透力是指城市治理主体摸清社会事实、突破差异性、化解模糊性、提高

清晰度的能力。穿透力的核心问题是信息问题,关键是刻画、厘清和分析复杂多样的社会

事实,结果是形成具有可见性、可控性和可操作性的城市图景。全面推进数字化转型,是

面向未来提升城市治理能力的关键之举。尤其是在全球新冠肺炎疫情的冲击下,大量城

市依托数字化技术打通基层治理单元与政府之间的信息壁垒,助力科学防疫、联防联控,

在城市应急、保障服务和医疗卫生等方面交出了满意的答卷。因此,应当进一步开发和利

用互联网、大数据、人工智能等技术手段,帮助管理者收集并计算城市中的数据信息,动态

监控城市运行的状况及其效果,提升城市管理的效度和力度。

(一)加强数字治理制度设计

科学合理的制度设计是构建和完善精细化治理体系的前提和保障,是合理统筹城市

各类要素和资源的行动指南,能够为管理者采集城市信息、制定城市规划、破解稠密难题

提供切实可行的指导。数字治理是一种将信息技术与现代管理模式相结合的制度设计,

其核心是利用数字技术构筑立体治理模式,通过数据治理达到驾驭城市管理和运行的目

的。数字治理能够充分发挥政府以点带面的撬动作用,调动各级各类管理部门的“治理

线”,联通基层社会的“治理面”,打通层级之间的信息传播渠道,减少城市管理的“盲区”和

“死角”。为了实现城市信息的精准识别以及大数据驱动下的综合分析与智能运算,政府

应当稳步推进“1套数据+1张网+1个城市服务平台+多套应用体系”的制度建设[29],

积极稳健地提升城市的可治理性和能治理性。

推动数字治理制度建设,首先要不断研发新的数字技术,突破超大规模城市的信息获

取难题,细致把握边缘性、地方性和灰色性的要素信息,将更多细微的社会事实吸纳到数

字网络之中,形成一套全方位、宽领域、多层次的城市共享数据库;其次,打造“政府—职能

部门—街道—社区”一张网,发挥街道和社区的执行力,采用“传统渠道+信息技术+网格

31

① 数据来源于上海市统计局《上海概览2020》,2020年5月。

管理+社会动员”的方式采集老人、小孩等“脱网人群”的社会信息[30],实现信息入网、要

素入网和管理入网,消除信息覆盖的“空白点”,破解纵向信息收集反馈不足的难题;最后,

以数字化转型为驱动,以网格化管理为抓手,将线上智慧场景应用与线下业务流程相融

合,构筑全域感知、全息智研、全时响应、全程协同的精细化管理平台①。将各部门零散的

信息资源加以综合和整理,打破以往一刀切和条块分割的管理体系,为超大规模城市治理

提供系统性和清晰化的治理蓝图。

(二)广泛利用数字监控技术

稠密性是信息问题的函数。超大体量的数据或信息是导致城市稠密性的重要根源,

相应地,城市信息的准确感知和全周期监控是超大规模城市治理清晰化的基本路径。当

今世界的超大规模城市早已不是古希腊时期的城邦社会,无法依靠统治者的“肉眼凡胎”

