长咨参考 2019 年第 4 期

I

 卷首语

工程咨询促进经济建设高质量发展

工程咨询是遵循独立、公正、科学的原则，综合运用多学科知识、工程实践经验、

现代科学和管理方法，在经济社会发展、境内外投资建设项目决策与实施活动中，为

投资者和政府部门提供阶段性或全过程咨询和管理的智力服务。1982 年，原国家计

委将可行性研究纳入基本建设程序，在建设领域推行工程咨询服务。40 年来，在国

家发展改革委的指导下，工程咨询行业一直站在国家经济建设和社会发展的第一线，

为各级党委政府和投资主体提供前瞻性、系统性、可操作的咨询服务，并在我国经济

建设高速发展阶段，始终陪伴并做出了重要贡献。目前，随着国家“放管服”改革的

持续推进，工程咨询行业也随之变化，2017 年国家发展改革委发布《工程咨询行业

管理办法》，赋予工程咨询新定位和新要求。

工程咨询行业是经济社会发展的先导产业和现代服务业的重要组成部分，与国家

投融资体制改革步伐和进程密切相关，工程咨询单位及其人员的从业行为，更是关系

到政府投资的科学决策，关系到企业投资活动的规范和风险防控，关系到各类工程建

设质量，关系到国民经济和社会的可持续发展，关系到经济建设的高质量发展。

随着经济建设进入新的发展阶段，吉林省的经济建设进入了转型期。在转型升级

的过程中面临着诸多问题，工程咨询行业应继往开来，增强对经济建设科学决策的作

用，勇于改革创新，既要对自身现有问题进行深刻剖析，又要充分发挥咨询的综合优

势和专业特长，长咨公司作为省内最早成立的咨询服务机构之一，始终将“扎根长春、

服务全省，面向全国”作为发展方向，在新常态、新业态、新需求下，更应主动面向

吉林省内重点行业产业，围绕国有企业改革、产业结构调整、产业发展规划、重大工

程项目等开展科学决策咨询研究，为长春市乃至吉林省的经济高质量发展贡献了自己

的力量。

《长咨参考》编委会

主 办 长春市工程咨询公司

 卷首语

PI 工程咨询促进经济建设高质量发展

 案例研析

P01 新零售探索新模式

 他山之石

P06 企业融资难融资贵呈现新特征

P09 工程咨询业高质量发展命题 大视野一体化全周期大合唱

 一家之研

P12 以社会学角度思考开展飞地经济合作的底层逻辑

P16 建设项目经济评价行业特点与思考

 政策要闻

P22 国家发改委投资司关于《政府投资条例》的解读（二）

 党群实录

P31 长春市国家投资项目评审中心开展送知识下乡扶贫工作

P32 吉林省与浙江省开展“十四五”深化对口合作课题研究

总编辑 刘科委

主 编 赵贵春

编委会 吴哲坤 郭 凯

关凯夫 何品君

杨露茜 王 馥

发 行 徐昊扬

版 面 王 影

校 对 黄 平 曲 杨

外 联 孟繁博

日 期 2019/10/29

地 址 长春市东南湖大路 518 号

鸿城国际大厦 A 座 6F

邮 编 130022

电 话 0431-89367888

传 真 0431-89367888-8666

网 址 www.ccgczx.com

特别鸣谢

篆 刻 吉林省百山印社

冯威 教授

封面设计    长春颗粒石文化发展

    有限公司

说明：本刊所发文章仅代表作者观点，不代表本刊及所属机构观点

长咨参考 2019 年第 4 期

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 案例研析

新零售探索新模式

杨璐茜（长春市工程咨询公司 项目研究二处）

工程咨询服务遵循独立、科学、公正的

原则，运用工程技术、科学技术、经济管理

和法律法规等多学科方面的知识和经验，为

政府部门、项目业主及其他各类客户的工程

建设项目决策和管理提供咨询活动的智力服

务。长咨公司拥有建筑等九个专项资信甲级，

编制中海、万达、恒大、国信、中铁等国内

大型地产开发的房地产和商业综合体项目可

行性研究数百个，积累了丰富的地产发展经

验。

在城市的发展中，传统商业综合体应运

而生。它是将城市中商业、办公、居住、旅

店、展览、餐饮、会议、文娱等城市生活空

间的三项以上功能进行组合，并在各部分间

建立一种相互依存、相互裨益的能动关系，

从而形成一个多功能、高效率、复杂而统一

的综合体。

不同于传统而言，“新零售”的核心在于

推动线上与线下的一体化的模式，其关键在

于使线上的互联网力量与线下的实体店终端

形成真正意义上的整合，从而完成电商平台

和实体零售店面在商业维度上的优化升级。

同时，促成价格消费时代向价值消费时代的

全面转型。将新零售总结为“线上+线下+物

流，其核心是以消费者为中心的会员、支付、

库存、服务等方面数据的全面打通”。

近日，长咨公司参与了省内某市的综合

体商业策划。商业地产项目前期策划书是通

过对项目环境的综合考察和市场调研分析，

以项目为核心，一是针对该地级市的经济环

境、商业地产市场的供求状况、项目所在区

域同类商业物业的现状、经营商家的承租行

为进行调研分析；二是结合项目进行 SWOT 分

析，以上述调查资料基础，对项目进行准确

的市场定位，和项目价值发现分析，捕捉赢

利的机会。三是把开发理念，转化成项目持

续品牌战略，指导项目的总体规划设计。四

是对项目进行定价模拟和投入产出财务分

析，并就规避凤险进行策略提示，同时对项

目开发节奏提出意见。

本项目地块周边以销售日常百货、租赁

摊位为主要营收的传统批发零售市场，客群

主要为 60 后和 70 后消费群体，经营状况良

好，是该市传统的零售销售集散基地。项目

地块原址内有成熟的某美电器销售中心，还

有两家一定规模的宾馆。除此之外，项目地

长咨参考 2019 年第 4 期

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块 2km 活动圈内，既有儿童公园、青年园等

绿化配套，人流量较大；还有传统大型商贸

区，包括购物广场、批发市场等；更有房龄

约为 15 年的住宅群，大部分居住群体为 70

后和 80 后三口之家人群；另外，城市内有三

所综合性大学，学生群体为 00-90 后人群，

人流量亦较大。

因此，考虑到项目地块周边情况，结合

周边商业情况，长咨公司提出了“新零售综

合体概念”，与周边商业差异化经营，借助周

边“流量”和区域成熟度，以电子市场为依

托，90 后 00 后为主消费群体，打造电子市

场、电子商务和商业地产等多种商业模式互

动发展，构建体验与参与的线下新零售模式，

与项目周边商业体差异化经营，发挥资源的

整体综合优势，打造包括创客生态、电子商

务、文化教育、智能科技、体育娱乐、虚拟

体验、电子竞技等多业态复合式的新零售经

营。

对该项目进行 SWOT 分析，

Strengths（优势）：

百年地段—消费习惯

商业升级—打造新零售

参与体验—流量为王

Weaknesses（劣势）：

新零售的接受和适商程度

周边交通及低端消费氛围

Opportunities(机遇)：

90 后、00 后成为当下消费主力

电子市场迎来转型发展和技术革命

Threats（威胁）：

同类产品竞抢分流

电消品迭代过快

通过市场调研，参照同类经验，建立区

域性特色。西安 XX 电子市场位于西安高新技

术产业开发区电子工业园内，毗邻小寨繁华

中心，周边有十几所高校、国家级研究所、

大型企业及高档居民小区。市场主体建筑面

积 30000 平方米，经营面积 24000 平方米，

可容纳柜台上铺 800 多个，是目前中国西部

最具经营特色、管理完善、商业流通模式最

先进的电子市场。市场内设有手机通讯、品

牌电脑、笔记本电脑、DIY 装机、数码、电

玩、电子元器件、办公设备及耗材、安防产

品区、大型网吧、会展中心、写字间，相关

配套银行、餐饮和超市等纷纷入驻，日人流

量 2 万人次，形成了以电脑产品为主、电子

相关产品为辅的 IT 产品交易平台。

市场自成立就创建了西北地区第一个大

型专业手机通讯卖场，也是目前西北地区 IT

卖场中规模最大、管理最完善的专业手机通

讯卖场;DIY 及小数码区域，客流稳定，成为

市场的特色 IT 产品交易平台;2007 年还创建

了首个 IT 卖场电玩专区，以其独特的创新理

念谱写了 IT 卖场发展新篇章。

通过对本项目的 SWOT 分析和市场调研，

项目拟建内容为：地上 1-7 层为商业，地上

8-26 层孵化基地、办公与公寓。地下共为三

层，其中地下一层为商业，地下二、三层为

地下停车场。

长咨参考 2019 年第 4 期

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一层：电子体验、电子文化展示区、电子销售区。集中了全国各地主流电子品牌的经销

