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工程项目审计理论与实务系列丛书
工程项目审计整合框架（2.0）
中天恒达工程项目审计整合框架编写组：
主 编：高雅青 李三喜
副 主 编：薛慈允 李 玲
审 定：张杉杉 赵宗飞 于维严
编写人员：李会来 张永凤 张爱莲
肖 文 王慎云 赵翠萍
张思国 陈 玮
前 言
1.工程项目审计概念体系
1.1 项目基本概念
1.2 工程项目基本概念
1.3 工程项目审计基本概念
1.4 图表工具
2.工程项目审计目标体系
2.1 工程项目审计目标定义
2.2 工程项目审计目标意义
2.3 工程项目审计目标定位
2.4 工程项目审计目标确定
2.5 工程项目审计目标体系
2.6 图表工具
3.工程项目审计业务体系
3.1 工程项目造价审计业务
3.2 工程项目财务审计业务
3.3 工程项目管理审计业务
3.4 图表工具
4.工程项目审计法规体系
4.1 方针政策
4.2 法律体系
4.3 工程建设法规体系
4.4 工程项目咨询法规体系
4.5 工程项目审计法规体系
4.6 图表工具
5.工程项目审计工作原则
5.1 工程项目审计工作原则定义
5.2 工程项目审计工作原则意义
5.3 工程项目审计工作基本原则
5.4 图表工具
6.工程项目审计工作程序
6.1 工程项目审计准备
6.2 工程项目审计实施
6.3 工程项目审计评价
6.4 工程项目审计报告
6.5 工程项目后续审计
6.6 图表工具
7.工程项目审计方法体系
7.1 工程项目审计方法定义
7.2 工程项目审计方法体系构成
7.3 工程项目审计方法分类
7.4 工程项目审计方法应用
7.5 图表工具
8.工程项目审计质量体系
8.1 工程项目审计质量体系概念
8.2 工程项目审计质量体系构成
8.3 工程项目审计质量体系构建与实施
8.4 图表工具
9.工程项目审计信息系统
9.1 工程项目审计信息管理要求
9.2 工程项目审计信息管理内容
9.3 工程项目审计信息管理方法
9.4 工程项目审计决策支持系统
9.5 BIM在工程项目审计信息管理中应用
9.6 图表工具
10.工程项目审计基础理论体系
10.1 系统工程理论
10.2 最优化理论
10.3 组织理论
10.4 信息管理理论
10.5 控制理论
10.6 工程经济理论
10.7 工程管理理论
10.8 工程估价理论
10.9 工程合同管理理论
10.10 图表工具
工程项目审计整合框架（2.0）
前 言
早在2014年，中天恒达工程咨询有限责任公司（以下简称“中天恒达”）就推出了《中天恒达基于流程
的工程项目全过程审计整合框架》（简称《中天恒达工程审计整合框架》）。现根据工程项目审计业务发展
变化的新政策、新规范、新实务，经修订和完善再次推出了《中天恒达工程审计整合框架》（2.0版）。
该框架是中天恒达工程项目审计课题组，在认
真系统学习研究国内外工程项目审计最佳实践，总
结中天恒达数十年工程项目审计（咨询）领域丰富
的实践经验的基础上，依据国家和行业协会有关工
程项目审计的法律法规及国际惯例，按照理论洋为
中用、古为今用的基本原则，持续不断地总结和研
究而逐步形成的，探求了基于流程的工程项目审计
理论与实务融合之道。
1.研究背景
建房盖楼，架桥修路，功在当代，泽及子孙。
改革开放以来，伴随着国家经济的高速发展和社会
建设的大力推进，我国的基本建设投资规模持续扩
工程项目审计整合框架（2.0）
大，工程项目遍及大江南北、城市乡村。工程建设
项目多，投资规模大，工程项目审计任务量就大，
工程项目审计也就越发展。随着我国工程项目的不
断建设，工程项目审计受到了空前重视，所起的作
用也越来越大，自身也得到了长足的发展。
正是得益于我国工程项目审计这样的大好形
势，承蒙广大客户的厚爱，中天恒达自成立以来，
始终恪守“诚信敬业，提供增值服务”的宗旨，始
终坚持“自主创新，走特色化之路”的发展战略，
形成了中天恒达自身独有的服务特色和优势，已为
广大客户提供了工程造价审核、工程项目管理审
计、工程项目财务审计等方面的审计服务，培养了
一批专业团队，积累了丰富的实践经验，提升了自
身品牌的美誉度和核心竞争力。