或是“大嗓门”来观察城市全貌,协调公共生活[31]。面对城市中如此庞杂易变的社会事

实,人力监控已经逐步让位于更为精确高效的数字监控。开发和运用新型数字监控技术,

实时监控城市社会要素的运行、活动以及轨迹,才能获得超大规模城市清晰的治理图景,

打开城市治理的未知之地。数字监控技术能够有效提升城市管理者的监视能力、感知能

力和响应能力,拓展相关职能部门监控的范围和深度,提升城市画像的清晰度,最终提高

城市治理的穿透力,保障城市治理的执行力。

加强数字监控能力,首先要研发和部署更多的数字监控设备,比如运用北斗导航卫

星、无人机航摄、城市天网工程等技术,加装城市摄像头、传感器和无线通信模块,对城市

中的人流、物流进行高空影像采集和信息监测,拓展城市治理的感知空间;其次是要对社

会事实进行信息采集和编码入库,借助地理编码系统、高清摄像头、传感器等数字技术广

泛读取城市空间内的要素信息,对城区内每一栋楼宇、每一处商圈、每一条街道进行摸底

排查和信息编码,形成“一人一号一码”的电子清单和专属数据库;最后对城市信息进行全

领域动态监控,扩大城市监控技术的应用范围,对城市灾害模拟、交通线路优化、城市空间

布局等一系列城市治理领域进行数字监控,提高管理者的信息管控能力,稳步推进社会监

控的合法化、常态化与数字化[31]。

(三)打造开放的民情民意表达平台

居民是城市最大的资源,是城市治理的重要“耳目”,是各种数据的创造者和持有者,

也是城市治理问题的发现者,可以为管理者获取城市社会事实提供个体的感受、底层的意

见和末端的反馈信息。从人的角度来理解城市治理,清晰化就要站在社会公众的角度,注

重用户参与、用户导向的服务平台设计[32],通过数字化技术将社会公众意见和企业技术

信息纳入政府管理的视野之中[33]。尤其是在人口多元化和异质化的超大规模城市,仅仅

依赖少数官僚或知识精英,已经难以及时获取和掌握民众的利益诉求、态度和建议。这就

需要利用信息技术手段,打造开放的民情民意表达平台,推动相关部门共享数据和信息,

消除管理者与参与者之间的信息“鸿沟”,让公众更广泛和深入地参与到城市规划、建设、

管理以及运行中,及时反馈和报告城市治理的状况。

在互联网技术支持下,构建集电子化行政中心、政务微博、智慧城管、舆情监测平台、

民主协商平台于一体的“一站式”服务平台,已经成为城市治理数字化的基本路径。通过

开发政务 APP、普及自助终端等方式,越来越多的人可以通过小程序、APP、自助终端等

32

① 上海市人民政府:《上海市城市管理精细化“十四五”规划》,2021年8月27日。

渠道实现“指尖触达”[34]。管理部门采用问卷、热线、门户网站、呼叫中心等多种途径,汇

集公众全方位的生产、生活、消费与服务需求,精准把握城市居民、摊贩经营者、外来务工

人员、个体工商户等各类主体的利益诉求,从细节上提高了治理图景的清晰度。结合大数

据分析技术,对城市管理事项进行“健康诊断”,识别城市管理中政府关注、社会关切和人

民关心的难点、堵点和热点问题[33],有利于准确地锁定问题。民情民意表达平台是管理

者与管理对象之间的对话平台,是获取舆情数据和了解社情民意信息的重要工具,提高了

管理者获取社会信息的可能性。

(四)提高城市治理的算能和算法

数据的全面性、可靠性和完整性是管理者厘清社会事实的前提,但各种数据要能够发

挥辅助或支撑城市治理的作用,还有赖于对数据的挖掘、分析和计算。超大规模城市的治

理困境在于城市数据相互交织、数据信息类型多样、数据成分模糊不清导致数据分析、挖

掘和计算的效率低下。实际上,现代城市庞大的数据体量和高难度的数据演算已经超出

了人脑可以计算的范畴。数据信息的模糊性和不可计算性导致管理者难以对社会信息进

行语义层面的描述,信息背后所蕴含的丰富语义内容很多处于不被感知和有待挖掘的状

态。因此,提升城市治理途径的清晰化,应当利用数字化技术构建高效智能的城市计算中

枢,提高城市治理的算能和算法,建立健全数据辅助决策的机制,形成“用数据说话、用数

据决策、用数据管理、用数据创新”的政府管理新形态。

提高城市治理的算能,首先要构建更加智能的城市计算中枢,利用决策数、聚类挖掘、

最小向量机、关联分析、贝叶斯分类等大数据算法对传感器捕捉的数据进行清洗和计

算[35],降低信息的模糊性,提升信息的可计算性;其次,运用Python、机器学习以及深度学

习等技术,将多源、异构、互斥的社会事实纳入城市分析模型[36],通过模型计算和热点分

析,精准把握城市中离散的和边缘的要素信息;最后,稳步推进“互联网+”与城市治理体

系相结合,大力发展城市大脑、数字孪生等新型城市数字化管理技术,提高政府信息计算

和信息服务的能力和水平。应对城市稠密难题的关键就是有效收集、整理和运算城市中

庞杂的数据信息,建设城市系统运行状况可见、常发以及偶发性问题可辨、物理实体高效

可控的城市智慧治理体系[37]。

(五)开发多元可视化应用场景

超大规模城市的稠密性体现在城市管理的事件与部件十分密集,数据规模庞大,应用

场景繁多,管理环节密集,管理事项杂糅不清,几乎没有哪个政府部门能够做到纵览全局,

把情况弄清楚,把“账”算明白。在实际的管理过程中,政府部门也很少直接接触具体的城

市部件和事件,也缺乏对末端管理环节及其情形的精准把控,从而造成了管理决策与执法

环节的脱节。因此,城市治理的清晰化就是将模糊不可见的城市要素和过程信息转译为

可量化、可计算和可视化的平台数据,将抽象的城市治理事项落到具体的应用场景中,打

通决策与执行的脱节,实现管理和服务的落地。目前可视化应用场景主要集中在城市交

通、城市警务、社区治理和疫情防控等领域,例如杭州城市大脑交通2.0工程、城市天网工

程、数字防疫系统等等。

打造多元可视化应用场景,首先要大力投入建设智能基础设施,发展智能交通、智能

电网、智能水务、智能管网、智能建筑等一系列智能基础设施,统筹推进城市规划、国土利

用、地下管网、环境保护等市政基础设施管理的数字化和信息化[38];其次,积极开发多元

数字化应用场景,稳步推进智慧公安、灾害应急、交通畅行、医疗健康、文化旅游、生态环

33

保、养老服务、市民生活等全部城市场景的数字化管理和智能化决策;最后,重点提升关键

应用场景的可视化能力,加大城管、社区、交通、应急等关键领域的财政投入和技术投入,

对实时计算、自动感知、仿真推演、多端协同、人工智能等领域进行重点技术攻坚[34]。总

之,要借助数字技术的优势,深入城市生命体的肌体及其脉络,在社会事实透明化和可视

化的基础上,不断推进城市治理的清晰化。

五、结论与进一步讨论

稠密度是衡量一个区域生产要素体量、密度、关联度和聚集程度的重要指标,稠密性

是超大规模城市区别于农村以及其他城市空间形态的重要特征。随着城市化的持续推