商，有丰富的行业资源及优势，集合 IT 产品展示、销售、服务的超大一站式电子主题区域。

二层：体育项目参与及体验、文化交流

区。特色及亮点：集运动、教育、娱乐为一

体的一站式运动休闲中心。设置室内冰场，

可进行互动娱乐体验，引进冰场业态，提升

项目娱乐业态驱动型，为各类消费顾客提供

休闲、互动体验的娱乐空间；专业培训，为

家庭、青年消费者提供专业的滑冰培训班，

提升客群吸附能力，延长驻留时间，带动其

他消费业态；冰上表演，举办主题冰上表演，

作为良好的消费者沟通元素，提升项目认知

度，提升项目的驱动力；冰上婚礼，充分发

挥冰场延展功能，提升场地利用效率，增强

项目差异化；冰上赛事，利用商业赛事，能

更好地提升项目驱动力，吸引更多人群。

长咨参考 2019 年第 4 期

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三层：儿童娱乐、儿童餐饮、生活用品

区。城市生长带来的主流家庭模式，70 后和

80 后成为家庭骨干，三口之家和“4+2+1”，

儿童消费“1+2”、“1+4”的虹吸效应成为主

要家庭结构，家庭收入稳定，更具时尚化、

个性化和品质化的生活和消费特征，是未来

城市中坚力量和中间阶层。项目内涵括有饕

餮美食、亲子空间、都市时尚等这些常规“标

配”，还拥有童趣且独特的儿童就餐、休闲空

间功能设计等。

四层：儿童电子教育、儿童数字化培训。

项目打造美式场景、综合互动式语言培训、

融合儿童娱乐项目、儿童科技体验馆、小小

图书馆、全年龄段教育等配置，在多产业、

多业态相互支撑的良性互动中，创造一个主

题性极致体验平台。

五层：运动服饰、试装体验区。青年时

尚潮流群体是一个项目活力的必然选择，该

部分群体社会角色以学生和刚参加工作的职

业人群为主，消费观念新，乐于尝试新事物、

新产品，对时尚资讯敏感，品牌意识强；具

有较强的好奇心理、彰显个性、冲动性消费

频率较高、消费欲较强烈；由此，很容易被

全新的商业设计所吸引，而产生体验和消费

长咨参考 2019 年第 4 期

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的目的。

虚拟试衣系统平台将人体感应技术、图

像采集技术、增强现实技术、数字显示技术、

多媒体信息发布系统、数据统计等完美结合

的系统。运用该终端的商店、展台等具有强

烈的客户吸引力和科技感，提供给客户高质

量试衣体验。

1.服饰选择：用户不需要键鼠等设备，

徒手操控系统，可选择想要了解和试穿的服

饰。

2.文化背景介绍：选择衣服之后，对应

文化背景详细介绍。

3.衣服试穿：进行服饰试穿，深度扫描

摄像头可根据骨骼体形大小，自动调整衣服

尺寸，让衣服合身的穿在人身上，可以自由

移动、转动，当因为角度或干扰因素造成匹

配不准可重新试穿匹配更完美。

4.拍照分享：试穿衣服可进行拍照，生

成二维码链接，扫码即可分享照片给自己的

亲朋好友。

六层：电子竞技、休闲娱乐、国美电器。

馆内设有竞赛区、日常上网区、VR 体验、网

络观影、游艺竞技、各类游戏及游艺区。竞

赛区设有大屏幕电竞舞台可与网络直播互

动。可不间断举办校园电竞赛事、电竞社、

动漫社、联谊活动等各类校园活动。

七层：特色餐饮。提升餐饮比重，打造

餐饮业态聚集，并注重餐饮业态的体系化。

项目设有美食广场、时尚品质餐饮、休闲快

餐等主题餐厅、家庭餐厅等。

通过对上述开发理念的设计，拟对项目

进行定价模拟和投入产出的财务分析，并就

规避凤险进行策略提示，同时对项目开发节

奏提出意见。

经测算，项目建设总投资土建费用约为

4 亿。其他费用如征地拆迁费用需要根据具

体情况和后期调研确定，征地拆迁费用将极

大影响项目的总投资规模。

根据项目的销售、自营或租赁模式核算

项目，及项目的融资方案进行财务分析，确

定项目的内部收益、投资回收期等。

最后，对本项目的投资建议：

1.做好全国范围内的同类市场调研；

2.严控征拆成本；

3.重新申办前期审批手续，做好交通影

响评价；

4.合理分配经营业态，做好自营和租赁

配比，把握资金回流程度。

（校对：曲杨）

长咨参考 2019 年第 4 期

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 他山之石

企业融资难融资贵呈现新特征

中国银行国际金融研究所课题组

——摘自：《改革内参》高层报告 05/2019

现场调研与问卷调查均发现,2018 年以

来实体企业综合融资成本居高不下甚至有所

上升,这与 2016 年社会融资成本总体下降形

成了鲜明对比。

一、社会融资渠道显著收缩,企业融资难

问题更加突出

随着治理影子银行等新政实施,信托贷

款、委托贷款等融资渠道显著收缩,实体企业

融资难问题更加突出。由于严监管导致其他

融资渠道受限,许多企业融资向银行贷款转

移,这一方面导致银行贷款增速加快,贷款利

率上升,银行贷款占社会融资总量的比重上

升;另一方面,信托贷款、委托贷款、债券、

股票等渠道融资规模显著减小。2018 年前 10

个月,企业债券和非金融企业境内股票占社

会融资规模存量的比重分别为 9.9%和 3.5%,

分别比上年同期下降 0.3 和 0.1 个百分点。

调查显示,超过 90%的企业未通过债券市场、

荐言：融资难、融资贵一直是民营小微企业的“老大难”问题。特别是近年来随着

中国经济下行压力的增加，以及金融行业“去杠杆、强监管、防风险”的双重趋势下，

部分民营企业经营和融资困难并显，转型和增长均面临挑战。

民营经济从小到大、由弱变强，在稳定增长、促进创新、增加就业、改善民生等方

面发挥了重要作用，成为推动经济社会发展的重要力量。党中央高度关注民营企业的发

展问题，2018 年 11 月，习近平在民营企业座谈会上提出了支持民营经济发展六大举措，

其中强调要改革和完善金融机构监管考核和内部激励机制，着力解决民营企业融资难融

资贵的问题。但从本文的调查结论来看，2018 年以来实体企业综合融资成本居高不下甚

至有所上升，民营企业融资难融资贵问题仍然非常严峻。我国民营企业融资结构的优化

和融资缺口的弥合相生相伴，这一过程难以凭行政化的简单手段来完成，而应建立在促

进经济转型长效机制的基础上，通过充分市场化来实现优胜劣汰。（编委员 关凯夫）

长咨参考 2019 年第 4 期

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影子银行、民间借贷、互联网金融等其他渠

道获得过融资,仅有 13%从信托、证券、租赁

和私募渠道获取了少量融资。34%的企业认为

2018 年以来银行以外的融资渠道收缩,24%的

企业认为银行外的融资难度増大。

二、实体企业融资成本上升，不同融资

渠道利率分化

近年来,实体企业的综合融资成本呈上

升趋势。这与 2016 年的情况完全相反,当时

社会综合融资成本呈下行态势,商业银行贷

款加权利率下降也较为明显。在 1000 家样本

企业中,29.6%的企业认为过去两年融资成本

上升,30.4%的企业认为融资成本占营业收入

的比重提高。同时,不同融资方式的资金成本

出现分化:金融机构贷款加权平均利率由

2017 年 3 月的 5.53%上升至 2018 年 9 月的

5.94%,提高了 41 个基点；票据和债券收益率

自 2018 年以来有所下行,但仍处于较高水

平。同时,大多数中小企业的融资渠道还是以

银行贷款为主。2018 年银行贷款利率高,其

原因是在其他融资渠道收紧的同时,银行贷

款满足不了庞大的市场需求,资金供给有限

和需求短期猛增,加之经济下行背景下银行

风险偏好变化,进而导致银行资金成本有所

上升。

调查还显示,企业普遍认为商业银行提

供给中小企业的资金并不“贵”,约 70%的企

业认为银行贷款与其他融资方式相比更便

宜、但更难获得,企业融资“贵”主要“贵”

在民间借贷等其他融资渠道。2018 年 10 月

末温州民间借贷综合利率为 17.1%,远高于银

行贷款、债券、票据等渠道的融资成本。浙

江省湖州市某企业负责人反映,在当地民间

借贷市场紧急拆借 100 万元,要付息 1500 元/

天,年息高达 54%。部分企业在新旧贷款“接

续期”,不得不利用民间借贷等过桥资金满足

资金需求。担保费、审计费、评估费、保险

费等也是企业融资不小的支出。另外,银行对

抵质押物要求较为严格;并要求企业提供担

保,这原本是出于防控风险的需要,但企业为

了获得银行贷款往往进行相互担保,形成“互

保链”,既推高了企业综合融资成本,又埋下

了很大的连带风险隐患。

三、不同的主体、行业和区域融资问题

表现不同,小微企业、传统制造业企业和中西

部地区的融资问题更加突出

分主体看,大中企业资产规模较大、经营

实力强、信用度和市场认可度高,通常可通过

贷款、债市、股市等多种渠道融资,融资问题

并不突出,融资难和融资贵问题更多集中在

小微企业。这是因为:一方面,小微企业获取

银行贷款需支付的利率往往更高。调查显

示,83%的小微企业贷款利率水平在基准利率

上浮 10%或更多,而大中企业样本中该比例仅

为 37%。另一方面,小微企业普遍存在不动产

抵押物不足的问题,部分企业刚成立,能用于

抵押的不动产有限;有的还处于租赁资产经

营阶段,缺乏合格资产作为抵押物。调查显

示,12%的小微企业曾因抵押担保不足而被拒

绝贷款,而大中企业这一比例为 9%。大中企

业更多通过直接融资等渠道来满足资金需

求。调查显示,23%左右的大中企业通过金融

长咨参考 2019 年第 4 期

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市场直接融资,而小微企业的这一比例仅为

4.6%。

分行业看,稳健经营的企业不存在融资

难融资贵问题,而产能过剩企业则面临这一

问题,部分传统制造业如纺织、化纤及橡胶等

中下游企业资金较为紧张。调研发现,浙江、

江苏等地的服装加工企业希望降低资金成本

的愿望更为迫切,这类企业净利润率较低(仅

为 3%-5%),在当前国内外环境趋紧、市场需

求低迷的情况下,融资问题更加突出。

分区域看,中西部地区以及前期不良贷

款上升较快的地区融资难问题更加突出。东

部地区金融市场发展相对发达,多元化金融

供给充分,信用环境较好,企业可以较为容易

地找到合适的融资渠道。调查显示,东部地区

12%的企业通过金融市场直接融资,远高于

中、西部的 5.8%和 5.2%。

四、金融供给与融资需求存在脱节现象

近年来,金融机构加大服务实体经济力度,支

持小微企业融资,但提供的产品和服务还未

能很好地满足小微企业需求。一是信贷门槛

高,小微企业获取银行贷款难度较大。出于风

险控制考虑,商业银行授信在抵押、放款审核

方面要求都比较严格,小微企业一般处于初

创或成长期,难以迈入银行信贷门槛。调查显

示,近 80%的小微企业表示获取银行贷款困

难。二是流程繁琐,难以满足小微企业“短、

频、快”的融资需求。抵押物价值评估需经

过外评、内评等双重环节,授信发起审批和落

实放款需经过双重流程,环节较为复杂,无法

满足企业临时性、紧急性资金需求。三是贷

款期限小于企业生产周期。多数小微企业只

能获得流动资金贷款,贷款期限通常短于 1

年,而企业从投入到获得收益往往需要 2-3

年。调查显示,约 84%的小微企业所获银行贷

款期限在 1 年以内。四是重资产抵押,轻企业

信用。银行对小微企业的授信仍主要基于土

地、厂房、机器设备等有形的资产抵押,提供

的信用贷款较少。

（校对：曲杨）

长咨参考 2019 年第 4 期

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工程咨询业高质量发展命题大视野一体化全周期大合唱

——摘自：中国经济导报记者|潘晓娟（中国经济报道）

.