中天恒达作为工程审计与咨询领域的领先机
构，在强调实践，为客户提供常规的工程项目审计
服务的同时，特别注重理论研究和自主创新，不断
开发新产品，认真研究客户所在行业动态和政策，
能为客户提供工程项目制度建设、风险管理、项目
后评价、工程造价分析与控制、工程造价信息审
计、业务人员培训等方面的增值服务。
中天恒达总结工程项目审计的实践经验，编辑
出版了《工程项目全过程审计实务案例分析》《工
程项目审计经典案例》《工程项目常见问题与防治
案例分析》《项目后评价操作实务》等专业图书，
设计了中国电信集团、首都机场建设集团等公司工
程项目审计（咨询），研制了发改委政府投资项目
常见问题课题，长期承担中国内部审计协会举办的
工程项目审计教学任务。
为感谢广大客户的厚爱，为适应新常态下建
筑产业的发展变化，进一步规范工程项目审计服务
工作，提升工程项目审计服务质量，从而更好地为
我国经济社会发展和工程项目决策与实施提供全过
程、全方位服务，中天恒达工程项目审计课题组汇
集中天恒达数十年工程项目审计领域丰富的实践经
验和丰厚的理论研究成果，推出了《中天恒达工程
审计整合框架》（1.0版）。
近年来，随着我国已进入了经济转型期，政府
和社会资本合作（PPP)已经成为当前和今后一段时
期我国经济发展的新兴模式，互联网、BIM等信息
技术日益普及，新基建不断涌现，工程项目建设政
策不断变化，新修订的《审计法》对工程项目审计
提出新的要求，多地审计机关不断修订《重大公共
工程项目跟踪审计指南》，中国内部审计协会已发
布了新修订的《第3201号内部审计实务指南—建设
项目审计》，众多内部审计机构也积极修订《工程
项目全过程审计实务操作规程》。根据工程项目审
计业务发展变化的新政策、新规范、新实务，中天
恒达工程项目审计课题组又历时一年多修订完善，
再次推出了《中天恒达工程审计整合框架》（2.0
版）。
2.研究成果
该框架以基于流程的工程项目审计为主题，
以便于指导工程项目审计实践为归宿，是由概念体
系、操作规程（目标体系、业务体系、法规体系、
工作原则、工作程序、方法体系）、保障系统（质
量体系、信息系统、基础理论体系）构成的整合系
统，具有总括、统领、基础作用。
工程项目审计整合框架（2.0）
2.1工程项目审计概念体系
工程项目审计涉及的概念很多，国家及行业协
会有关工程项目管理和审计规程中都对术语进行了
规范解释。这是工程项目审计人员必须了解和掌握
的，至少可以统一相互交流的语言，避免只是因对
一些概念理解的不同而影响工程项目审计工作顺利
进行。
中天恒达工程项目审计课题组在认真学习分
析国家及行业协会有关工程项目管理和审计规程中
对术语解释基础上，总结中天恒达数十年工程项目
审计实践经验，构建了工程项目审计概念体系：即
由项目基本概念、工程项目基本概念、工程项目审
计基本概念等构成的一个逐步渐进的概念体系。该
概念体系突出了简单化、通俗化和实用化的特点，
目的是易于工程项目审计人员及相关人员理解和掌
握，从而形成一个统一的概念体系。
2.2工程项目审计目标体系
工程项目审计目标决定着工程项目审计的运
行方式和方向，因此，从事工程项目审计工作首先
需要清楚目标是什么。到底工程项目审计目标有哪
些，它是一个相互联系的目标体系。
中天恒达工程项目审计课题组在认真学习分析
目标管理理论的基础上，总结中天恒数十年工程项
目咨询、审计实践经验，构建了工程项目审计目标
体系：即由总体目标、具体目标构成的一个分层次
的相互联系的目标体系。该目标体系强调工程项目
审计要服务于工程项目建设总体目标，工程项目审
计应该是嵌入在工程项目建设系统中，工程项目审
计的具体目标因审计项目、任务、要求等的不同而
不同，不能固定化、模式化。
2.3工程项目审计业务体系
工程项目审计业务涉及工程项目建设的全过
程，审计内容非常庞杂。工程项目审计既要考虑项
目性质、行业、规模、产权和融资结构等方面的不
同特点，又要考虑介入项目开展审计工作的时点、
目标、资源等，审计内容可以有多种不同安排。既
可以对工程项目开展全面审计，也可以选择工程项
目部分环节、部分时段建设内容开展专项审计。
中天恒达工程项目审计课题组依据国家及行业
协会有关工程项目审计业务的规定、规范，总结中
天恒数十年工程项目审计实践经验，构建了基于工