进,城市生命体也在不断膨胀,各种资源要素更加繁多紧凑,城市的稠密度也越来越高。

稠密化是城市规模增长的必然结果,也是城市发展活力的重要体现。乡村和中小城市由

于其人口较少,辖区规模较小,社会要素密度不高,社会分工体系较为单一,因而具有稀疏

简单的空间特征。而超大规模城市是多向度多层次的复杂系统,不仅具有一般城市人口

集聚、经济繁荣、实力强大等普遍性特征,又有其规模特征所决定的稠密特性。城市规模

的扩张不仅仅是简单的社会事实数量及其密度的增加,更是城市管理幅度及治理难度的

增加。稠密性既是超大规模城市区别于其他城市空间景观差异性的准确刻画,也是超大

规模城市与其他城市治理形态差异的形象化表达。

超大规模城市拥有数以千万的人口规模、不可胜数的要素资源、浩如烟海的数据和不

计其数的城市部件,产生了庞大的城市管理体系、多样的管理服务诉求、交叉的城市治理

边界以及繁琐的城市管理事项,衍生出复杂而缭乱的治理图景。稠密性所引发的规模问

题是超大规模城市治理所面临的共同情境,对城市管理者如何维持城市社会秩序、优化城

市运行以及实现良政善治提出了重大挑战。庞大的城市规模、杂糅的信息要素和复杂的

城市网络,使得城市管理者如同“雾里看花”一般,搞不清“东西南北”,难以直接窥测城市

细微的元素及其活动。信息是社会事实的客观表征,是社会活动的重要产物,也是城市治

理的基础。如何有效获取社会事实的信息,推进城市治理的科学计算,形成城市治理的有

用知识,提供精准的治理和服务,就成为穿透超大规模城市的关键所在。

清晰化是破解超大规模城市信息庞杂困境的关键之举,是对传统粗放式和经验式治

理模式的优化升级,具有积极的含义。清晰化的实质是广泛应用信息技术,充分获取社会

事实的信息,利用信息锁定社会问题,刻画清晰的城市治理地图,为城市治理提供良好的

知识基础[3]。信息技术提高了城市治理的覆盖面、灵敏性和有效性,为政府穿透城市空间

提供了技术保障。近年来,从北京实施的网格化管理,到杭州应用的城市大脑技术,再到

上海利用大数据打造的“一网通办”平台,都着眼于破解超大规模城市的治理难题。其中,

不断革新的信息技术为政府介入和穿透稠密的社会事实提供了广泛的可能性,将各种过

去难以触及或了解的社会事实纳入到治理体系中来,提升了超大规模城市治理的可能性、

准确性和有效性,显示出良好的治理效能。

复杂性和不确定性及其衍生的不可知性等,是超大规模城市有效治理的巨大挑战,是

城市治理现代化必须要突破的瓶颈和障碍。数字时代的到来,加剧了城市信息的稠密性

和不可计算性,为超大规模城市的精细化治理提出了新的要求和挑战。运用数字技术提

升城市治理的穿透力已经成为管理者应对数字时代超大规模城市的基本方法。需要澄清

34

的是,政府穿透城市的能力终究是有限度的,技术说到底是一种“人工物”,只是城市有效

治理的辅助工具。城市系统的自组织性及其复杂性导致任何技术都不可能完全参透稠密

的社会现实。提升城市治理的穿透力必然会遭到信息要素的多样性、社会要素的自主性、

资源要素的分散性和社会活动的有界性等因素的限制。因此,如何有效应对社会事实的

复杂性,尽可能地提升城市管理的清晰度和精确度,在清晰和模糊之间维持必要的平衡,

是未来研究超大规模城市治理现代化的重要方向。

[参 考 文 献]

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PenetrateDenseUrbanSpace

—ClarityofSuperLarge-scaleCitiesintheDigitalAge

HANZhi-ming

1,LIUZi-yang

2

(1.SchoolofInternationalandPublicAffairs,ShanghaiJiaoTongUniversity,

Shanghai200030,China;2.CollegeofHumanitiesandSocial

Development,NorthwestAgricultureandForestryUniversity,Yangling712100,China)

Abstract:Density,thevisualexpressionofthespatialpatternofsuperlarge-scalecities,depictsthe

scale,distribution,densityofurbanelements,aswellasthedegreetobeperceivedandgoverned.

Forcityrunners,thatmeanstodealwithmoreinformationandaffairsperunitarea,thusbringing

heaviergovernanceload,aheadachetorelievewhichreliesmainlyontheimprovingthepenetration

ofurbangovernance—itimprovestheaccuracyofurbaninformation,thevisualizationofsocialfacts

andtheclarityofurbanmanagement.Thecoreofpenetrationliesintheinformation,andthekeythe

abilitytosortout,calculateandanalyzesocialfacts.Informationtechnology helps,with high

efficiency,tocollect,simplify,transmitandcalculateinformationsoastoimprovetheclarityof

governanceprocessandgovernanceresults,thusprovidingaclearerandvisiblesocialpictureforthe

governanceoflarge-scalecitiesandrenderingthegovernanceprocessmoretransparent.Information

technologyemployedtoimprovethepenetrationofurbangovernancenotonlyservesasaneffective

meanstodealwiththecomplexity,uncertainty,unpredictabilityandotherhardnutsthatsuper

large-scalecitieshaveencountered,butalsoworksasastrategicchoicetocomplywithandpromote

themodernizationofurbangovernance.