积极参与国家和地区经济社会发展前瞻

性、先导性研究制定，培育和提升工程咨询

机构综合服务能力和核心竞争力，顺应投资

者统筹决策的一体化咨询和全生命周期管理

的咨询服务需求，成为工程咨询行业发展的

必然要求。

工程咨询行业是现代服务业的重要组成

部分，也是经济社会发展的先导产业。自上

世纪 80 年代以来，工程咨询行业经过不断发

展和壮大，取得了长足进展，服务范围已覆

盖国民经济各个领域，为推动投资决策的科

学化、民主化发挥了重要作用。

当前，我国经济正在由高速增长阶段转

向高质量发展阶段。对工程咨询行业而言，

这将是一次重大的挑战，也是一次难得的机

遇，特别是前不久我国政府投资领域的第一

部行政法规《政府投资条例》正式发布，这

些都将对行业发展产生深远影响。

现状：高质量发展是行业的内在诉求

近年来，伴随着全社会固定资产投资规

模持续增大，新的服务需求同步衍生，工程

咨询市场规模也在不断增加。据统计，我国

全社会固定资产投资已从 2013 年的 44.6 万

亿元扩大到 2018 年 64.6 万亿元，年均增长

荐言：工程咨询行业始终伴随我国经济建设发展，自 1982 年国家将可行性研究纳入

基本建设程序，正式推行工程咨询服务以来，历经 40 年发展壮大，在国民经济的各个领

域均发挥了决策咨询的重要作用，同时也培养了工程咨询人解读政策、预判经济形势、了

解投资主体需求的行业特性。目前,随着国家经济进入新常态，“放管服”改革的深入推进，

原有的政策红利逐步减少，工程咨询行业面临着新的机遇和挑战，积极转型升级，加强自

身硬实力建设，打破专业壁垒，推进全过程工程咨询服务。本文以从业者的角度，通过现

状、转型、展望等 3 个角度来分析阐述行业发展，让工程咨询人深刻的认识到短板差距，

但也乐观的看到行业未来广阔的发展空间。

长咨公司始终秉承“满足需求、创造需求”的发展理念，作为省内唯一的综合甲级资信

工程咨询机构，未来将在业务结构上持续优化、在业务范围上大胆创新、在服务意识上继

续增强，将以更饱满的姿态“扎根长春、服务全省，面向全国”,为经济建设发展做出自

己的贡献。（编委员 何品君）

长咨参考 2019 年第 4 期

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率达到 7.7%。

来自中国工程咨询协会的相关调查结果

显示，以 2017 年为例，当年工程咨询专业领

域项目总数量 10.1 万个，涉及项目总投资为

59.6 万亿元，10 余家综合性工程咨询单位的

营业收入超过亿元。

中国工程咨询协会会长肖凤桐在日前举

办的中国工程咨询行业高质量发展论坛上表

示，多年来，工程咨询业一直站在国家经济

建设和社会发展的第一线，为各级党委政府

和投资主体提供前瞻性、系统性、可操作的

咨询服务。面对新形势新要求，工程咨询行

业要深化改革和高质量发展，这要求广大从

业人员必须具有宏观视野和超前意识，了解

形势、把握趋势，避免“低头拉车、不抬头

看路”，只有这样才能在促进投资决策科学

化、民主化方面继续发挥重要作用。

在肖凤桐看来，当下的工程咨询业要不

断实现理念创新、业务创新、手段创新和体

制创新，不断加强人才队伍建设，不断提高

国际竞争力，以工程咨询行业的高质量发展

为使命从而为国家的投资建设作出贡献。

中国工程院院士、中国国际工程咨询有

限公司董事长王安表示，高质量发展是我国

新时代经济社会转型发展的基本要求，同时

也是我国工程咨询行业未来发展的核心价值

导向。无论是国内投建设还是国际投资建设，

如果在咨询策划方面多些发力，就会减少在

投资环节上的失误，而这对国家的贡献也非

常大。

据了解，可行性研究是开展各类工程咨

询服务的基础，高质量的可行性研究是提供

高质量的工程咨询服务的基本前提。目前，

根据国家发展改革委委托，中国国际工程咨

询有限公司在《投资项目可行性研究指南》

（2002 年版）的基础上，正在研究制定《政

府投资项目可行性研究指南》。

方向：从“重视数量”向“创新提质增

效”转变

2017 年 11 月，国家颁布实施《工程咨

询行业管理办法》（国家发展改革委令第 9

号），正式取消了工程咨询企业资格认定行政

许可，突出强调了工程咨询单位及从业人员

的执业行为和自律管理，整个行业市场化进

程进一步加快，从业机构和人员迅速增长。

截至 2018 年底，在全国投资项目在线审

批监管平台备案的工程咨询机构达 10898

家，从业人员超过 164 万人，其中 1381 家工

程咨询企业符合甲级资信评价标准，在一定

程度上形成了更加激烈的市场竞争环境。

北京市工程咨询公司总经理郭俊峰分析

说，《政府投资条例》的发布，为行业发展带

来深远影响，在法制轨道上推进了投资项目

规范化管理。体现在工程咨询行业，就是要

在不断优化传统决策咨询业务的同时，大力

开拓新领域新业态，推进产业创新升级，实

现发展动力转换。深入理解和把握党中央、

国务院的战略决策精神，积极参与国家和地

区经济社会发展前瞻性、先导性政策、课题、

规划的研究制定，培育和提升工程咨询机构

综合服务能力和核心竞争力，顺应投资者统

筹决策的一体化咨询和全生命周期管理的咨

长咨参考 2019 年第 4 期

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询服务需求，成为工程咨询行业发展的必然

要求。未来，应坚持市场化改革方向，建立

并完善现代企业制度，逐步构建“大咨询”