程项目建设流程的工程项目审计业务体系：即由工
程项目造价审计、工程项目财务审计、工程项目管
理审计等构成的一个相互联系、相互补充、相互协
调的完整统一的体系。该业务体系突出了流程化、
专业化和协同化的特点。工程项目审计业务要基于
工程项目建设的流程，需要专业化分工，也需要各
审计专业之间的协同配合。
工程项目审计，无论是工程造价、工程项目财
务审计，还是工程项目管理审计，均可按照工程项
目建设阶段逐步推进，均可采用全过程跟踪审计方
式。审计实践中，工程工程造价、财务审计多大采
用全过程跟踪审计方式，且要求越来越高，内容越
来越宽泛。
2.4工程项目审计法规体系
工程项目审计活动，必须遵守国家的法律法
规，其审计单位和人员均应承担相应的法律责任。
对此，工程项目审计单位和人员均应高度重视，依
工程项目审计整合框架（2.0）
法执业，防范法律风险。工程项目审计法规多种多
样，包括国家方针政策、法律法规、技术规程等。
我国工程项目审计方面的相关法律法规和技术规程
不仅数量较多，而且还在不断增减变化之中，工程
项目审计单位应不间断地系统梳理与工程项目审计
有关的法律法规和技术规程，建立法律法规及技术
规程数据，并定期对全体审计人员培训，这应作为
一项日常的基础工作。
中天恒达工程项目审计课题组在认真学习分析
国家及行业协会有关工程项目管理、咨询、审计规
程的基础上，总结中天恒数十年工程项目咨询、审
计实践经验，构建了工程项目审计法规体系：即由
工程项目审计相关法律、法规、技术规范及国际条
约和国际惯例构成的有机联系的统一整体。
2.5工程项目审计工作原则
工程项目审计工作原则是指导工程项目审计实
践的思路、出发点、基本要求。中天恒达工程项目
审计课题组根据中天恒工程项目审计数十年的实践
经验总结，提出的工程项目审计基本原则包括独立
原则、客观原则、供公正原则。
2.6工程项目审计工作程序
关于工程项目审计工作程序，有过程、步骤、
流程、阶段等不同说法。中天恒达工程项目审计课
题组将上述不同说法统一为工程项目审计工作程
序，定义为工程项目审计工作从开始到结束的过
程，包括工程项目审计准备、工程项目审计实施、
工程项目审计评价、工程项目审计报告和工程项目
后续审计五个一级流程。
2.7工程项目审计方法体系
工程项目审计方法多种多样，是由哲学方法、
逻辑方法、专业方法、新技术新方法构成的方法体
系。
2.8工程项目审计质量体系
质量是企业的生命，全面质量管理是现代企业
管理的重要内容。对于与国家经济发展和人民生活
密切相关的工程项目审计，结合自身特点加强质量
管理，具有重要意义。
中天恒达工程项目审计课题组在认真学习研究
国内外质量管理体系文献的基础上，按照国家及行
业协会有关工程项目质量管理要求，总结中天恒数
十年工程项目审计质量管理实践经验，构建了工程
项目审计质量体系：即由工程项目审计质量手册、
质量文件、程序文件、质量计划、质量记录等构成
的一个质量管理文件体系。在此基础上，制定基于
建设流程的工程项目审计具体业务的成果文件组成
和要求、过程文件组成和要求、相应的质量评定标
准，便于工程项目审计质量体系的落地实施。
2.9工程项目审计信息系统
人类进入信息时代，人们社会活动的广度和
深度不断增加，信息的重要性有增无减。在信息时
代，随着信息系统在工程项目建设管理中广泛应
用，加强工程项目审计信息管理就显得更加紧迫和
重要。信息的完整性和有效性是工程项目审计的基
础，信息系统越来越成为工程项目审计必不可少的
支撑系统。工程项目信息管理的任务是识别使用者
的信息需要，对信息进行有效的收集、筛选、分
析、整理和储存，并将这些信息及时、准确、适用
和经济地提供给各级工程审计和决策人员。
工程项目审计整合框架（2.0）
2.10工程项目审计基础理论体系
工程项目审计工作需要理论指导，这符合理论
指导实践的基本原理。在对工程项目审计要求也越
来越高的新形势下，提高工程项目审计单位和人员
的整体理论水平具有非常重要的意义。
中天恒达工程项目审计课题组在认真学习研究
各种理论的基础上，考虑对工程项目审计实践指导
作用，结合工程项目审计实践现实需要，构建了工
程项目审计基础理论体系：即由系统工程理论、最
优化理论、组织理论、信息管理理论、控制理论、