Keywords:urbangovernance;density;socialfacts;penetration;clarity;multi-governance

[责任编辑 赵立庆]

36

第58卷 第3期 广西师范大学学报(哲学社会科学版) Vol.58 No.3

2022年5月 JournalofGuangxiNormalUniversity(PhilosophyandSocialSciencesEdition) May,2022

doi:10.16088/ji.ssn.1001-6597.2022.03.004

[收稿日期]2022-02-14

[作者简介]袁方成(1978—),男,湖北武汉人,华中师范大学城市社区建设研究中心常务副主任,教授,博士生导

师;吴迪(1996—),女,湖北恩施人,华中师范大学城市社区建设研究中心助理。

① 2019年6月,国务院召开常务会议部署推进老旧小区改造工作。同年9月,H 省印发《关于推进全省老旧小区

改造的指导意见》。在此基础上,H 市制定了《H 市老旧小区改造工作方案》,加大老旧小区改造的工作力度。

空间改造与社区生活—治理共同体的形塑

———一个场域分析框架

袁方成,吴 迪

(华中师范大学 政治与国际关系学院,湖北 武汉 430079)

[摘 要]城市单位制老旧小区作为体制转型的特定产物,长期以来趋向地缘关系解体、个体关联断

裂且价值认同消解,基层共同体的运作逐步陷入困境。置于“场域—资本—惯习”分析框架下来考察,城市

老旧小区改造的经验表明,空间改造在推动物质环境和基础设施不断改善的同时,通过行动主体所具备的

多类资本要素的交互、多维场域交叠的生成和惯习行为的重塑,呈现出组织—利益—情感的复合共同体形

态,在新的空间结构和关系网络中,遵守共同的行动规范,创造共同的价值和情感,实现共同的权利利益,

由此形塑“既充满活力又和谐有序”的生活—治理共同体。

[关键词]老旧小区;空间改造;生活—治理共同体;场域

[中图分类号]D63-3 [文献标识码]A [文章编号]1001-6597(2022)03-0037-13

传统的“总体性社会”中,社会成员主要依赖政府,通过单位获得资源、利益以满足自

身诉求[1]。随着社会体制转型和城市化加速发展,单位制老旧小区逐步向社区制转变,其

固有的封闭性和整合性逐步淡化,所具有的独特社群关联和社会网络也随之瓦解。一方

面,社区配套设施老旧、公共服务整体滞后,带来公共空间的缩减和公共生活的缺失;另一

方面,居民对社区的认同感和归属感日益薄弱,公共参与缺位、公共精神匮乏以及矛盾冲

突频繁发生,成为相当一部分老旧小区的治理顽疾,同质化高、价值认同感强的社区共同

体在时代变迁中陷入解体的困境之中。

为赋予老旧小区新的面貌,实现城市基层的稳定有序,建设人人有责、人人尽责、人人

享有的社会治理共同体,近年来,中央和地方各级政府大力推进老旧小区改造① ,老旧住

宅小区居民的居住条件得到明显改善。2019年至今,笔者所在的课题组对 H 市 T 社区

展开追踪观察。作为典型的单位制老旧小区,T 社区建设年代久远、基础设施破损,居民

在社区公共事务方面参与不足。观察发现,当地政府力推的老旧小区改造,对社区基础设

施和居民生活环境的改善发挥了显著的作用。同时,小区空间的改造和更新,为居民的公

共交往和参与提供了场所,推动了居民关系的变化和调整。

随着老旧小区改造的持续推进,社区环境和老旧形态发生了较大程度的变化,社区内

部和外部组织网络得以完善,居民之间的社会信任和价值认同得到提升,组织—利益—情

37

感等多维复合的共同体形态重新建构起来。空间层面的形态变化,如何能够塑造并强化

居民之间的社群关系? 社区生活—治理共同体何以得到形塑? 如何理解空间改造与共同

体形塑的内在逻辑? 本文试作阐述和回答。

一、“场域—资本—惯习”:空间改造的分析框架

学界对于空间和共同体关系的研究,主要立足于空间生产和社区营造两类视角。亨

利·列斐伏尔将空间概念引入城市研究,致力于探索空间—权力—表征之间的关系,建构

起一个展现空间生产过程的三元一体的理论框架[2]102-249。在此基础上,不少学者运用空

间生产的理论来探讨城市土地开发、城市规划、拆迁和业主维权等城市空间的相关议题,

重点关注空间生产带来的一系列社会矛盾和风险,以及空间与社会关系的耦合关联[3-5]。

空间生产视角下的诸多研究,从宏观和微观层面阐释城市发展过程中的种种具象变化,挖

掘权力、资本在城市化过程中配置空间资源的运作机理,并剖析了资本化的城市再开发模

式[6],在批判的基础上强调应当重塑城市空间结构、空间公共性及实现空间正义。

社区营造是理解空间改造与共同体关系的替代性视角。起源于日本和台湾地区的社

区营造,其经验主要是立足于居民自治力量来促进社区发展,逐渐成为社区发展的新方

向[7]。社区营造离不开居民参与,需要从在地居民的诉求出发,自下而上地推动社区发

展,实现社区共同体的再造[8-9]。通过营造社区公共空间,逐步培育社区文化以及形成社

区文化认同,促进社区共同体意识和社区治理创新局面的形成。

两类视角的研究对进一步理解空间改造以及空间与社会关系具有重要的借鉴价值。

在此基础上,可以进一步整合两类理论资源、克服既定局限而拓展分析的领域。随着社会

经济的发展,居民对于社会公平正义及社区归属的期望日趋强烈,而宏观层面上资本主导

的空间生产模式不适应时代要求和社会吁求,需要推进城市建设模式的转向,强化空间认

同,培育具有现代性的共同体意识。相比较而言,目前社区营造还处于较为松散和零碎的

阶段,主要局限于较小范围的公共空间建造,最终落脚和取决于基层社区的自决和居民的

自治。而老旧小区改造覆盖面更广,涉及的利益主体更加多元,需要政府“自上而下”支持

动员、居民“自下而上”参与行动以及社区“自内而外”与市场和社会组织互动协作。

由此,就面向实践的研究需求而言,需要兼具规范性、多元性和连贯性的分析框架,来

帮助我们深入理解国家权力在基层的柔性运作以及社区特定空间中各项实践的“日常性”