服务模式，并且采取战略联盟、合资合作、

并购重组等多种形式，加强要素流动和优化

配置，整合行业内外部资源，加快提升整体

竞争能力。

王安表示，工程咨询理论方法体系的创

新，必须遵循创新、协调、绿色、开放、共

享这五大发展理念，坚持正确的发展模式，

通过工程咨询理论方法体系的创新，确保新

发展理念在工程咨询当中落在实处。要把创

新发展放在投资建设的核心位置，研究促进

工程投资创新发展的理论、制度、模式及咨

询服务的创新体系。以高质量对外开放及推

动新型全球化为着力点，服务于开放发展。

尤其是工程咨询行业要着力在工程建设领域

解决各利益相关者尤其是弱势群体最关心最

直接最现实的利益问题，让人民群众共享高

质量发展的成果。

愿景：融入“一带一路”建设的国际合

作体系

“国际顶尖工程咨询企业能够提供跨多

领域以及全寿命周期的咨询，而国内工程咨

询企业大多局限在某一、两个行业领域或某

些特定阶段，提供分散咨询，很难为业主提

供全方位的一揽子技术服务。”苏交科集团

股份有限公司总裁李大鹏表示，国家发展改

革委、住房和城乡建设部日前联合印发的《关

于推进全过程工程咨询服务发展的指导意

见》让业界很是振奋。在房屋建筑和市政基

础设施领域推进全过程工程咨询服务发展，

提升固定资产投资决策科学化水平，进一步

完善了工程建设组织模式。

李大鹏说，全过程咨询是与工程总承包

相对应的工程全生命周期的完整咨询，是符

合国际通用惯例的咨询业务发包方式，也是

中国工程咨询企业参与国际市场竞争必须具

备的能力。从某种角度看，“全产业链咨询

服务+全生命周期资产管理”，不仅使得各业

务环节能力被打通，更重要的是基于对整个

业务链条的理解，建立了全生命周期的成本

优化能力和资产管理能力。

王安表示，工程咨询应该发挥先导作用，

主动研究“一带一路”沿线国家的国别风

险，创新跨境基础设施和产能合作等领域的

咨询方法，开展第三方市场合作、三方合作

及政府和社会资本合作，结合各国国情，从

双边做起，建立以多边为主的合作和监管框

架，与相关国家一道推进重大项目建设，促

进我国工程咨询理念及理论方法体系与国际

接轨。比如，扎实推进工程咨询行业标准规

范体系建设，理论方法研究成果要形成标准

化产品，通过行业标准、执业规范及标准体

系发挥其对实践的指导作用。

据了解，目前中国国际工程咨询有限公

司牵头制定联合国欧洲经济委员会城市轨道

交通 PPP 国际标准，通过系统总结我国城市

轨道交通 PPP 模式的经验，组织全球 20 多个

国家 PPP 专家共同参与标准的制定工作。

（校对：曲杨）

长咨参考 2019 年第 4 期

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 一家之研

以社会学角度思考开展飞地经济合作的底层逻辑

----以吉林省和浙江省对口合作为例

吴哲坤(长春市工程咨询公司 综合研究处）

“飞地经济”是指两个相互独立、经济

发展存在落差的行政地区打破原有行政区划

限制，通过跨空间的行政管理和经济开发，

实现两地资源互补、经济协调发展的一种区

域经济合作模式。国内最早实践“飞地经

济”案例的是 1994 年苏州的新加坡工业园。

早期的飞地经济模式为由飞出地负责全部基

础建设投入的飞出地投资型，在收益上自然

也是飞出地获得较大的收益。后逐渐发展出

飞入地负责基础建设投入的飞入地投资型和

由飞入和飞出地双方共同投资的两地共投型

模式。

2017 年 5 月，国家发改委与有关部门联

合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导

意见》，其重点在于完善“飞地经济”的合

作机制，支持“飞地经济”合作方共同研究

商定规划建设、运营管理、利益分配等事项。

从本质上说，“飞地经济”模式是两地

之间的产业合作，其表现形式是产业导入。

之前的产业导入模式是产业转移，即产业从

发达地区向欠发达地区转移，前提是迁出地

的产业有溢出效应。

但近年来的经济形势延缓了发达地区的

产业溢出，从而出现了一种新的“飞地经

济”模式，有人称之为“科创飞地”模式。

其主要形式是：“飞入地”引导本地企业在

“飞出地”建立创新中心或研发中心，同时

开展创新创业孵化项目，最终将新孵化项目

的制造部分导流回“飞入地”。

甲（飞出地）

乙（飞入地）

产业园

（经济飞地）

税收和 GDP 分成

土地、资金管理

税收和 GDP 分成

资金、项目、管理、开发

长咨参考 2019 年第 4 期

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2016 年 11 月 1 日出台的国发 62 号文件

《国务院关于深入推进实施新一轮东北振兴

战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重

要举措的意见》，开启了国内大范围跨行政

区域的飞地经济合作模式。

以吉林省和浙江省对口合作为例，根据

经济学的资源禀赋差异和飞地经济的理论基

础，吉林省凭借其在一产的特色农业和二产

的重工业基础与浙江省在二产的精加工和三

产的金融与服务业经验，凭借禀赋资源的相

对优势，可以采用正向与反向飞地的发展模

式，两地协同发展。按照古典经济学理论的

根本假设，理性社会行为人将会借用吉浙相

对禀赋资源的差异，依照市场看不见的手操

作，两地将携手互利，实现吉林省经济社会

再次振兴和浙江省经济社会的高质量发展。

除了在市场和经济方面的开放与合作

外，还有其他方式可以共同促进吉林与浙江

的协同发展吗？或者说，如何换个纬度去更

加深入的理解飞地经济合作的底层逻辑呢？

笔者近日通过对吉林浙江合作课题的对接，

尝试用社会学的角度，对飞地经济合作的底

层逻辑进行了初探。

一、“模因”的概念

根据生物学的基本常识解释，我们认为

包括人类在内的动物群体的行为，是按照生

物的遗传本能而行事的，基因也是遗传的根

本载体。然而，随着生物学与社会学的不断

探索与发展，唯基因的生物决定论正在受到

多方的质疑与挑战，如怎样解释禁欲、苦行、

对神灵的崇拜和献祭、异彩纷呈的艺术作品、

千奇百怪的互联网语言、层出不穷的消费时

尚呢？这些皆非“基因”所能携带的属性，

不是基因决定我们的行为，那又是什么主导

我们人类社会的新法则呢？

《自私的基因》作者道金斯，创造出了

一个与基因“Gene”对应的新词：“Meme”。

有学者把它翻译为：“模因”。这个新词已

经被收录入《牛津英语词典》，指的是“通

过非遗传的方式，传递和繁衍的社会文化与

文明的基本单元”。

当我们产生一个新的想法，我们就创造

了一个新的模因；当我们把这个想法告诉给

其他人，我们就传播了这个模因。所以，模

因无时无刻不在被创造，无时无刻不在被传

递繁衍，也在无时无刻不在被湮灭。好的模

因被四处传播最终保留下来，而无效的模因

则快速消失，如此适者生存。有研究者认为，

在影响人类行为的作用上，基因的影响小于

40%，而模因的影响大于 60%。

二、“模因”的形成

吉林省的“模因”始于距今 5000 年以前，

从先秦开始，由辽金，女真，鲜卑等游牧民

族统治，游牧文化使儒家的礼教文化无处扎

根，却造就宗教与小部落等局部团体和人与

人之间依靠情感维系的“风土习俗”，可以

说，游牧文化是东北文化的起始和“根”。

近代以来，从 1664 年开始，清朝和民国时期，

受国家政策和灾害的影响，关内至关外已有

近三百年的移民史，从逃荒逃难，到开垦植

地，“同命相连”的社会认同感，与东北游

牧文化的情感维系产生了共鸣。同时，移民

长咨参考 2019 年第 4 期

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潮把关内农耕文明也带进了关外，农耕文化

和游牧文化开始产生了深层交融，在地广人

稀且肥沃的黑土地上，在春耕夏耘秋收冬藏

的自然条件下，自给自足的农耕经济逐渐在

“陌生”的关外新增了“乐观与坚守”的模

因。按照费孝通先生《乡土中国》中介绍的，

包括吉林省在内的东北农耕经济将人们锁死

在黑色的土地上，最终从陌生社会形成了“熟

人”社会，“关系与信任”亦成为吉林省乃

至东北地区的“模因”。

浙江的模因始于河姆渡文化，距今已有

7000 余年，随着唐宋不堪北方游牧民族的侵

扰，及京杭大运河的开通，使得中华儒家文

明逐渐从中原地带跨过“长江气候阻碍”，

扩张和发展到江浙及以南区域。浙江的“一

年两熟”自然条件，又使得农耕文明快速发

展，人口也随之快速增长，人多地少，且又

临近海洋，为了生存和发展，浙江开启了“非

农”的工商经济，商贸与海洋造就了浙江人

新的“模因”，那就是“冒险与探索”。

上述只是简单的对不同区域的“模因”

形成的一种片面的讨论，虽不能以偏概全，

但足可以形成借鉴性的结论。区域内的“模

因”既不是唯一的，也不是固态的，“模因”