工程经济理论、工程管理理论、工程估计理论、工
程合同管理理论等构成的一个开放性的基础理论体
系。
3.主要创新
该框架兼容并蓄，博采众长，充分吸收了审计
机关《重大公共工程项目跟踪审计指南》、中国内
部审计协会《第3201号内部审计实务指南—建设项
目审计》及众多内部审计机构《工程项目全过程审
计实务操作规程》等的最新研究成果，系统总结了
我国丰富的工程项目审计实践经验，在大胆借鉴国
外先进理念的基础上，充分考虑我国工程项目审计
实际情况，力求自主创新。既与国际权威的规程相
趋同，与国家监管部门和行业协会的规范、规程相
融合，又突出了自身特色。总体来说，其主要创新
可归纳为以下几个方面。
3.1统一了工程项目审计工作基本概念
工程项目审计工作中涉及的概念很多，为便于
相互交流，中天恒达工程项目审计课题组从实务工
作的视角，统一了工程项目审计工作基本概念。
在我国投资建设活动中，不同管理部门和项目
管理阶段，对项目有投资项目、建设项目、工程项
目、基本建设等不同称谓。在理论上，这些不同称
谓虽然有着不同的内涵，但实践中难以区别，中天
恒达工程项目审计课题组将其统一称为工程项目。
在审计领域，对工程项目审计概念定义也是多
种多样，中天恒达工程项目审计课题组将工程项目
审计定义为，由专业机构和人员对被审单位工程项
目情况的真实性、合法性、效益性独立进行的审查
与评价工作。
3.2搭建了工程项目审计工作实务规程
工程项目审计工作到底如何实施，需要遵循一
定的规程。工程项目审计规程到底包括哪些要素，
这因工程项目审计类别、工程项目行业、专业等的
不同而不同。
中天恒达工程项目审计课题组构建的工程项
目审计规程是由审计目标、审计业务（内容）、审
计依据、审计原则、审计程序、审计方法等要素构
成。这个规程的第一层次是审计目标，明确了工程
项目审计想要什么。审计目标决定着工程项目审计
的运行方式和方向，因此，从事工程项目审计工作
首先需要清楚目标是什么。第二层次是审计内容，
界定了工程项目审计干什么。第三层次从依据、原
则、程序、方法等的不同层面总体上阐述了审计如
何干。
这里特别需要说明，构建总体上的工程项目审
计规程是重要的，但更需要根据不同审计类别（如
工程项目造价审计、工程项目财务审计、工程项目
管理审计等）构建适应不同审计类别的操作规程。
工程项目审计整合框架（2.0）
再根据不同工程项目审计类别所涉及行业构建适应
行业特点的操作规程。如针对新机场、新能源、新
基建、城市交通等行业工程项目审计的特殊性制定
适用本行业工程项目特点的操作规程。还可进一步
针对不同行业的不同工程审计专业制定具有专业特
色的操作规程。
不管哪一层次的操作规程，基于流程工程项
目审计操作规程在体例上均可按审计业务、审计目
标、审计依据、审计原则、审计程序、审计方法、
质量控制、附件（审计底稿、审计范例、常见问题
及防范）等要素来安排，一定要具体化、流程化、
图表化，越具体越有用。
3.3明确了工程项目审计工作保障系统
工程项目审计工作保障系统到底包括哪些要
素，理论界至今没有一个统一公认的标准答案。中
天恒达工程项目审计课题组明确了工程项目审计质
量体系，强调了如何保证审计质量；明确了工程项
目审计信息系统，突出了互联网时代信息化对审计
工作的支撑及应用；明确了工程项目审计基础理想
体系，为工程项目审计人员及相关人员学习相关理
论做个引导，并用理论来指导工程项目审计实践，
进而推动我国工程项目审计由经验审计向科学审计
转变。
总体来说，该框架从审计实务操作的视角对工
程项目审计理论和实践做了总结和提炼。不敢说该
框架填补了工程审计理论框架或概念框架的缺失，
但愿能为我国工程项目审计实践提供一个基础框
架。
该框架在工程项目审计前沿的探索，虽力求
做到自主创新、科学系统、简单实用、具有可操作
性，但无论从其理论研究和实践探索，仍然需要持
续不断地深化，恳请各界人士批评指正。
工程项目审计整合框架（2.0）
1.工程项目审计概念体系
工程项目审计涉及的概念很多，国家及行业协
会有关工程项目管理和审计规程中都对术语进行了
规范解释。这是工程项目审计人员必须了解和掌握
的，至少可以统一相互交流的语言，避免仅是因对
一些概念理解的不同而影响工程项目审计工作顺利
