作者：長安悦榕园

商品房预售资金监

管问题研究

以西安康桥悦蓉园为例

目录

摘要 ..................................................................................................................................................2

一、研究背景...................................................................................................................................3

1、商品房预售制起源及面临问题.........................................................................................3

2、西安康桥悦蓉园项目背景及现状.....................................................................................4

二、预售资金监管的价值和意义...................................................................................................6

1、预售资金监管的价值.........................................................................................................6

2、预售资金监管的意义.........................................................................................................8

三、预售资金监管制度执行现状...................................................................................................9

1、监管标的...........................................................................................................................10

2、监管模式...........................................................................................................................10

3、监管方式...........................................................................................................................11

4、监管额度...........................................................................................................................11

5、用款节点...........................................................................................................................12

四、现行资金监管制度存在的问题.............................................................................................12

1、监管制度存在漏洞，有些地方流于形式.......................................................................13

2、预售资金存在被司法处置的情况...................................................................................13

3、预售资金监管的法律体系不健全...................................................................................14

五、西安康桥悦蓉园项目预售资金监管各方主体权责.............................................................15

1、各方核心利益诉求...........................................................................................................15

2、各方主体权责...................................................................................................................15

六、中肯的建议.............................................................................................................................18

1、向公安部门举证各方违法材料.......................................................................................18

2、对银行的不力监管做民事诉讼.......................................................................................18

3、向相关部门举报各资金监管银行...................................................................................19

4、适时投诉银保监会不作为...............................................................................................19

5、积极督促项目开发商变卖资产筹措资金.......................................................................19

七、写在最后.................................................................................................................................20

附件一：西安康桥悦蓉园项目监管资金账户一览表.................................................................21

附件二：《关于加强商品房预售资金、二手房交易资金监管的通知》...................................23

附件三：《西安市商品房预售资金监督管理办法》...................................................................28

参考文献.........................................................................................................................................34