在区域间只有相对性，区域内则是缓慢的动

态性，区域间“模因”的差异性导致了各地

的风俗习惯的不同，区域内“模因”的滞缓

性也造就了区域内习俗的稳定性。与文化相

同，“模因”本质上是没有好坏的，更没有

优劣，它是随着时间的积淀，结合人文、地

理和历史而演进出来的行为模式。如果依据

“模因”理论浅尝的思考，由于吉林省乃至

东北地区与浙江省的各自“模因”逐渐成型

的差异性，分别造就了东北的“坚守、忠诚

与重情”的“模因”更加显现，而浙江形成

的“冒险、突破与守则”的“模因”更加凸

显。

三、“模因”对飞地经济的影响

“飞入”与“飞出”地是两种不同的“模

因”，简单的以一种“模因”去指导另一种

“模因”，不解与困惑随之踏来，冲突也将

在所难免。“模因”是一种社会的状态，它

对飞地经济的健康发展具有较大的影。

（一）理解差异性，促进飞地经济健康

发展

理解“模因”，熟知“模因”，将是发

展飞地经济的必备路径。不能将“模因”片

面的理解为阻碍或者障碍，恰恰相反的是，

“模因”更可能是一种地区资源。如人力资

源中企业对员工忠诚度的要求，在传统的吉

林及东北“模因”中，坚守和重情，相对浙

江冒险和突破的“模因”，可能更适合人力

资源对具体员工的长期培养需求。因此，尊

重区域间“模因”的底层差异性，发挥“模

因”导致的资源差异性，促进飞地经济的健

康发展。

（二)熟悉底层逻辑，促进飞地经济稳定

发展

“模因”作为区域社会发展的底层逻辑，

是结合区域环境，逐渐长期演化而成，且始

终处于缓而不止的“社会进化”过程，因此，

在发展飞地经济的过程中，不同区域形成的

长咨参考 2019 年第 4 期

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不同“模因”会在一定时期内处于相互熟悉

和磨合的过程，在深入理解和交融后，在飞

地经济形成的小区域内，将会迭代出新的混

合型“模因”，以适应飞地经济范围内的小

气候，使得飞地经济稳定发展。

(三)协同共进，实现飞地经济双赢发展

从认识“模因”，了解“模因”，到掌

握“模因”，演化“模因”，从对区域差异

的不解、不屑，到对区域差异的资源化、互

利化，“模因”是开启跨区域发展的钥匙，

也是发展飞地经济的底层逻辑，打开了心结，

捋顺了思路，发掘区域资源比较优势，依据

市场规则，社会规律，以现代企业管理制度，

在生产与服务，产品与销售，资源与资本等

方面实现互补合作，实现飞地经济双赢可持

续的健康发展。

正如上文所述，“模因”对于人的行为

有重要影响，同样对于飞地经济的发展也具

有较大的影响。不过，“模因”的重要性也

不能过度放大，它的形成是复杂的，是由地

理条件、自然环境、社会发展和人文习俗，

随着时间的发酵，共同作用而成的，因此，

绝不能简单一言而尽之。了解“模因”，就

是为了避免出现《美国工厂》那样的文化冲

突，避免资源的错配和实施的低效。同时，

基因的底色作用也不能忽视，如同对人一样，

而社会的基因正是社会规则和法律法规等，

飞地经济的发展既离不开对“模因”的理解

和掌握，更离不开市场与行政的共同推动与

努力。

（校对：曲杨）

长咨参考 2019 年第 4 期

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建设项目经济评价行业特点与思考

郭凯（长春市工程咨询公司 项目研究二处）

建设项目经济评价是项目前期工作的重

要内容，对于加强固定资产投资宏观调控，

提高投资决策的科学化水平，引导和促进各

类资源合理配置，优化投资结构，减少和规

避投资风险，充分发挥投资效益，具有重要

作用。建设项目经济评价应根据国民经济与

社会发展以及行业、地区发展规划的要求，

在项目初步方案的基础上，采用科学的分析

方法，对拟建项目的财务可行性和经济合理

性进行分析论证，为项目的科学决策提供经

济方面的依据。

但由于固定资产投资建设项目涵盖全社

会多个行业，如交通、通信、农业、教育、

卫生、水利、林业、市政公用、房地产等行

业，建设项目需根据行业特点，依据国家发

展改革委、建设部《关于印发建设项目经济

评价方法与参数的通知》（发改投资〔2006〕

1325 号）规定的原则和基本方法，有针对性

的对不同行业的投资效果进行分析。长春市

国家投资项目评审中心和长春市工程咨询公

司结合 30 年的经验和技术的沉淀，根据不同

行业的特点，提出对具体的经济评价的思考。

一、交通运输项目

包括铁路、公路、水运、民航、交通枢

纽（物流园区）等基础设施项目。交通运输

项目一般具有下列特点：

1.交通运输项目具有前期投资大、建设

周期长、网络效益强、受益主体广、外部效

果显著等特点。

2.交通运输项目成以经济费用效益分析

为主，有营业收入的项目还应进行时务分析。

重大交通运输项目必须进行区域经济与宏观

经济影响分析。

3.交通运输项目的经济效益，主要体现

在改善网络结构、扩大网络运输能力而产生

的正常运输量、转移运输量和诱发运输量所

引起的节约运输费用、节省运输时间、减少

交通事故、降低设施设备维护（养护）费用、

改善运输服务质量等方面。此外，水运、民

航、铁路一般应进行环境、节能等间接费用

效益分析，考虑项目建设的第二级乘数波及

效益等。

4.交通运输项目的财务效益为收取的过

路、桥梁、港口、机场使用费或通行费等。

长咨参考 2019 年第 4 期

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5.交通运输项目的区域经济或宏观经济

影响效益主要体现在改善路网结构。促进资

源利用开发、推动区域社会经济发展等效果。

6.交通运输项目的对用，主要包括征地

拆迁安置费用、线路和枢纽建设费用、相关

配套设施设备投资、项目运营费用及维护（养

护）费用等。

7.公路等交通项目，要求进行双因素敏

感性分析，并采用第一年收益率等方法计算

项目最佳建设时期。

8.网运分离模式应分别计算基础设施建

设的费用和效益、运营的费用和效益；国际

运输项目要考虑增加外汇收入的效益、国外

资金流入等因素。

二、通信项目

包括固定通信、移动通信、数据通信、

传输网、广电等项目。通信项目一般具有下

列特点：

1.通信项目具有普遍服务性、全程全网、

外部效果显著等特点。

2.全局性的通信项目一般应进行财务分

析和经济费用效益分析；涉及局部的通信项

目可只进行财务分析。

3.通信项目的经济效益包括改善通信条

件、提高服务质量、优化网络结构、增加服

务内容、提高社会生活质量、提高社会生产

效率、降低社会生产成本等。

4.通信项目的财务效益为出售通信产品

和提供通信服务的收入，以及降低通信成本

的效益。

5.通信项目费用包括网络建设费用、网

络运行维护费用，以及其他费用。

三、农业项目

包括种植业、养殖业、渔业、农产品加

工、综合开发等项目。农业项目一般具有下

列特点：

1.农业项目具有受自然因素影响大、项

目收益预见性相对较弱，风险相对较大；项

目建设周期长，建设期与生产期可能交错；

双层经营管理体制、分级管理分级核算等特

点。

2.农业项目的经济评价应分别对项目层

和经营层进行财务分析。项目层的财务分析

通过估算费用效益，判断整个项目的财务可

行性；经营层的财务分析，项目财务状况和

农民获得的收益和负担的费用。运行费用自

长咨参考 2019 年第 4 期

‐ 18 ‐ 

给或以收益偿还贷款的项目，应进行费用平

行分析和债务清偿能力分析。

3.全部或部分由公共财政资金投入建

设、财政投资不是以营利而是以达到特定公

共利益为目的的农业项目根据农业非营利性

建设项目经济评价的要求进行财务收支平

衡、资本金财务现金流量等分析。

4.项目的效益包括农业产出增加、品种

改良、成本节约、质量改善、防洪除涝所避

免的损失、水土保持效益及其他有形收益。

5.农业项目的费用包括农业建筑工程

费，农业田间工程费、农业安装工程费、农

机具和仪器设备购置费等，以及土地、种畜

和草地改良费等，以及运营费和综合经营所

发生的各项费用。

6.农业生产具有明显的季节性和时间

性，投入与产出不同步，产出时间较为集中，

因而流动资金的估算要根据生产运行情况确

定，不能采用工业项目的方法。

7.经济林、产畜、役畜、种鱼、防风林

等农业项目中特有的生物性资产费用需特别

注意摊销方法方式。

8.混养共生农业项目需要分别计算成

本，分析其经济可行性，与单纯种植养殖进

行对比分析，并考虑环境等间接效益的外部

影响。

四、教育项目

包括城市和农村的基础教育、中等教育

（包括师范教育和职业教育）、高等教育等项

目，其中基础教育主要依靠国家和地方财政

支持。教育项目一般具有下列特点：

1.教育项目具有外部效果显著、收益时

间滞后、受益对象广泛等特点。

2.教育项目分为非经营性和经营性两

种。经营性项目应进行财务分析；非经营性

项目应以经济费用效益分析为主，主要采用

费用效果分析方法和费用效益分析方法，并

通过费用平衡分析评价项目的财务可持续

性。

3.教育项目的内部效益一般包括提高教

育系统效率、增加教育收入等；外部效益一

般包括增加受教育者收入，提高社会劳动生

产率、推动社会技术进步降低犯罪率等社会

得到的效益。

4.教育项目的费用包括土地、设施、设

备和材料、教职工的工资、接受教育者的投

入，以及维护运营费用等。

五、卫生保健项目

包括医院、社区保健站、卫生防疫、疾

病控制系统等项目。卫生保健项目一般具有

下列特点：

长咨参考 2019 年第 4 期

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1.卫生保健项目具有外部效果显著，效

益难以用货币计量等特点。

2.卫生保健项目可以分为非经营性和经

营性两种类型。经营项目应进行财务分析；

非经营性项目应以经济费用效益分析为主，

有条件的可以做财务生存能力分析。

3.卫生保健项目的经济效益包括降低医

疗费用、提高服务效率、改善服务质量、延

续社会成员平均寿命、降低患病率和死亡率、

缩短患病天数等。

4.卫生保健项目的费用包括土地费用、

房屋建筑化设备设施费、卫生研究和发展费、

医用材料费、医疗业务费、培训费用等。

5.卫生项目根据投资资金来源不同，对

投资估算进行了特殊规定，如医疗设备另有

资金来源，则医疗设备单列，预备费计算基

数不含医疗设备。

六、水利项目

包括防洪、灌溉、水土保持、引调水、

河湖整治等单个项目或综合项目。水利项目

一般具有下列特点：

1.水利项目具有外部效果显著，自身财

务效益不明显，建设期和运营期相对较长等

特点。

2.水利项目应以经济费用效益分析为

主。供水、灌溉等有一定财务效益的水利项

目尚应进行财务分析。防洪、河湖整治等公

益性水利项目尚应进行费用平衡分析，以测

算补贴额。综合利用水利枢纽项目应作为一

个系统进行总体评价，同时对各主要功能按

投资分摊结果分别进行经济评价。重大水利

项目必须进行区域经济与宏观经济影响分

析。

3.水利项目的效益受水文现象影响较

大，应采用频率法或系列法计算多年平均效

益，作为项目评价的基础。对于防洪、治涝、

灌溉、供水等项目还应计算设计年及特大洪

涝年或特大干旱年的效益。

4.水利项目的经济效益，主要有减少国

民经济与社会财产损失（如防洪治涝项目）、

为经济社会发展提供水利水电产品、增加经

济收入几个方面。水利项目的经济效益应按

各功能分别计算，综合利用水利枢纽项目还

应计算项目的整体效益。

长咨参考 2019 年第 4 期

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5.水利项目的财务效益包括出售水利产

品及提供服务所得的收入。计算财务收入采

用的价格应根据政策规定，遵循补偿成本、

合理收益、优质优价、公平负担的原则，并

分析用户的承受能力。

6.水利项目的费用包括移民搬迁安置、

土地占用、工程建设、项目运行维护费用等。

七、林业项目

包括森林营造、林业加工、林纸一体化、

保护区建设、森林旅游等项目。林业项目一

般具有下列特点：

1.林业项目具有公益性、综合性、分类

经营、分级管理、建设周期长、受自然影响

大等特点。许多林业项目兼具公益性和盈利

性。

2.林业项目应以经济费用效益分析为

主。林业加工等有一定财务效益的项目，尚

应进行财务分析；生态林营造等公益性项目，

尚应进行费用平行分析，以测算补贴额。重

大林业项目还必须进行区域经济影响分析。

3.林业项目的经济效益包括水土保持、

防风固沙、涵养水源、净化空气、改善生态

环境、增加森林资源、美化自然环境等的效

益。

4.林业项目的财务效益包括出售林业产

品、林业加工产品及提供服务所得的收入。

5.林业项目的费用包括移民搬迁安置、

土地土壤改良、造林费用、森林保护、工程

建设、项目运行维护费用等。

八、市政公用设施

项目包括给水排水、燃气、供热、城市

轨道交通、垃圾处理等一个或综合项目。市

政公用设施项目一般具有下列特点：

1.市政公用设施项目具有服务公用性、

自然垄断性、网络系统性、外部效果显著以

及沉淀资本大、价格受管制等特点。市政公

用项目应与城市规划相结合。

2.市政公用设施项目应按收费与否选择

经济评价内容。收费项目一般要求进行财务

分析和经济费用效益分析：不收费项目一般

只进行经济费用效益分析但应安排债务偿还

计划及运营费用来源，进行费用平衡分析或

费用效果分析。效果难以量化时应进行定性

分析。

3.市政公用设施项目经济评价一般应包

括处理厂（设施）与网（管、路）的综合分

析，必要时厂与网也可分别进行经济评价。

长咨参考 2019 年第 4 期

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4.市政公用设施项目的经济效益表现为

促进城镇社会经济发展、合理利用自然资源、

减少环境污染损失以及提高人民群众生活水

平和生活质量。

5.市政公用设施项目的财务收人表现为

提供营业收入和补贴收入。

6.市政公用设施项目的费用包括土建费

用、设备购置费用、安装工程费。生产（运

营）费用及其他费用。

7.市政公用设施项目的价格应根据政府

政策、消费者支付意愿和承受能力，遵循补

偿成本、保本微利、节约资源、公平负担原

则测算。具备条件时，可分别针对不同用户

测算不同价格。

九、房地产开发项目

一般由土地一级开发、二级开发、土地

收储和建成后的物业（含土地）运营等单个

项目或综合项目组成。房地产开发项目一般

具有下列特点：

1.房地产开发项目具有产品不可移动

性、保值增值性、区域性、政策影响性、相

互影响性、建设与经营同步性等特点，多数

房地产项目还具有计算期短的特点。

2.房地产开发项目一般只进行财务分

析，涉及区域开发的项目还应进行综合分析。

3.房地产开发项目的资金可来源于商品

房合法预售所得款。

4.房地产开发项目分为出售型、出租型

和混合型。项目的收益和成本分摊方式依据

项目类型而不同。自营部分的投资可转换成

项目的固定资产，出售、出租部分的投资转

换成开发成本。开发企业大量的资产以流动

资产的形式存在。

5.房地产开发项目不按租售合同而按实

际可能得到的财务收入估算现金流入，并依

此估算经营成本。

6.房地产开发项目的效益一般为售房收

入、租房收入、土地（生地或熟地）出让收

入、配套设施出售（租）收入以及自营收入。

7.房地产开发项目总成本费用主要包括

开发建设期间发生的开发产品成本和经营期

间发生的运营费用、修理费用等。

8.房地产开发项目除缴纳流转税和所得

税外，尚需缴纳土地增值税、城镇土地使用

税、耕地占用税、房产税等。

9.考虑房地产项目大多为边建设、边运

营，没有明确的建设期和运营期界限，因此

房地产项目没有建设期利息的概念，房地产

项目总投资中的财务费用为计算期内财务费

用之和。

（校对：黄平）

长咨参考 2019 年第 4 期

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 政策要闻

国家发改委投资司关于《政府投资条例》的解读（二）

国家发改委投资司副司长 韩志峰

（根据录音 整理 节选 吴哲坤）

(上接《长咨参考》2019 年第 3 期)