进行。
中天恒达工程项目审计课题组在认真学习研
究国家及行业协会有关工程项目管理和审计规范中
对术语解释基础上，总结中天恒达数十年工程项目
审计实践经验，构建了工程项目审计概念体系：即
由项目基本概念、工程项目基本概念、工程项目审
计基本概念等构成的一个逐步渐进的概念体系。该
概念体系突出了简单化、通俗化和实用化的特点，
目的是易于工程项目审计人员及相关人员理解和掌
握，从而形成一个统一的概念体系。
工程项目审计整合框架（2.0）
1.1.项目基本概念
1.1.1项目定义
一般把项目定义为“一种临时性的、创造一
项唯一产品和服务的任务”。其定义内涵有三个方
面：
·项目的临时性，即每一个项目都在一个明确
的时间段内开始和结束。
·项目的唯一性，即任何一个项目的产品或服
务都在某些方面与其他项目不同，项目的“个性”
突出。
·项目是一项工作任务，而不是目的物或其
他。
1.1.2项目性质
· 项目的相对性。项目是一项任务，任务是
相对于承担者而言的，不同的主体有不同的任务。
例如政府、出资者、业主、承包商等的任务是各不
相同的。明确项目的相对性，有助于界定项目的范
围、目标和利益群体。
·项目的临时性。一般项目都是在一定时间内
存在，是“临时的”。明确项目的临时性，有利于
项目管理机制、机构、模式和手段的选择。
·项目的目标性。项目作为一项任务必须有明
确的目标。项目目标往往是多层次的，但每个项目
只能有一个统一的直接目的。明确项目的目标性，
有利于确定项目实施和管理工作的方向。
·项目的约束性。任何任务都有其限定条件，
限定条件就是约束性。项目的约束性包括投入要素
（人、财、物等）方面的约束、时间的约束、外部
条件的约束、政策法规的约束、机构制度的约束、
环境保护的约束等。明确项目的约束性，有利于分
析项目的条件，更好地实施项目。
·项目的周期性。任何项目都有一个确定的开
始和终结的周期性的过程，即项目周期。项目周期
各个阶段的时点不同，工作任务不同。明确项目周
期以及各个阶段的任务，有利于统筹安排，建立科
学的项目管理体系。
1.1.3项目称谓
在我国投资建设活动中，不同管理部门和项目
管理阶段，对项目有不同的称谓。常用的有投资项
目、建设项目、工程项目、基本建设等。
·投资项目。投资项目是固定资产投资项目
的简称，是指为实现某种特定目的，投入资金和资
源，在规定的期限内建造或购置固定资产的一整套
活动。投资项目包括两类：一类是兴工动土的建
造工程，如工厂、机场、铁路、公路、矿山、水电
站；一类是单纯设备购置，如购买飞机、车船等。
·建设项目。建设项目是指按照一个主体设计
进行建设并能独立发挥作用的工程实体。
·工程项目。在实际工作中，工程项目有时等
同于建设项目，是勘察设计、施工和竣工时常用的
项目称谓。
·基本建设。基本建设是以新增工程效益或者
扩大生产能力为主要目的的新建、续建、改扩建、
迁建、大型维修改造工程及相关工作。基本建设项
目是固定资产投资的一种形式，固定资产投资包括
基本建设项目、固定资产购置等形式。
1.2.工程项目基本概念
1.2.1工程项目定义
工程项目审计整合框架（2.0）
工程项目也称建设项目，一般是指在一个总体
设计或总预算范围内，由一个或几个互有内在联系
的单项工程组成，建成后在经济上可以独立经营、
独立核算，在行政上可以统一管理的工程单位。
我国《企业内部控制应用指引第11号——工程
项目》第二条规定：“本指引所称工程项目，是指
企业自行或者委托其他单位所进行的建造、安装活
动。”这里定义的工程项目，是指企业根据经营管
理需要，自行或者委托其他单位进行的建造、安装
活动，其目的是形成新的固定资产或维护、提升既
有固定资产性能。
审计署固定资产投资审计司编写组著的 《重
大公共工程项目跟踪审计指南》，综合投资理论发
展研究成果和国务院关于投资审计工作新的要求，
立足投资审计发展趋势，将重大公共工程项目概念
归纳为：重大公共工程项目是指列入政府重点投资
计划，投资额巨大，建设周期较长，具有公共性和
公益性的重大建设工程项目。
中国内部审计协会发布的《第3201号内部审计
实务指南——建设项目审计》称建设项目是指按照
一个建设单位的总体设计要求，在一个或几个场地