商品房预售资金监管问题研究

——以西安康桥悦蓉园为例

摘要

2020 年房地产行业“三道红线”融资监管政策试点实施以来，房地产领域

发生系统性金融风险的可能性逐步降低。但随着“三道红线”政策效果的显

现，尤其是银行业金融机构房地产贷款集中度管理以来，行业高杠杆、高周转

模式所累积的问题开始暴露。恒大、泰禾、华夏幸福、蓝光、花样年等知名房

企相继出现债务危机、项目交付困难等问题，备受关注，引发不少购房者担忧

甚至焦虑。自进入 2022 年以来，开发商流动资金不足问题再次凸显。中南、绿

地、奥园等地产先后陷入停工风波。政府在化解恒大危机中，将确保项目后续

建设和交付作为重点，保证购房者权益。房地产行业出现的这场危机，也集中

暴露了房地产行业出现的这场危机，集中暴露了资本无序扩张的严重后果，凸

显了传统发展模式不可持续的问题，也引发了关于预售资金监管的关注和反

思。

本文以西安康桥悦蓉园项目为例，以其在中国建设银行、招商银行、成都银

行的监管账户资金被挪用现状为切入点，尽可能的理清各方主体权责，为悦蓉园

业主提供参考。

关键词：西安康桥悦蓉园；开发商；监管资金挪用

一、研究背景

1、商品房预售制起源及面临问题

1953 年香港霍英东先生首次提出商品房预售制度，被俗称为“卖楼花”，

这也是我国适用商品房预售制度最早的起源。如今我国大陆地区自 1994 年推行

商品房预售制度发展至今已经有 20 多年的历史了，从这些年市场的实际应用可

以发现该制度有效地缓解了房地产开发商筹资困难的局面，增强了市场活力，

推动了我国房地产实业的蓬勃向上地繁荣发展，也正是凭借与此，该制度一直

以来在房地产开发中被广泛地运用着。但是自从上世纪末我国实行将住房货币

化的住房制度改革后，整个房地产市场得到空前发展，伴随着快速发展而来的

是许多衍生问题的产生。究其根本是因为房地产本身是一个信息不对称的市

场，体现在开发商往往在交易信息获取方面更具有优势，例如经济实力与诉讼

能力等方面的优势，并且市场经济中各参与主体本身具有逐利性，开发商在进

行交易时会致力于利用一切有利于交易的信息，并同时尽力规避一些对自身不

利的信息；但反观购房者群体，自身经济实力不足，并且风险承受能力弱，尤

其是对于中国房地产市场的购买者们，他们大多数都处于信息的劣势地位，大

多数人终其一生只为买到合适的房子。所以在交易过程中，就可能就会出现开

发商为了获取最大利益而采取违反约定的行为，导致出现“道德风险”，从而使

购房人的利益受损。

商品房预售过程中出现问题的关键点是资金的使用上，故对于商品房预售

资金的核心问题也就落到了开发商对于预售资金的使用上，商品房的预售资金

监管在规制开发商行为和维护购房者的利益方面处于举足轻重的地位，尤其是

当前我国房地产市场信息不对称的市场实情下。预售资金的监管就成为了一项

制约房产开发商滥用资金，损害购房者利益等行为的利器。但是任何制度都存

在一定的瑕疵，都不可能做到尽善尽美，在市场实践操作中，商品房预售资金

监管也存在不同方面的问题，例如其本身法律规范的不完整、监管主体职责模

糊不清、监管界线不明朗、追责难等一系列问题。

2、西安康桥悦蓉园项目背景及现状

（1）项目背景

西安康桥悦蓉园项目位于西安市航天基地神舟大道与飞天路交汇处东北

角。项目开发商为西安康派房地产开发有限公司（母公司为康桥地产）。项目总

占地 124 亩，社区共 10 栋（7-9 层）洋房（144 ㎡和 160 ㎡），4 栋高层（96

㎡、119 ㎡、129 ㎡），1 栋 17 层小高层（144 ㎡），总住户约 1538 户，以洋房

为主的改善型社区。该项目作为航天基地重点项目，于 2018 年开始对外售卖，

其预售资金监管银行大部分为中国建行西安恒大绿洲支行、少部分为招商银行

西安分行营业部、成都银行西安分行营业部（详见附件一）。该项目每次开盘即

“千人摇”，是当年名副其实的“网红”楼盘。

（2）项目现状

该项目 13 号楼作为最迟开拍的楼栋，合同约定交付时间为 2022 年 8 月 30

日，其余楼栋交付时间为 2021 年 11 月左右。但在 2021 年 11 月 24 日，西安康

派房地产开发有限公司就发布了项目延期交付公告。受新冠肺炎疫情、十四运

及扬尘管控等不可抗力影响，该项目 6#、15#、16#、17#房屋由计划 2021 年 11