（四）项目实施阶段

大家如果对政府条例比较关心的话，可

能会发现这次正式颁布的条例与 2010 年征

求意见稿相比，在政府投资项目实施内容发

生比较大的变化，主要删除了征求意见稿当

中有关的代建制、工程保险的担保、招标采

购、产权登记与移交等规定，而增加了项目

变更的批准程序等有关内容。这一变化反映

了条例将规范政府投资项目建设实施的重点

放在了严格执行项目决策上，但是这并不意

味着对建设实施的其他要求不必要、不重要。

有的是有关法律法规已经明确的事项，有些

是仍处在改革探索中的事项，所以这些不必

要在这个条例上进行重复或者固化。

1.关于开工条件。条例第二十条规定的

政府投资项目开工条件分别是有关法律、行

政法规规定的建设条件，本条例规定的建设

条件，国务院规定应当审批开工报告的重大

政府投资项目，按照规定办理开工报告审批

手续后方可开工建设。第一是关于有关法律、

行政法规规定的建设条件，这是指政府投资

项目和其他投资项目一样，也应当办理有关

法律、法规规定的许可、备案等手续，包括

用地、规划、施工许可、工程质量备案、招

标程序和勘察设计、施工监理等等合同的签

署，以及按照国家工程质量、安全生产等方

面的规定，完成施工前的施工图会审、技术

交底等施工现场管理。

第二是本条例规定的建设条件。这是指

政府投资条例规定的决策程序、建设准备和

落实主要建设条件。具体表现形式应当包括

具有项目统一代码、完成三道审批手续、纳

入项目库、审批手续通过在线平台办理并公

开、已下达投资计划、资金落实到位等等，

这是政府投资条例特有的内容。第三是开工

报告，在现实当中的，其实我们已经很少审

批开工报告，但是不排除对一些特定的重大

的项目，仍然需要审批开工报告。申请开工

报告是特殊情况，按照条例应当审批开工报

告的重大投资项目是由国务院规定的。在实

践中，如果项目需要审批开工报告，应当在

可研批复时提出。

2.项目变更。条例第二十一条规定，政

府投资项目应当按照投资主管部门或者其他

有关部门批准的建设地点、建设规模和建设

长咨参考 2019 年第 4 期

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内容实施；拟变更建设地点或者拟对建设规

模、建设内容等作较大变更的，应当按照规

定的程序报原审批部门审批。这条规定和企

业投资项目核准和备案管理条例规定的核准

变更程序一起强调审批、核准权威性，也就

是必须严格按照项目决策内容建设实施，如

需变更应当重新决策。

那么可能很多同志对这一条当中的较大

变更有疑问，较大变更是概括性的、定性的，

在实践当中怎么把握，怎么理解？应当说，

执行这条规定必须要结合不同行业、不同领

域、不同地区、不同类型项目的特点。目前

像交通水利等行业对项目实施都有具体的规

定，我们相关的行业领域应当给予较大变更

的标准，在各自的权限内作出具体规定。

3.关于资金落实。一是条例规定政府投

资项目所需资金应当按照国家有关规定确保

落实到位。主要是指投资计划和预算下达之

后，相应层级财政部门应当根据国库集中支

付制度和基本建设财务规则等规定，向项目

单位办理资金拨付，项目单位应当按规定向

参建单位支付。二是条例规定政府投资项目

不得有施工单位垫资建设。社会上对这个规

定也是非常关注。什么叫垫资建设，垫资建

设是指建设单位未全额支付工程预付款，或

未按工程进度按月支付工程款，而是由建筑

企业垫款施工。政府的项目如果采取由施工

单位垫资建设的话，可能会助长一些地方政

府没钱也要搞项目，容易造成债务风险，也

容易造成拖欠工程款和农民工工资等一系列

问题，因此条例对这种情况作出了一些禁止

性的规定。这里需要把握禁止垫资建设的实

施范围主要是对政府投资项目，也就是说是

政府采取直接投资、资本金注入方式建设的

项目，其他项目是不在本条例的规定范围之

内。还有一点，我们不能把垫资建设和 BOT、

EPC 等模式等同起来，条例本身并没有禁止

这两种投融资和工程总承包模式。在实践当

中,判断是否违反条例的规定，要看各个具体

模式当中有没有使用带资承包方式问题。第

三就是条例规定，政府投资项目节余的财政

资金应当按照国家有关规定交给国库。所谓

结余资金是指项目竣工结余的建设资金，按

照基本建设财务规定，项目资金来源属于财

政资金的部分，应当在项目竣工验收合格后

三个月内，按照预算管理的有关规定收回财

政。

第四个方面是概算调整。条例第二十三

条规定，政府投资项目建设投资原则上不得

超过经核定的投资概算。因国家政策调整、

价格上涨，地质条件发生重大变化等原因，

确需增加投资概算的，项目单位应当提出调

整方案及资金来源。按照规定程序报原初步

设计审批部门或者投资概算核定部门核定。

大家也知道在实际工作当中，超概、调概是

一大顽疾，屡禁不止，很难杜绝，而且不管

是什么原因导致项目超概，项目单位一般都

会将原因归结到政策调整、价格上涨、地理

条件发生重大变化等所谓的客观因素上，因

此必须从严从细完善制度机制，才能够将本

条例的规定落实到位。一是要分别明确各单

位的概算控制责任，对概算核定部门、项目

长咨参考 2019 年第 4 期

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主管部门、项目单位以及代建单位、设计单

位、监理单位等都要明确相应的责任。第二

应该坚持先落实责任、再调整概算，申请调

增概算应当把合理调增（也就是刚才所列的

三类不可抗力因素）与违规调概（主要是指

擅自增加建设内容、扩大建设规模、提高建

设标准或者改变设计方案等等）严格区分，

同时必须确定违规调概的责任主体，提出对

相关责任单位和责任人的处理意见。对本条

应当提出调整方案及资金来源中的违规超概

部分，要提出自行筹措的意见。概算核定部

门要坚持责任单位和责任人处理意见落实后

再调概，违规调概部门不从原渠道安排的原

则。

第三个要严格概算调整的审查和决策程

序。本条规定确需增加投资概算的，项目单

位应当提出调整方案和资金来源，按照规定

程序，报原初步设计审批部门或者该初步投

资概算核定部门核定，这就需要相关部门切

实把握概算调整关，防止报小建大、钓鱼工

程等问题，要完善审查和决策程序以及惩戒

机制。总之要以严密的程序，严格的审查，

权威的决策，避免审批部门的概算调整成为

走程序、办手续的背锅行为。

（五）工期管理

条例第 24 条规定政府投资项目应当按

照国家有关规定，合理确定并严格执行建设

工期，任何单位和个人不得非法干预。这条

规定有两层含义，第一是对合理确定的建设

工期，为了保障工程质量，不能出于政绩考

虑或者其他原因而赶工期。既然合理工期肯

定是有客观的道理，不能赶工期。工期缩短

可能会导致工程质量等一系列问题。第二是

为了确保发挥预期工程效益，建设单位获得

投资后，也不能无故停建、缓建或者消极拖

延。条例第 34 条规定，项目单位无正当理由

不实施，或者不按照建设工期实施已批准的

政府投资项目，应当追究其法律。

1.关于项目建成之后的后续工作

项目建设之后，按照条例规定，政府的

项目应当进行竣工验收，办理竣工财务结算，

选择有代表性的项目进行后评价。

第一是竣工验收。竣工验收也分不同形

式，一般来讲包括项目竣工验收或者综合验

收和专业验收、配套验收，项目工程验收是

指项目建成后，能不能达到预期和批准的工

程功能进行的验收，而专业验收是有关部门

对消防、规划、环保、人防、气象、国家安

全等方面是否达到规定标准进行验收，只是

其中的某一项具体专项。配套验收是指对供

水、供热、排水、燃气、电力、通信等工程

配套是否达到规定要求进行验收。条例所指

的验收是项目竣工验收，应当在专业验收和

配套验收之后来开展。

第二个财务决算。项目竣工财务决算是

正确核定项目资产价格，反映竣工项目建设

成果的文件，是办理资产移交和产权登记的

依据。项目建设单位在项目竣工后，应当及

时编制和报批项目竣工财务决算，项目竣工

财务决算的审核、批复管理职责和程序要求

等是由财政部门来确定。

第三个后评价。项目后评价是指在项目

长咨参考 2019 年第 4 期

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竣工验收并投入使用或者运营一定时间后，

运营规范、科学、系统的评价方法与指标，

将项目建成后所达到的实际效果与项目的可

行研究报告、初步设计及审批文件的主要内

容进行对比分析，找出差距及原因，总结经

验教训，提出相应的对策建议。后评价不是

对所有项目，是指有代表性项目，不是必须

要开展，通过后评价能够总结同类项目的经

验教训，为规划制定项目审批、资金安排、

项目管理等提供重要参考依据。2014 年，国

家发展改革委制定了《中央政府投资项目后

评价管理办法》和《中央投资项目后评价报

告编制大纲》。各地区、各部门可以参照这些

文件组织实施后评价工作，或者制定本部门、

本地区后评价的详细规定。

2.监督管理。条例第五章专门规定了对

政府投资项目监督管理。相比于 2010 年征求

意见稿，这章是整章增加的内容，这说明国

家将监督管理明确为政府投资项目管理的重

要环节，成为投资主管部门和其他有关部门

的重要职责。各地投资主管部门要主动落实

投资管理方式转型和重心后移的新要求，防

止重审批轻监管、重投入轻效益等问题，加

强力量建设和制度完善，切实履行好监督管

理职责。

第一个方面关于监管的主体。条例在规

定投资决策主体时，用的是“投资主管部门