进行建设的所有工程项目之和，其建成后具有完整
的系统，可以独立形成生产能力或者使用价值。
【观点分享】
建设项目是指按照一个建设单位的总体设计要
求，在一个或几个场地进行建设的所有工程项目之
和，其建成后具有完整的系统，可以独立形成生产
能力或者使用价值。其中，总体规划或设计是对拟
建工程的建设规模、主要建筑物与构筑物、交通运
输路网、各种场地、绿化设施等进行合理规划与布
置所作的文字说明和图纸文件。通常以一家企业、
一个单位或一个独立工程为一个建设项目。
——摘自《第3201号内部审计实务指南——建
设项目审计》
1.2.2工程项目类型
工程项目类型不同，其管理服务的内容与侧重
点也不尽相同。工程项目主要有以下分类：
·按项目的性质，分为新建项目、扩建项目、
改建项目。
·按项目的用途，分为生产性项目、非生产性
项目。
·按投资来源，分为政府投资项目、企业投资
项目、利用外资项目及其他投资项目。
·按行业，分为工业项目、交通运输项目、农
林水利项目、社会事业项目等。
·按运营性质，分为经营性项目和非经营性项
目。
·按经济特征，分为竞争性项目、基础设施项
目和公益性项目。
·按照建设项目分解管理的需要，一个建设项
目通常可以分为若干个单项工程、单位工程、分部
工程和分项工程。
单项工程是指一个建设项目中，具有独立设计
文件，竣工后可独立发挥生产能力或效益的工程。
如航站楼、办公楼等。
单位工程是单项工程的组成部分，指具有独立
设计文件，可以独立组织施工，但竣工后不能独立
发挥生产能力或效益的工程。如建筑工程、安装工
工程项目审计整合框架（2.0）
程等。
分部工程指在一个单位工程中，按照工程部
位、工种以及使用的材料进一步划分的工程。如－
基础、主体、外装、内装等。
分项工程指在一个分部工程中，按照不同的
施工方法、不同材料和规格对分部工程进一步划分
的工程。如土石方工程，可以划分为平整场地、挖
沟槽土方、挖基坑土方等分项工程。分项工程并不
能独立存在，只是为了确定建设工程造价和计算人
工、材料、机械等消耗量而划分出来的计价单元。
【观点分享】
国际上对建设项目分类主要以项目的产
出物性质、服务对象、主要效益特点、对社会的贡
献、资金来源等几个方面为依据。
(1)生产类项目(Productive Secmr
Projects)：包括工业和农业类。
(2)基础设施类项目（Infrastructure
Sector Projects）：包括交通、通信、邮电、供排
水设施等项目。
(3)社会发展和人力资源开发类项目(Social
Development and Human Resources Development
Sector Projects)：包括社会公共设施、环境保
护、文化体育、教育培训、医疗卫生、社会福利等
行业项目。
【观点分享】
重大公共工程项目包括：
(1)政府投资或以政府投资为主的重大建设项
目；
(2)国有事业组织、国有资本占控股地位或者
主导地位的企业和金融机构投资的重大建设项目；
(3)政府与社会资本合作建设的重大公共工程
项目；
(4)贯彻落实国家重大政策措施情况的重大建
设项目；
(5)其他涉及国家战略和公共安全、重大社会
公共利益的重大公共工程项目。
——摘自《重大公共工程项目跟踪审计指南》
【观点分享】
按照建设项目分解管理的需要，一个建设项目
通常可以分为若干个单项工程、单位工程、分部工
程和分项工程。
——摘自《第3201号内部审计实务指南——建
设项目审计》
1.2.3工程项目特点
一般来说，工程项目具有以下几个特点：
·单件性，或称一次性。不同于其他工业产品
的批量性，也不同于其他生产过程的重复性，就建
设过程和最终建成的工程项目而言，每个建设项目
都需要单件报批、单件设计、单件施工和单独进行
工程造价结算，没有与这项任务完全相同的另一项
任务。
·具有一定的约束条件。工程项目建设都有一
定的约束条件，或称建设目标，通常包括限定的质
量、限定的工期和限定的造价。项目只有满足这些
约束条件才能获得成功。
·具有完整的生命周期。工程项目的单件性和
项目过程的一次性决定了每个工程项目都具有生命
周期。包括项目建议书、可行性研究、项目决策、
工程项目审计整合框架（2.0）
设计、招标投标、施工和竣工验收等过程。任何项