月 30 日交付，延期至 2022 年 4 月 30 日前交付。具体延期公告及交付日期详见

图 1。

图 1：康桥悦蓉园项目延期交付公告

业主认可了开发商的项目延期公告，并满怀期待的准备等到 2022 年 4 月收

房。现实总是残酷的，自从 2022 年正月十五后，本应是楼盘陆续复工的日子，

但业主发现，原本应该“赶工期”、“保交付”的康桥悦蓉园项目，却迟迟不开工，

即便偶尔有零星工人，也是处于“磨洋工”状态。

经过业主多方打听，发现施工方因为建设资金不到位，且已欠款 1 个亿左右，

无法开工，并准备撤离。业主这才恍然大悟，急忙向航天基地管委会住建部门反

映，终于 2022 年 2 月 22 日、24 日两天，航天基地管委会住建部门、业主代表、

开发商代表，三方会谈确定了该项目现状：

①项目总投资 21 亿元，现阶段资金缺口预计 1 亿元以上，已处于实质停工状态；

②由银行监管的多个项目预售资金账户钱款在 2021 年 4 月 1 日前已被开发商陆

续挪用，所有监管资金账户目前仅剩 600 万左右，无法支撑后续复工复产；

③开发商由去年开始向郑州康桥集团总部申请资金，至今未见批复；

④航天基地管委会住建部门自 2021 年 4 月接手监管账户后就发现资金已经被挪

用，根据其自述，由于前期管委会监管权责不明，无法对 2021 年 4 月前的监管

账户资金被挪用的事实进行追责；

⑤为避免楼栋烂尾，航天管委会住建部门已对康桥悦蓉园旗下未出售资产进行了

资金锁定，例如：锁定了未出售的商业、锁定了未出售的产权车位，直到企业顺

利竣工备案才将这些资产进行解锁。

为什么昔日的“网红盘”沦落到停工状态？为什么由银行进行监管的预售资

金账户里面的钱能不翼而飞？下面，笔者将从预售资金监管的价值和意义、预售

资金监管制度执行现状、现阶段预售资金监管所面临的问题等方面入手，尽可能

的理清各方主体权责，为西安康桥悦蓉园项目业主提供参考。

二、预售资金监管的价值和意义

1、预售资金监管的价值

在当今监管体制改革的大背景下，传统的监管模式已经不再适应当下的发展

情况，尤其是在政府监管领域中进一步提倡简政放权的趋势下，高密度的监管似

乎已经不合时宜，但是需要明确的是，放松监管不代表不需要监管制度，而是在

制度设计上能最大限度的刺激市场活力，赋予市场参与主体更多的权利空间，但

是必要的限度和总体的原则还是需要监管制度来体现的。

当今商品房交易中尤其注重交易中博弈性，博弈论在分析相关法律行为的应

用也得到了相关法学领域学者的广泛应用。在订立商品房买卖合同时，其自身就

是一个博弈的过程，双方根据所获取到的不同信息进行判断此次交易的价值，并

且进行讨价还价。博弈论主要研究的就是拥有理性思维的人所行进的互动行为。

从整个博弈的结构过程中看,任何局中人所得的支付,所采取的行动一方面与其

本身所采取的选择战略有关系,最重要的还是其他参与者所选战略的影响因素,

任何局中人改变自己的战略,都会改变其他局中人的所得，但最终会达到一种均

衡。博弈论有多种均衡,其中纳西均衡是最基本最重要的均衡,说的通俗一点就是

努力实现自己的利益最大化。

在商品房预售市场中,开发商与购买者之间的针对房屋进行买卖的行为本质

上就是一系列的博弈过程。开发商向购买者介绍此次楼盘的具体情况并且许下交

房日期，相关配套设施等等的承诺信息，购买者将自己手中的预付款以给予信任

的前提下交与开发商。那么在此博弈中开发商无疑是获益者，因为他目前没有支

出任何成本。但如果开发商未能够按照约定的实现其所在一个一个的单个博弈中

多做的承诺，在连续博弈过程中,会赢得长远的利益。故预售市场要实现长期的

互利多赢,就必须对于获益者做出一些限制，因此对于预售款的监管制度便应运

而生。

在商品房预售过程中，开发商与购房人之间的博弈主要就是经济利益的平衡，

开发商想获取最大的经济利益，就需要使资金放置于能够产生经济价值的领域，

比如股票交易市场等，相反购房者总是想花费最少的钱来获取最大的实物，并且

能够按期得到，安全感才是他们所追求的。试想在没有外部的强制监管机制的情

况下，房地产开发商便根据其自身追逐利益最大化的特点，加之以自主经营权的

自由权利去使用预售资金，这样便会出现一些因投资失败而导致资金无法回流，

这样严重损害了购房者的合法权利。实质上开发商的这种行为已经背离了上述所