“在地性”和“文化性”。笔者尝试在吸收既有理论资源和研究经验的基础上,引入场域理

论,并从该理论的要义出发,进一步发掘和提炼空间改造与共同体形塑的内在逻辑。

场域理论的基本关切是行为与环境的关系,既然人们的行动是在一定的社会环境中

实现的,那么就可通过解构分析空间改造过程中不同场域要素以及它们之间的合作、冲突

与博弈的关系,探究其发展趋势,这为解释老旧小区改造中多方主体的实践互动提供了新

的视角。

何为场域? 可以被定义为在不同位置间存在客观关系的一个网络(network),或是一

个构建(configuration),由各种社会关系连接的、表现形式多样化的社会场合或社会领

域[10]134。场域中有行动者、组织、规则等因素存在,其核心是社会构成要素之间的互动关

系,即社会关系网络,这种关系网络包括场域内行动者之间的关系以及场域与场域之间的

关系。由于资本结构和规模的差异,行动者在关系结构中所占据的位置差异显著,由此布

38

迪厄所构建的场域是一个时刻都在“博弈”的空间,行动者通过占据有利的位置以实现自

己的利益[10]17。

资本是理解场域中行为主体间关系逻辑的关键因素,主要包括经济资本(财产)、文化

资本、社会资本和符号资本(象征资本)四种类型。其中经济资本最具权力优势,文化资本

最具影响力,而社会资本最具有广泛性。惯习也是场域理论的要素,作为一种社会化了的

主观性[10]170,它是行动者在经验知识积累的基础上对社会的能动反应,即行动者的性情

倾向和惯常行为的总和。这种性情倾向将过去的经验结合在一起,具有持久性,同时也能

根据环境的变化而发生转换。

场域、资本和惯习之间相互联系、相互影响,三者发生关联互动,并共同作用于实践。

结合老旧小区改造的个案实践,笔者建构起指向空间再造的“场域—资本—惯习”三维分

析框架,如图1。

F

3

 

 

 









 

 

 

D 

C

B 

图1 “场域—资本—惯习”三维分析框架

在此分析框架中,场域、资本、惯习三者共同作用于实践,影响老旧小区改造的过程。

场域是客观关系的系统,也是社会制度的产物[10]171,为实践提供了场所和结构性因素;场

域与惯习是双向建构的关系,场域形塑着惯习,惯习也能开拓或建构新的场域;资本是场

域内要素参与竞争的动力,场域也为资本各要素竞争提供必不可少的场所。

置于 H 市 T社区的场景中,该社区于1956年初因企而建,居民楼大都是20世纪60

年代的职工家属楼,是典型的单位制老旧小区。小区房屋建筑立面老旧、基础设施落后,

社区居民公共意识薄弱、公共参与不足,社区治理面临重重矛盾和难题。近年来,该社区

在政府的大力推动下推进老旧小区改造项目,且经历了几个不同的发展阶段(见表1)。

表1 T 社区老旧小区的阶段性改造

改造阶段 主要特征 资金来源 参与主体 改造结果

(一期)

2017年4—12月

政府主导 专项资金

政府、开发建设企业、社区

两委

统一化高效率,

居民参与不足

(二期)

2018年1—6月

居民参与

专项资金、

社区补充

政府、开发建设企业、社区

两委、居民

居民需求导向,

部门联动乏力

(三期)