目都有其产生时间、发展时间和结束时间，在不同
的阶段都有特定的任务、程序和工作内容。工程项
目管理应当是对整个工程项目生命周期的管理。对
于工程项目微观管理而言，项目建成后进入运营
期，也属于项目全生命周期的一部分，但却不纳入
工程项目管理的范畴。
·投资大、周期长。工程项目不仅实物形体庞
大，而且消耗资源多，涉及项目参与各方的重大经
济利益，对投资方的资本运营和宏观经济、区域经
济的影响较大。同时，工程项目建设周期一般超过
一个财务年度，经常达到几年甚至几十年，期间受
到各种外部因素及环境的影响和制约，增加了管理
的难度。
【观点分享】
建设项目的特点
1.单件性，或称一次性。
2.具有一定的约束条件。
3.具有完整的生命周期。
4.投资大、周期长。
——摘自《第3201号内部审计实务指南——建
设项目审计》
1.2.4工程项目建设流程
1.2.4.1工程项目建设流程定义。工程项目建
设流程，即工程项目投资建设程序，简称“建设程
序”，是工程项目从设想、选择、评估、决策、设
计、施工到竣工验收、投入使用整个建设过程中，
各项工作必须遵守的先后次序。
1.2.4.2工程项目建设流程意义。工程项目建
设流程科学地总结了建设工作的实践经验，反映了
建设工作所固有的客观自然规律和经济规律，是工
程项目科学决策和顺利进行的重要保证，是工程项
目建设、管理、咨询、审计等工作的路径或主线。
工程项目审计应基于建设流程，并贯穿建设流程全
过程，从而对工程项目建设全过程进行审计监督。
在工程项目建设实践中普遍存在建设程序管理
问题，工程建设行业无效工作和损失浪费远远超过
制造业，这迫切需要加强流程管理，持续不断地优
化工程项目建设流程。工程项目建设流程管理是个
复杂的系统工程，基本路径包括：工程项目建设流
程设计、执行、改进。
1.2.4.3工程项目建设流程组成。工程项目建
设流程由客观规律性程序和主观调控性程序构成。
·客观规律性程序是指由工程项目投资建设
内在联系所决定的先后顺序。例如，先勘察、后设
计，先设计、后施工，先竣工验收、后投产运营
等。对于某些先后程序衔接较好的工程项目，可视
具体情况允许上下道程序合理交叉，以节省建设时
间。
·主观调控性程序是指有关行政管理部门按其
调控意愿和职能分工制定的管理程序。例如，政府
投资项目先评估、后决策，先审批、后建设等。这
些程序具有行政强制约束作用，项目单位不得绕过
或逃避管理程序，违规建设。
1.2.4.4工程项目建设流程阶段。关于工程项
目建设流程阶段的划分，人们的认识也不尽相同。
在国际上，联合国工业发展组织从资金投入产出循环的角度，将项目周期划分为投资前期、
工程项目审计整合框架（2.0）
投资期、生产期三个时期。世界银行从贷款流转、
使用与管理的角度，将项目周期细化为项目立项、
项目准备、项目评估、谈判与董事会批准、项目执
行和监督、项目后评价六个工作阶段。欧盟从投资
决策机制的角度，把项目周期分为规划、立项、评
估、融资、实施、后评价六个阶段。
在我国，由于投资主体、投资运行模式、建设
项目规模及其性质等的不同，对工程项目程序阶段
的划分也是不完全相同。政府投资主管部门依据相
关法律、法规和规定对不同投资主体建设的工程项
目实行分类管理，将工程项目划分为审批制项目、
核准制项目和备案制项目。项目类型不同，其相应
的投资建设管理程序有所不同。一般将工程项目程
序划分为前期阶段、准备阶段、实施阶段、竣工阶
段和运营阶段。
中价协发布的《建设项目全过程造价咨询规
程》，从建设项目全过程造价咨询视角将工程项目
程序分为决策阶段、设计阶段、发承包阶段、施工
阶段、竣工阶段。住建部发布的《建设工程造价咨
询规范》（GB/T 51095-2015），从建设工程造价咨
询视角将工程项目程序分为决策阶段、设计阶段、
发承包阶段、施工阶段、竣工阶段。现中价协、住
建部对工程项目阶段划分基本一致，均没有运营阶
段。
财政部发布的《企业内部控制应用指引第11
号——工程项目》，从内部控制的视角将工程项目
程序界定为工程立项、工程招标、工程造价、工程
建设、工程验收等活动。
中国内部审计协会发布的《第3201号内部审计
实务指南——建设项目审计》主张建设项目全生命
周期通常包括项目建议、立项决策、可行性研究、