谓自由的本质，是对其自由权利的滥用，己经成为“自由市场”之敌。

也正是如此，商品房预售资金监管相关制度建立的目的就是预先的对于会引

起社会不稳定即引起消费者群体利益受损的情况进行严加限制，通过制度规定对

开发商使用资金的情形进行限定，结合商品房买卖行业自身的资金数额巨大等特

点，更加应该重视制度的构建。

此外，监管主体与开发商、购房者实际上也处于一个博弈关系，监管主体自

身的严格性与资金监管的成效上密不可分，在重复博弈的过程中一旦发生了监管

不力的情况，例如监管主体自身将监管资金私自挪用，造成整个资金链条的断裂，

势必会造成开发商合购房者两方的利益均受到损失。另一种情况是，监管主体与

开发商进行勾结后开发商将资金挪用或者监管主体将这部分监管权力交与开发

商或者与其有着利益勾结的其他主体，比如说商业银行手中，那么所造成的博弈

后果势必会造成购房者一方的损失。

综上所述，商品房预售资金的监管就是基于对于权力避免过度自由化的行使

并且针对交易各方之间的利益博弈关系，以其为理论基础，致力于更为科学的制

度构建。

2、预售资金监管的意义

预售资金监管也具有一定的实践意义，除了对于预售资金的使用上进行监管，

同时对于整商品房预售制度也有着十分积极的作用。由于房地产产业作为先导性

产业之一，对于一些超预期的交易量也是属于正常情况，但是由于房地产近年来

发展过快、势头过热，势必会影响整个房地产行业的正常发展。

首先商家的投机行为与交易成本之间有着很大的联系，因为投机行为本身是

一种隐形的经济行为，往往很难收到国家控制。试想，假设投机商抓住机会趁机

抬高房价，往往使供需双方因恐慌而接受错误信息，并由此采取本不必要的预防

措施，比如抢购或抛售，引起市场动荡；同时房地产行业内的投机行为同样会造

成国有资产的大量流失，使得少数人从中获取暴利，这就造成了实力中等的房地

产商不敢去使用国家土地，造成国家土地在少数的开发商手中，对于整个国家土

地的拨付使用上有着很大的弊端。过多的投机行为使得决策机关很难真正了解到

整个行业的运行状况，无法正确把握行业的发展状态，所以对于投机行为的监管

是十分必要的，这样可以进一步增加市场的透明度。

其次在程序法上，加强商品房预售资金监管同样会产生很重要的作用，主要

表现在降低诉讼成本上，因为本身预售制度在适用时就带有较强的国家调控性和

参与性。加上购买的商品本身并不是期房，所以在交易上更容易产生一些纠纷，

主要表现形式为：第一，开发商资质问题，一部分开发商故意隐瞒或者在无开发

资质的情况下，就已经开始进行商品房的预售，但是购房者无从知晓，只能本着

相信的态度去签订购房合同，但是一旦合同被依法宣判为无效后，购房者也只能

取回本金及利息，而最糟糕的是购房人在取得判决书上的权利之前，缺乏诚信的

开发商早已将房款挪做他用或携款躲避，最后判决书上的权利也无法变成现实，

判决书上的权利也只能体现在一纸空文上。

其次就是商品房再转让的问题，从法律关系上，购房人将资金的债权进行转

移，其并没有改变债的性质，其出发点也是为了争取差价经济利益，但实际应该

打击的是卖空买空的倒卖合同，杜绝非法营利的行为；第三，预售商品房的抵押

问题，解决这一问题也是商品房预售资金监管制度设立的初衷之一，预售房屋的

抵押是通过银行、购房者及开发商三者之间进行的，是一种金融行为，也是目前

实践中存在较为普遍的法律关系，现行做法大致是开发商将自己的开发项目进行

抵押并且根据抵押合同向房地产管理部门去申请办理预售并且将抵押进行登记

以对抗第三人，并且待到房屋工程整体竣工后资金全部到位后再将抵押关系解除。

上述三种法律问题，追根溯源就是资金的安全问题，商品房预售资金监管的就是

在资金的使用上有的放矢，进一步的降低诉讼成本。

综上所述，商品房预售制度在我国迅速的生根发芽，对其资金监管也具有较

大的实践意义，所以建立起完备的商品房预售资金监管体系是十分必要的，同时

会使整个预售制度更加适应当下的发展状况。

三、预售资金监管制度执行现状

1994 年 7 月 5 日颁布的《城市房地产管理法》和同年 11 月 15 日颁布的《城

市商品房预售管理办法》，确立了我国商品房预售制度。法律和部令明确规定，

商品房预售资金必须专款专用于项目工程的建设。

2000 年后，我国房地产市场高速发展，住房价格过快上涨，商品房开发、销