2019年至今

多方联动

财政奖补、

单位投资、

市场运作、

居民合理分担

政府、开发建设企业、城发

物业公司、业委会、社区两

委、社会组织、居民等

实现共同行动

T社区的改造过程中,政府、企业、社区居民等主体先后入场,改善了小区老旧的形

态,也促进了各行动主体之间的参与和互动,居民参与社区公共事务的积极性得到普遍提

39

升,社区主体性逐渐生成,公共精神和共同体意识得以塑造和强化,逐步实现从空间的变

化到居民群体和社区整体的变化。

二、项目驱动与合作网络:社区场域的生成及转变

城市社区的治理结构中,一般包括社区两委、业主委员会、物业管理公司、各类社区志

愿者组织等多元主体,其中居委会、业委会和物业公司又被称作社区治理的“三驾马车”。

作为与国家基层政权密切关联的基层自治组织,居委会更偏向作为行政体系的末端组织,

属于行政系统;业委会则是由业主所组成的一类居民集体组织,属于社会系统;受雇于业

委会的物业公司则以追求利润为目标,属于市场系统。老旧小区改造中,代表政府权力的

街道和社区居委会、代表市场的开发建设单位和物业服务公司、代表集体的居民和业委会

构成三个独立运作又相互影响的场域,不同场域之间的互动直接决定小区改造的效果和

居民的日常生活。

当下中国城市基层的治理情境中,对小区改造影响最大的是行政权力场域。单位制

解体之前,作为分配给居民的社会福利,居住小区也是国家权力延伸的重要场所。T 社区

“一期”改造的阶段实践,就是政府包办改造的治理格局的体现,权力场域统揽了小区改造

的相关事务。然而政府不是推动小区改造的唯一主体,随着开发建设单位的进入,物业公

司逐步形成,市场场域对于改造质量的保障和居民生活品质的提升发挥日益显著的作用。

与此同时,由居民构成的强调自身权益的集体场域开始形成,成为小区改造的重要力

量,他们通过提出诉求、集体决策以及实行自我管理等方式,对小区改造的日常事务实施

监督,与权力场域和市场场域展开互动和博弈。

权力场域主导阶段的小区改造,基层政府和社区居委会的优势地位凸显,相较而言,

居民参与机制不完善,参与途径有限,居民的合理诉求和生活权利得不到应有的关切和声

张,导致居民与施工方以及与社区之间的矛盾频发。

“当时‘一期’改造完没多久,有的居民的房子有一些漏水的问题,有的小区还有墙皮

渗水的问题,都跑来找社区解决,说这是老旧小区改造过后的一些遗留问题,找社区扯皮

的现象非常多。”(LHX,T社区书记,2021-03-26)

从“二期”改造和建设开始,为了从争论和矛盾中摆脱出来,使项目更贴合居民需求和

社区发展,社区居委会全体成员深入各类居民群体,充分沟通了解居民的真实想法。以居

民为主的集体场域开始从孤立和悬置状态,走向与其他场域的互动和共振,具体体现在项

目需求征集、项目方案设计、项目实施等各个环节。在居民意见和需求征集的环节,社区

网格员入户走访,发放调查问卷,了解居民对于老旧小区改造的意愿和需求。社区居委会

还定期召开座谈会,邀请社区居民、物业企业代表参与收集居民的意见,并充分沟通交流。

“我们前期的调查做得比较细致,以小区为单位发放问卷,涉及每家每户,主要了解居

民对老旧小区改造的态度以及他们想要改造的区域,总的来说同意率比较高。改造的内

容涉及小区停车、环境美化、消防安全和文化活动设施等多个方面。”(LHX,T 社区书记,

2021-03-26)

“项目开始之前都会做需求调查,T 社区这个片区当时一共发放了4000多份问卷,

调查率达到95.3%,同意率达94.4%,改造内容集中在道路、小区管网、室外照明、停车场

及广场、老幼设施、文化活动设施、房屋外墙修缮及绿化、房屋漏水这些方面。”(YJ,H 市

40

X街道项目办工作人员,2021-06-30)

在广泛收集需求的基础上,项目的方案设计环节得到更多居民的关注和参与。社区

居民的能动性通过民事民议、民事民定的形式得到进一步的发挥,社区里更多热心公益、

乐于奉献的团队骨干和社区能人被组织和动员参与其中,居委会有意识地引导其利用自

身特长、技能优势,带动普通居民参与改造项目的具体设计。

“老旧小区改造最主要的还是要看居民想改哪里、怎么改。我们在收集到社区居民的

方案后,街道会再次深入社区,与居民、物业单位等交流和座谈,并同职能部门与专业施工

单位共同商议和评估项目的可行性与实际价值,随后才会确认立项。”(YJ,H 市 X街道项

目办工作人员,2021-06-30)

“二期”项目的实施引起热心居民的更多关注,这些居民和社区两委共同监督施工过

程。党员居民带头成立了改造监督小组,监督施工中的安全问题,并积极收集民情民意,

及时对接施工单位提出意见和建议;街道层面则每周召开座谈会议,全程协调推进解决在

施工过程中产生的冲突和问题。

“我们的党员志愿者 L 师傅在小区已经住了40多年,对小区环境和居民都十分熟

悉,平时也经常帮助咱们社区协调邻里关系、调解矛盾。在小区改造过程中,他也会监督

施工方的施工资质、工程进度、建筑材料这些方面。”(LHX,T社区书记,2021-03-26)

大量老旧小区改造后缺乏有效管理,导致其建设和改造成果难以得到长期维护。T

社区改造完成后,社区居委会通过市场化方式引入物业公司管理小区,或者在条件不具备

的小区采用业主自治的模式,让居民自己来管理自己的事情,确保所有改造后的老旧小区

的服务和管理不落空档,巩固改造成效的可持续。

“老旧小区改造后的管理是一项重要任务,我们也是贯彻省市级的文件精神,推动物

业服务全覆盖工作,进一步规范物业服务管理行为,这对改造后的老旧小区管理来说是一

个比较好的思路。目前下发了《H 市物业服务企业星级考评管理办法》的规定,决定在全

市城区开展物业服务企业星级考评等工作,我们抓住这个机会,在改造后的老旧小区引进

物业公司管理。但还有部分小区由于收不齐物业费或者物业公司不愿进驻,我们就通过

业委会采取业主自治的模式,让居民先自己管。”(LHX,T社区书记,2021-03-26)

老旧小区改造涉及各方的切身利益,城市社区已经成为国家力量、社会力量和市场力

量共同作用的复杂公共空间和场域[11],仅仅依靠政府力量或社区居委会无法保证改造工

作的顺利推进。加之市场化的住房体制改革的推进,国家权力在城市基层社会的持续渗

透,决定了老旧小区改造以及社区治理很难由单一场域占绝对主导地位,三大场域的汇聚

协作成为推进老旧小区改造不断升级的方向。

“这个社区的改造,建筑改造不是最困难的部分,整个改造流程(见图2)下来都涉及

大量的沟通协调工作,包括政府主管部门、街道、市政、施工、居民互动与意见征集,都要由

施工方去对接完成。”(W 师傅,施工方工作人员,2021-06-30)