或者其他有关部门”的表述，也就是说投资

主管部门和其他有关部门在各自权限内的事

项上分工负责，各负其责、互不交叉。而在

规定监督主体时，用的是“投资主管部门和

其他有关部门”的表述，一个是“或者”一

个是“和”，也就是说投资主管部门和其他有

关部门对同一事项都有相应的监管职责。在

决策的时候各负其责、互不交叉，而在监管

的时候，对同一事项都有相应的监管职责，

不能缺位，互不替代。首先，投资主管部门

对各类政府投资项目的监督管理是全覆盖全

口径的，只是对直接审批或者安排投资项目，

其他方面审批或者安排投资项目，监管的内

容，责任的划分有所不同。也就是要履行好

直接监管和对监管人监管不同层面的职责；

其次其他监管部门也可以分为两类，一类是

指投资主管部门之外的项目审批部门和项目

主管部门，这些部门应当按照谁审批谁监管，

谁主管谁监管的原则，对其审批或主管的项

目履行相应的监管责任。另一类是公共管理

部门，比如土地、规划、建筑工程质量以及

生产环境等主管部门，这些部门是根据相关

法律、法规，履行相应的监管责任监管。

第二方面关于监管方式。条例第二十七

条规定，投资主管部门和依法对政府投资项

目负有监督管理职责的其他部门，应当采取

在线监测现场核查等方式，加强对政府投资

项目实施情况的监督检查。在线监测是指通

过投资项目在线审批监管平台开展在线监

管。根据政府投资条例和企业投资项目核准

和备案管理条例，投资项目在线审批监管平

台是对各类投资项目的执法监管系统。现场

核查是指根据在线监测和其他渠道掌握的问

题线索，开展双随机一公开等方式的现场检

查。

长咨参考 2019 年第 4 期

‐ 26 ‐ 

第三个方面关于项目单位的法定义务。

根据条例，政府投资项目的项目单位有接受

和配合监督管理的义务。第一是按照相关条

款的规定，严格规范建设实施项目，并接受

政府部门的监督检查。第二是为了便于投资

主管部门和有关部门掌握情况，条例规定项

目单位应当通过在线平台，如实报送政府投

资项目开工建设、建设进展、竣工等基础信

息。

第三个是条例规定项目单位应当按照国

家有关规定，加强政府投项目档案管理，将

项目审批和实施过程有关文件资料存档备

查。

第四个是监管重点和处罚。条例规定的

监管内容主要以是否按照决策确定的事项规

范实施为重点，具体是指条例第四章规定的，

按照规定条件开工、建设地点、建设规模和

内容的变更、资金到位、概算控制、工期、

竣工验收等内容。这些是与其他行政执法部

门监管有所侧重和区别的。在实际过程当中，

应该和其他部门加强协同监管。

第五个方面，关于监管当中的信息共享

和信息公开。条例要求应当建立政府投资项

目信息共享机制，通过在线平台实现信息共

享、政府投资计划、政府投资项目审批和实

施以及监督检查的信息，应当依法公开等等。

这些也都属于监督管理工作当中的法定职

责，应该严格执行。

三、关于条例若干重点问题的事宜

（一）关于投资主管部门

条例里面多次提到了投资主管部门，而

且是不光这个条例，在其他的条例，比如中

央、国务院等文件中也多次提到。大家都问

投资主管部门到底是谁？实践当中如何把

握？条例当中 17 次出现了投资主管部门的

表述，但是没有明确指出他是哪个部门。那

么对于这个问题，我觉得应该从三个方面来

认识。第一大家回顾一下投资主管部门的出

处和来源。投资主管部门的表述从 2004 年以

后多次出现在许多党中央国务院文件以及行

政法规当中，比如 2004 年国务院关于投资体

制改革当中有表述，2016 年中共中央、国务

院关于深化投融资体制改革当中也有表述，

再就是企业核准和备案管理条例和政府投资

条例多次出现了相应的表述。第二个是党中

央国务院关于对投资主管部门职责的规定，

规定投资主管部门要干什么？我们也做了一

个整理梳理，大概除了一些日常工作之外，

具体工作主要的有这么几个方面的内容，比

如说根据 2004 年国务院投资体制改革决定，

投资主管部门具有批准发展建设规划职责；

根据 2016 年中发 18 号文件，要履行投资调

控管理的综合协调、统筹推进等职责；根据

20 号文件以及企业核准和备案管理条例，投

资主管部门要研究提出政府核准的投资项目

目录，另外还有指导和实施企业投资项目核

准备案、制定投资项目在线审批监管平台暂

行管理办法，研究制定政府投资项目权限划

分和审批程序，以及对各类投资项目监督管

理等等职责等等，这是对主要是党中央国务

院和行政法规当中的一些主要职责的规定。

在实际过程当中如何理解谁是投资管理

长咨参考 2019 年第 4 期

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部门？

首先在以往条例当中，包括在这次政府

投资条例当中，没有明确出来哪一个部门是

投资主管部门，这是符合立法惯例的，因为

类似的情况在其他的行政法律当中多次出

现，比如城乡规划当中就出现了国务院城乡

规划主管部门，县级以上人民政府城乡规划

主管部门的表述，但是也没有对应到相应部

门名称上。在立法当中之所以会出现这种情

况，可能主要有两个原因：第一个原因是因

为法律、法规所界定的承担这项工作的工作

机构，是由某一个部门是来行使，但是这个

部门它不仅仅只承担这一个方面的工作。比

如说投资主管部门是由发改系统来承担，但

是发改系统负责不仅仅是投资管理，城乡规

划以前是由住建部门负责，但是住建部门远

远不局限于城乡规划。

第二个就是说法律法规所称的专门工作

机构，具体实践中由哪个部门承担？很可能

不一定。在实践当中会有变化，比如以城乡

规划主管部门为例，这次机构改革之前，城

乡规划主管部门是住房城乡建设部，但是根

据这轮机构改革方案，城乡规划职能划入了

自然资源部。现在国务院城乡规划主管部门

就应当是自然资源部。所以在我们的一些立

法当中，当出现一些特定事项的时候，用的

是主管部门，但是并没有指定是哪个部门的

一个原因。

那么在实践当中怎么来理解？我觉得要

一是要结合对主管部门职责的界定，第二要

结合三定方案来统筹考虑。根据投资主管部

门职责，还有这次三定方案当中规定的国家

发展改革委负责投资综合管理。那么根据这

些内容来看，我认为投资主管部门就是指发

展改革。这一点我觉得可能大家在工作当中

不能有任何疑问。在实际工作当中，一定要

负起责任。那么根据的三定方案，各个文件

条例当中规定的投资主管部门职责，除了发

展改革系统之外，可能任何一个部门都不具

备这项职责。

第二点，关于在工作当中如何处理好投

资计划和预算关系问题，这也是我们非常关

心的问题。第一个要对条例中规定的政府投

资资金范围有一个确切的、准确的认识。条

例第二条规定，政府投资是指在中国境内使

用预算安排的资金进行固定资产投资建设活

动，包括新建、扩建、改建、技术改造的。

按照预算法，我们国家预算分为四类，一般

公共预算、政府性基金预算、国有资本经营

预算、社会保险基金预算。一般公共预算还

有两种分类，一种是按功能分类，还是按经

济性质分类。在实际下预算的时候按功能分

类，但是对预算的统筹安排，应该进行总结

的时候，采取经济性质分类。那么根据财政

收支分类改革的有关规定，如果按经济性质

分类，一般公共预算都可以，包括工资福利

性支出、商品和服务性支出、资本性支出和

其他支出。国家发展改革委我们负责安排中

央预算投资，是在一般公务预算当中体现的，

也就是属于其中的资本性支出。但是大家也

要知道，并不是所有资本性支出都是我们负

责，我们只是资本性支出的一部分。而政府

长咨参考 2019 年第 4 期

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性基金预算是专项用于特定公共事业，是由

有关部门管理的。比如说有关部门管理的专

项建设基金，在政府基金预算当中体现。而

国有资本经营预算支出主要用于注入国有企

业资金，它来源于国有企业上来的利润，再

返回到国有企业。而社会保险基金预算是专

项用于社会保险的，它没有资本性支出。因

此我理解政府投资条例所指的预算安排的资

金，实际上是一般公共预算和政府性基金预

算当中，用于项目建设部分的资金。

第二个投资计划和预算在编制当中如何

衔接。那么条例是第 18 条规定，政府投资年

度计划应当和本级预算相衔接。那么这个衔

接我觉得首先是计划和预算规模的衔接，以

每年国家发展改革的为例，我们大概能安排

多少中央预算投资，这个是要纳入统一财政

预算盘子的，要按照规定程序，确定用以政

府投资的预算资金规模，是在此规模之内。

你投资主管部门具体安排编制投资计划，规

模上衔接。其次就是我们投资主管部门编制

的投资计划，也仍然有财政部门这样预算，

每年年两会的时候，财政部要向全国人大提

交预算安排情况的报告。在这个当中实际上

也是包括国家发展改革安排的中央预算内投

资，只不过是按照他的财政收支分类的方式

进行了重新调整，可能跟我们分类有所不同，

但实际上是包含在其中的。第二个在具体安

排方向上要纳入预算。第三个衔接在具体工

作当中要做好，也就在执行当中的衔接。那

么按照现有的程序，年度投资计划编入预算

后报人大审查，人大批准预算后，投资主管

部门下达投资计划并抄送财政部门。财政部

门要根据投资计划下达预算。

第三个问题是关于全国投资项目在线审

批监管平台。怎么样理解这个问题，我觉得

首先我们要充分理解和认识在线平台的依据

和法定地位，全国投资项目在线审批监管平

台是一个中央文件，中发 2016 十八号文件和