报批报建、设计（初步设计、技术设计、施工图 设
计）、建设准备（三通一平、施工招标）、施工、
生产准备阶段、竣工验收、后评价等多个阶段。根
据项目规模、行业的不同，对不同建设项目的阶段
划分也不同，常有合并、细分或另外命名，但总体
工作内容差异不大。
审计机关组织出版的《公共投资审计读本》
认为基本建设的技术经济特点，决定了任何项目的
建设过程，都要经过前期准备、勘察设计、组织施
工、验收投产等阶段，每个阶段又包含着许多环
节。
显然，上述关于工程项目阶段划分仍不是工
程项目全生命周期，突出了工程项目建设过程（中
游），关注了工程项目建设前期（上游），但对工
程项目建设后的使用、维护、保养和废弃（下游）
关注不够。从工程项目的建设来说，其流程范围
就是工程项目的建设这一阶段，但从工程项目的产
品属性来说，工程项目作为产品包括设计周期、生
产周期、市场周期和使用周期。不管怎么说，工程
项目建设的目的就是销售（使用），在工程项目建
设期就要考虑工程项目建设后的使用、维护、保养
和废弃（下游）等方面是很重要的。这个道理很简
单，但仍没有能够很好地落地实施。这方面的教训
比比皆是。有个投资200多亿建设的国际机场，交付
使用后就发现不少前期设计方面的缺陷，重新修改
设计并建设，不仅严重影响了机场正常运营，还为
此多投资了近10亿多元。有个民营企业投资10多亿
工程项目审计整合框架（2.0）
建设的大楼，建成后因前期勘察不细，地基下有条
暗河，质检为危楼被直接爆破了。
事实上，关于工程项目建设流程阶段划分的不
同认识，在各自职责范围从各自视角看无疑都是正
确的，但把工程项目程序简单划分为几个阶段是没
有可操作的，更重要的是要根据工程项目的投资体
制、管理模式、规模大小、复杂程度和实际管理需
要等逐级细化具体的操作程序。
工程项目涵盖的内容较多，包括新建、改建、
扩建、迁建、恢复工程及与之相联系的其他经济活
动。工程项目复杂多样，工程项目内部管理制度、
业务流程千差万别，因此，对工程项目建设流程的
设计上一定要体现不同工程项目的自身特点，不能
简单照抄照搬。没有一个相同的工程项目，也没有
完全一样的工程项目建设程序。符合具体工程项目
建设实际情况的流程就是最好的流程。计划经济条
件下制定的不适应变化了工程项目具体管理情况的
基本建设程序应该逐渐摒弃。
中天恒达工程项目审计课题组在认真学习研
究国家及行业协会有关工程项目建设程序规定、规
范的基础上，总结中天恒达数十年工程项目咨询、
审计实践经验，在总体上将工程项目流程按其建设
过程分为前期阶段、准备阶段、实施阶段（施工阶
段、竣工阶段）和运营阶段。
在实践中，前期决策被称为工程项目建设审
慎的第一步，勘察设计在实践中被称为工程项目建
设踏实的第二步，概预算控制在实践中被称为工程
项目建设科学的第三步，招投标在实践中被称为公
开的第四步，合同管理在实践中被称为严密的第五
步，施工管理在实践中被称为关键的第六步，竣工
验收在实践中被称为负责的第七步，决算控制在实
践中被称为精心的第八步，监督检查在实践中被称
为不可放松的第九步。
【经验分享】
中天恒达为某企业设计的工程项目建设总体流
程图如下：
工程项目审计整合框架（2.0）
建设项目实施流程
建设项目实施流程 建设/主管单位 政府主管部门
前期决策阶段
编制项目建议书
（投资估算）
编制项目
可行性研究报告
（投资估算）
（1、规划意见书2、用地预审意见
3、环境影响批复文件）
项目核准意见
初步设计
（设计概算）
设计工作阶段
1、消防初步设计审查意见
2、人防工程建设规划设计条件意见
3、建设用地规划许可
4、建设工程规划许可
扩大初步设计
（设计概算）
根据项目复杂程度
初步设计审查
（设计概算）
施工图设计
（施工图预算） 同意
建设准备阶段
（招标及订立合同）
施工图审查意见
施工、监理、材料
设备招标采购
合同签订
办理掘路、占路、
移伐树木、施工许
可
掘路、占路、移伐树木、施工许可
建设实施阶段
（施工阶段）
办理质量监督手续
批复实施
开工建设
（合同价） 质量监督
竣工验收
竣工阶段
（竣工结决算阶段）
消防验收、人防验收、规划验收、
环境保护验收
竣工结决算
（结决价）
后评价阶段 项目实施后评价
质量监督注册