在“三期”老旧小区改造的过程中,街道、社区党委、居民委员会、社区社会组织、居民、

业主委员会、物业服务企业、共驻共建单位等更多行动主体在不同的环节参与进来,形成

协同推进的态势。社区场域相对稳定的空间结构中这些行动主体处于不同的网格节点

上,相互容纳联合而消解矛盾冲突(见图3)。

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图2 T社区“二期”老旧小区改造流程

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图3 T社区“三期”老旧小区改造项目架构

其中,基层政府与社区居委会加强了改造过程的协调与反馈,街道为社区提供政策指

导和改造资金的支持,协调处理项目实施过程中可能出现的问题。社区党组织也是小区

改造的重要参与力量,党建引领塑造了集体行动的过程,项目实施中党员扮演了“关键行

动者”的角色。社区居民作为小区改造的受益者,也从启动阶段的观望,逐步转向积极参

与设计、实施和监督等各个环节。社区社会组织以及相关共建单位也行动起来,共同搭建

公共平台,提供各种资源和支持。由此,通过改造项目的串联和链接,在社区场域内多主

体之间的间隔被打破,互动合作的网络逐步搭建起来,形成较有影响的协作关系,权力、市

42

场与集体场域合作的共治格局得以生成。

作为中央政策导向下的老旧小区改造实践,既可能通过权力场域或集体场域主导来

推进,也可能发展出三个场域共同作用的推动路径,这些不同的路径具有各自的优势和局

限。个案实践经验表明,从政府权力主导到居民主动表达诉求和参与过程,再到多方主体

展开联动并共同行动,在这一过程中所发生的参与、沟通及协调,弥合了居民与社区以及

施工方的观念差异和行动冲突,协调和维护了多方的合法权利和利益诉求,强化了各主体

间的共同行动理念和协作关联意识,实现了社区的再组织并完善了合作网络。

三、资源差异与利益协调:资本要素的交换及融合

资本是解释场域中行为主体间关系逻辑的关键因素。从资本的角度理解,社区场域

是当社区利益通过连接与合作确认时产生,社区利益能够确认和增强不同社会场域的社

区共同感。社区场域行动的目标是要在不同场域中的行动或行动者之间创造一种连结

(bridging),以增强不同利益场域之间的共同性[12]。因此,社区场域形成的动力在于社区

共同利益,需要在多主体的目标诉求中寻求利益共同点,理顺主体间的利益关系,并形成

共同利益观。老旧小区改造的过程,就是社区治理场域通过机制和制度的调适来促使利

益相关者达成一致性的过程。

T社区“一期”改造在政府主导下进行,居民参与不足,导致老旧小区改造的要求与居

民的利益诉求不一致,居民对于“一期”改造工程也不太满意,小区多年存在的问题没有从

根本上得到解决,改造过程诱发了居民、施工方及社区居委会的多方矛盾。

“2017年开始改造时我们都不知道要怎么改,但政府牵头肯定是对我们有利的,所以

还是赞同的,但是改造期间确实遇到很多问题,我们小区好多老年人行动不便,施工之后

出行更加不方便,也不太安全,也不知道向谁反映。”(X师傅,T社区居民,2021-03-27)

“当时改造主要还是墙面粉刷,路面刷黑这些外观上的,环境确实有很大的改观,但是

小区停车棚充电桩问题还是没有解决,电动车充电很不方便。”(WTT,T 社区居民,2021

-06-30)

“政府出钱做好事,可是居民在很多施工项目上难以达成共识,最终事情却没办好。”

(YJ,X街道项目办工作人员,2021-06-30)