两部行政法规规定的适用各类投资项目综合

管理服务平台，特别是两个条例，这两部行

政法规对在线平台数据做出规定后，意味着

应用在线平台是项目单位和各有关部门的法

定义务，没有按要求应用，这属于违法行为。

因为以前只有核准备案条例，可能是对企业

项目涵盖不够全。

那么现在政府投资条例出来之后，按照

这两个条例综合起来的规定，除了保密项目

之外，其他所有的项目都要纳入在线平台。

如果哪个项目，哪个部门不按照这个执行，

不依托在线平台开展相应的工作，那就属于

违法行为。所以我们说这对大家听到的法定

地位要有一个明确的认识。第二就是依托在

线平台具体做什么？我们也做了梳理，根据

两部法规，在线平台的基本功能，所以政府

部门项目单位的法定要求大概是这么几个方

面。第一项目首先是项目付码，就是每个项

目都要通过在线平台获取，作为唯一身份标

识的项目代码，就相当于我理解现在的身份

证号。今后每个项目都要办理相应手续，首

先得要有项目代码，这是只有而且只能在在

线平台上获取，还是唯一的、不重复的。第

二点有关部门要通过在线平台办理各类审批

长咨参考 2019 年第 4 期

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核准备案手续。第三是项目单位通过在线平

台报送建设实施基本信息。第四有关部门通

过在线平台开展在线监测。此外在线平台是

发布投资规划，政府提供在线咨询，进行项

目公示，开展信息公开的权威渠道。

第三点要处理好在线平台和其他相关系

统关系。大家知道在线平台是于 2015 年初步

建成，于 2017 年的正式运行。在此之前和之

后，有关部门和地方建设了部分与项目管理

相关的系统，因此要按照两个条例的要求，

处理好各个系统的关系。因为这个平台是行

政法规规定，法律地位最高的投资领域唯一

的政府服务平台，已经成为促进投资体制改

革、优化投资管理的重要抓手。对于已有系

统要互联互通，或者是使其为再次平台的子

系统，确保在线平台对各类项目管理的全覆

盖。

其次有关方面新增系统建设要求的，应

当本着整合共享、节约资源的原则，依托或

利用在线平台开展建设。

第三，各地在线平台要加强自身建设，

确保其功能符合法定要求和投资管理业务需

要，并能够兼容和对接其他系统。

第四个就是最后大家介绍一下条例和

PPP 项目之间的关系，这个也是社会上关注

的热点问题之一。确实这个条例出来之后，

引发了 PPP 参与各方广泛的关注、讨论。可

以从以下五个方面来理解把握条例和平台。

第一我们目前国家没有直接出台关于

PPP 的相关法规，而政府投资条例试用于 PPP

项目，所以我觉得条例是目前我国法律效率

最高的规范政府投资的行政法规，它的很多

内容是用于 PPP 项目，有利于规范有序的推

广 PPP 模式。一方面因为条例它是行政性法

规，它的强制性和严肃性是高于一般规范的

文件。在条例出台之前到今天为止，各地部

门很多各个各级政府关于推进 PPP 的文件，

其实具体来讲，从具体操作，最高的层次是

国务院办公厅的文件，很多文件都是部门或

者地方政府文件。而条例是行政法规，是仅

次于法律的法律意见。所以它的法律地位是

远远高于一般性部门规章制度的。所以它的

出台有利于为 PPP 项目的投资、建设管理提

供全面、稳定、高层次的法律制度框架，防

止政策变来变去，这样有利于 PPP 项目规范

运行。另外一方面，条例明确要求平等对待

各类投资主体，发挥政府投资资金的引导带

动作用等等。这些规定和要求也为推动各类

社会资本，特别是民间资本，更好参与政府

的项目提供了广阔的空间和制度保障，也符

合政府和社会资本合作的本质要求。

第二点就是说 PPP 项目和政府投资项目

之间到底是一个什么样的关系？我认为它是

一个交叉的关系，或者是两个交集。条例规

范的是政府投资，但是在 PPP 项目当中很多

也有政府投资。这个投资有两种方式，一种

是很多 PPP 项目，据我了解的情况，应该至

少超过 50%的 PPP 项目当中，都采取了资本

金注入方式。都有政府或者财政资金注入，

那么根据刚才解释，这些项目都属于政府投

资项目，换句话讲，50%以上的 PPP 项目属于

政府投资项目，它就要必须严格遵守政府投

长咨参考 2019 年第 4 期

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资条例相关的规定。当然了有些项目完全由

社会资本方自己投资建设的，没有政府投资

的不适用这个条例。另外还有一个项目，即

使没有政府投资、资本金注入，但是它仍然

使用了政府的投资补助资金或者贷款贴息资

金，那么这类项目它也要适用政府投资条例

相关的规定，但是比起刚才讲的采取资金注

入方式的项目来讲，可能管理力度相对弱一

些。所以我说政府投资项目和 PPP 项目是一

个交叉交集关系。另外还有一部分 PPP 项目，

它没有政府投资，但是根据去年的国务院关

于加强短板建设的文件的要求，这个项目也

要加强可行性研究和论证，这是关于第三点，

要提供提高 PPP 的决策质量。

第四点要依法依规加强 PPP 项目的建设

实施管理。PPP 项目推进过程当中，各地发

展改革部门要加强管理，密切跟踪监测，确

保了两评一案、招投标、合同签订等后续工

作要与已经批准的可行研究报告相一致。有

政府资金注入的 PPP 项目实施过程当中需要

变更建设地点、建设规模建设内容、投资概

算等做较大变更的，必须报请原审批核准备

案机关重新履行项目审核程序。同时鉴于 PPP

项目自身的特点，对于建设实施过程当中成

立 SPV 公司的，要积极配合有关方面做好项

目法人变更等相关工作，推进项目顺利实施。

第五方面依法依规将所有 PPP 项目纳入在线

审批监管平台，刚才已经介绍了，除了保密

项目之外，所有的项目都要纳入在线审批监

管平台管理。PPP 项目同样不例外。那么大

家在实践过程中，也有的说跟其他部门建立

的项目库是什么关系？我只能说所有的除了

保密之外的所有的项目，包括 PPP 项目在内，

依法纳入投资项目在线审批监管平台管理，

是一项法定职责，不纳入就是违法项目。所

以我觉得我们各个方面要严格执行，我们各

级有关发展改革部门要切实负起职责。另外

我们现在正在推进，要求各地依托在线平台

建立全国 PPP 项目信息监测服务平台，尽快

实现全国 PP 项目信息的定期发布，动态监

测、实施查询等功能。也请各地抓紧平台建

设，完善项目信息，确保平台能够在 7 月份

正式投入运营。今天介绍就到这，不对的地

方希望大家批评指正。

长咨参考 2019 年第 4 期

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 党群实录

长春市国家投资项目评审中心

开展送知识下乡扶贫工作

扶贫工作是评审中心长期开展的一项重

要工作，根据主题教育精神要求，评审中心

把扶贫工作纳入到主题教育工作当中。

我中心开展送知识下乡扶贫工作，全体

党员通过捐款的方式募集资金，为农安县巴

吉垒镇上河村的村民们购买了 100 余本养殖

类、种植类农业书籍。

2019 年 10 月 18 日，评审中心刘科委主

任及党员代表到农安县巴吉垒镇上河村开展

送知识下乡扶贫工作。

刘科委主任代表评审中心党支部向农安

县巴吉垒镇上河村村委会捐赠了图书，并表

示要让村民们通过阅读农业书籍，学习科学

养殖，能够自主探索出致富之路，改变贫困

现状。

同时，我中心党员代表共同参观了温室

大棚扶贫项目情况，并在运输和供给方面给

出了合理化建议，确保帮扶工作实现预期效

果。通过扶贫工作，让“不忘初心、牢记使

命”主题教育精神得到充分体现，以实际行

动凝聚党心、民心。

（校对：黄平）

长咨参考 2019 年第 4 期

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吉林省与浙江省开展“十四五”

深化对口合作课题研究

2019 年 9 月 2 日至 5 日，浙江省工程咨

询协会刘亭会长（原浙江省发改委副主任）

带领浙江省发展规划研究院的一行人员来吉

林省调研《深化吉林省与浙江省“十四五”

对口合作课题研究》，吉林省工程咨询协会

负责对接此次调研活动，长春市国家投资项

目评审中心与长春市工程咨询公司作为吉林

省专家课题组成员参与了此次课题研究。

根据 2016 年 11 月 1 日出台的国发 62 号

文件，明确提出组织吉林省与浙江省建立对

口合作机制。吉浙两省高度重视对口合作，

吉林省委书记巴音朝鲁和浙江省委书记车俊

均互到两省进行了学习考察。本次调研活动

也受到了吉林省政府的高度重视，省政府副

秘书长吴胜丰同志主持了深化吉浙对口合作

座谈会，省发改委安桂武主任会见了浙江省

专家组成员。省发改委、省工信厅、省商务

厅、省农村农业厅、省自然资源厅、省文化

旅游厅、省能源局、长春新区等各政府部门

及省工商联、省政府发展研究中心、吉林大

学、东北师范大学、中国电力工程顾问集团

东北电力设计院有限公司等单位参与了吉浙

对接合作座谈会，并根据各部门和单位的实

际工作情况，对吉浙对接合作提出了宝贵的

意见与建议。

在开展对接合作的近三年里，吉林省与

浙江省在社会、经济、文化等多方面，多维

度取得了显著的成效，吉林与浙江挂职干部

共计 200 余人，项目合作达 200 余个，总投

资额度达到 1000 余亿，在医药化工、农产品

加工、汽车制造和电子商务等方面合作取得

了显著成效，共同促进了吉林省与浙江省的

深度合作。

（校对：黄平）