因此,“二期”以及“三期”改造中,街道和社区居委会更加认识到居民参与的重要性,

尝试运用专业社会组织,推动多方参与改造资金的筹集及项目实施,实现协同联动。客观

上看,不同场域中各主体自身所具备的资源禀赋存在差异(见表2),这些差异决定了其所

拥有的资本的性质、是否能够以及如何在老旧小区改造的过程中有效撬动各方资源,不仅

是社区资源统筹和整合能力的体现,也决定着小区改造的综合效果。

基层政府作为行政主体,是国家政权在基层的代表,拥有天然的权力资本优势[13]。

同时,作为提供财政拨款的执行机构,基层政府具有经济资本的优势。社区党组织具有较

强的组织力和号召力,是解决矛盾冲突的桥梁,拥有权力资本和社会资本的优势。市场力

量如一些开发建设企业在经济资本和技术资本方面占据优势,是具体改造老旧小区的执

行机构。业委会以及社会组织具有广泛的群众代表性,拥有社会资本和人力资本的优势。

作为老旧小区改造重要参与主体的居民本身也具有社会资本的优势,在改造的过程中发

挥着重要作用。

43

表2 T 社区不同主体具有的优势资本

主体 优势资本 表现形式

基层政府 权力资本、经济资本 作为行政主体,执行国家政策;提供财政拨款

社区党组织 权力资本、社会资本

保障旧改工作的推进,解决部门与部门之间、部门与居民之

间、居民与居民之间的协同问题,具有公信力

开发建设企业 技术资本、经济资本

为老旧小区改造提供部分资金,策划和设计施工方案,具体

实施老旧小区改造

社会组织 人力资本、社会资本

具有专业的社区工作能力,承担具有专业的社区工作,协调

各方矛盾,凝聚共识

业委会 社会资本、人力资本

具有广泛的居民代表性,能够调动社区居民的参与积极性,

更好地监督

物业服务企业 人力资本、技术资本

老旧小区改造过程中的参与以及老旧小区改造完成后的后

期维护,安排人员维护社区秩序,为社区提供日常服务

居民 社会资本、文化资本 在项目方案设计和执行过程中体现居民的有效参与

老旧小区改造中多元行动主体在场是社区面临的必然现实,三种场域在信息获取、资

源调用、利益诉求和价值取向层面都存在差异,老旧小区改造过程中会由此产生矛盾和冲

突,并制约改造的效率和成效。市场场域利用其技术优势和经济资本优势,能够加快小区

改造的进度,但若监督缺位,其追求利润的目标导向下很可能出现项目执行的“变形”,从

而妨害居民的生活便利和合法权益。与此同时,集体场域主导下居民参与的热情和积极

性显现并不断提升,但往往遭遇自身专业性不足而参与受限的制约。因此,有必要建立有

效的优势资本整合机制,来协调三大场域的利益诉求,通过沟通与合作聚合各自优势,共

享服务资源,在保证老旧小区改造效率的同时,推动多方诉求的平衡和实现。

社区改造进入“三期”阶段后,T社区的资源统筹协调机制逐步得到完善,各行动主体

间的资本交换和融合得以实现,改造过程更加运作有序。街道、社区两委、开发建设单位、

物业公司、业委会和居民等多主体以其自身的优势资本,在社区改造中各司其职,促使资

本效用最大化。其中,政府处于核心地位,街道通过项目支持以及财政拨款的方式参与其

中,在改造项目的申报、实施以及项目后期的评估等环节,街道履行行政监管的职能。

“小区管理工作非常琐碎复杂,涉及居民生活的方方面面,老旧小区改造项目仅仅依

靠政府和居委会或者一些积极分子的力量是没办法完成的,社区内的各种资源都应该调

动起来,与相关部门密切配合才能产生更好的效果。”(LHX,T社区书记,2021-03-26)

同时,按照全市老旧小区改造工作专题协调会的要求,与各相关部门对接协调,力促

施工安排中实现各项改造内容无缝对接,大力争取专业经营单位在人员、物资、设备的储

备和调配以及费用减免等方面的支持。各相关部门作为改造项目的执行责任主体,按照

各自职责,制定工作实施方案,明确负责老旧小区改造工作的机构和人员,定期研究和协

调处理老旧小区改造过程中的突出问题,共同推进老旧小区改造工作。

从项目经费筹集的角度,小区改造的资金来源从行政拨款转向了“财政奖补、单位投

资、市场运作、居民合理分担”多方筹资,减轻了基层政府的财政压力,拓展多样化的筹措

渠道,也刺激了社会力量和居民的参与。

在社区层面,党建引领发挥了协调各方矛盾的重要功能。社区党组织发动辖区老党

员参与小区改造,以信任塑造为桥梁建立与多主体间的链接纽带。改造之初,为了保障小

区拆除违建顺利进行,党员居民带头签字表决同意拆违活动,利用自身的社会资本优势和

44

个人魅力,扮演“关键行动者”的角色,发挥带动作用,协调各方利益,促进人人参与。随着

改造的逐步深入,社区党组织更加强化信息共享、力量联动,纵向贯通“街道—社区—小

区”三级网络,横向贯穿“小区党员—社区志愿者—社区普通居民”三类群体,提升相互联

系的紧密性。

“我们这个小区老单位人占比高达60%以上,老党员占比6%,他们大部分已经离退

休,对于参与小区内的各类公共事务有很大的积极性,是小区内良好的社会资源。另外很

多老党员也愿意参与进来,带动其他人,在拆除违章搭建的时候,很多老党员先站了出来,

起到了很大的带动和示范作用。”(LHX,T社区书记,2021-06-29)

资本是场域内要素参与竞争的动力,在政府主导、建设单位实施、社区组织和居民参

与、职能部门配合共同行动中,各方优势资本得以整合(见图4),多元主体的利益诉求得

以协调,改造工作的流程日益顺畅。改造过程成为资本增值的过程:各类党政部门资源得

以撬动,社会资源得以广泛链接,社区存量资源得以激活,各方参与老旧小区更新改造的

积极性和主动性得到提升,小区改造后的维护、再改造、再更新也得以持续。

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图4 优势资本整合机制及运作

推动场域中各类主体行动起来,培育场域中各类资本,增强社会资本的运作能力,激

发资本内在的活力和动力,平衡并协调场域内部各种资本力量及其关系,促进场域中各类

资本达到动态平衡和总体增值,是破解老旧小区改造中资金筹措、冲突化解、后期维护等

各方面难题的关键。

四、社区赋权与身份吸纳:惯习行为的缔造及重塑

人的行动是解释社会现象的核心要义,无论是行动者所处的环境还是主观意识都不

能代替行动本身[14]1-12。无论个体或集体采取的立场或差异性的性情倾向,发挥的功效

和作用不同,都反映在具体的行动过程中。当前各种类型的基层治理实践,普遍面临着社

区居民参与不足的难题。面对复杂治理环境,“回应—赋权”已然成为政府的常用思路和

工具,将自下而上的诉求转化为制度化和操作性的政策安排,以赋予市场、社会和下级政

府更多的自主权,从而在制定政策目标的同时增强其行动的动力和能力。

受传统单位制的影响,老旧小区居民对所属单位认同度高,而对居住小区的共同体意

识较为淡漠,对社区建设和发展的参与意愿不强。社区主体培育不足、组织化程度低是影

45