售过程中出现了诸如未取得预售许可证违规销售、开发企业挪用预售资金等系列

问题。

2010 年 4 月，住房和城乡建设部下发了《关于进一步加强房地产市场监管

完善商品住房预售制度有关问题的通知》，要求各地加快完善商品住房预售资金

监管制度，加快制定本地区商品住房预售资金监管办法。要求商品住房预售资金

要全部纳入监管账户，按建设进度进行核拨，确保用于商品住房项目工程建设。

自此，各地商品房预售资金监管制度逐步建立、实施和完善。

2021 年 7 月 13 日，住建部出台《住房和城乡建设部等 8 部门关于持续规范

房地产市场秩序的通知》，明确在房屋买卖环节重点整治挪用监管资金的问题。

终上所述，目前国家法律和政策层面对预售资金监管制度仅是提出要求，具

体由各地政府主管部门制定政策、落实监管责任。笔者通过梳理比较，发现各地

预售资金监管制度大都包含监管标的、监管主体、监管方式、监管额度、使用管

理和法律责任等几个方面。

1、监管标的

目前，各地均将房地产开发企业依法开发的商品房 , 在获得预售许可后至

房屋所有权初始登记完成前进行销售，由购房人按合同约定支付的定金、预付款、

房价款包括公积金贷款、商业贷款等各种款项作为预售资金监管的标的，纳入监

管。

2、监管模式

从各地实践看，目前主要有三种监管模式 ：一是政府监管模式。监管账户

设立、资金入账、使用审批等，都由政府主管部门主导，银行仅担任“出纳”的

角色，没有审批权。重庆、天津、东莞均采用这种模式。二是银行监管模式。银

行与开发企业签订预售资金监管协议，资金的监管和拨付使用由银行根据开发企

业提供的材料进行审批拨付，政府主要是政策指导和过程监督。北京、上海、盐

城等采取此种方式。三是多方监管模式。除政府和银行外，还引入监理或中介等

市场主体。深圳采取这一方式。

具体到西安康桥悦蓉园项目，根据 2016 年陕西省住房和城乡建设厅发布的

《关于加强商品房预售资金、二手房交易资金监管的通知》（陕建发〔2016〕107

号）的规定，预售资金的监管模式为第二种银行监管模式，政府主要是过程指导。

再根据 2021 年西安市住房和城乡建设局、西安住房公积金管理中心、中国

人民银行西安分行营业管理部三部门的联合发文《西安市商品房预售资金监督管

理办法》的通知来看，自 2021 年 4 月 1 日起，西安市商品房预售资金监管遵循

政府主导、多方参与、专款专用、封闭管理的原则。 各区县住房建设行政主管

部门、开发区管委会负责本辖区商品房开发项目预售资金交存、支出、使用等活

动的监督管理，按工程建设进度核拨预售资金，依法对违法违规行为实施执法监

察。中国人民银行西安分行营业管理部负责对承接商品房预售资金监管业务的商

业银行账户管理、结算情况进行监督检查。市住房公积金管理部门负责对受委托

银行住房公积金贷款发放情况的监督管理。

也就是说，自 2021 年 4 月 1 日起，西安市的预售资金监管模式变更为第三

种多方监管，除政府和银行外，加入了独立监督机构即中国人民银行西安分行。

3、监管方式

在预售资金监管方式上，除了采取全部预售资金银行专管专户专用外，有的

城市允许通过银行出具保函的方式免除同等额度监管资金，如北京、天津、石家

庄等，但银行开具保函的对象比较严格，仅限于万科、保利等国企央企。有的

城市针对不同企业实施不同监管政策，如重庆 2018 年发布的《重庆市商品房预

售资金首付款使用监管实施细则》，规定信用综合排名前 30 名企业及房地产前

100 强企业，预售资金首付款免于监管。但基于目前房企债务危机频发的状况，

重庆已取消这一规定，全部按照“纳入监管的首付款按照预售总额的 35% 确定”

执行，而且一律取消了原来对于百强品牌房企的部分减免政策。再如东莞建立基

于承诺制和企业信用的商品房预售款 A、B、C 三级的差异化管理制度。成都、

珠海、中山、济南也设立了类似的分级监管制度。

自 2021 年 4 月 1 日后，西安采取的是全部预售资金银行专管专户专用的监

管模式。

4、监管额度

商品房预售资金按要求应全额进入专用账户进行监管。但各地在资金监管和

使用中，大多都区分为重点监管和非重点监管资金，实行不同力度的监管。重点

监管资金虽然叫法不一（北京规定为“重点监管额度部分”，天津是“全程监管

资金”，东莞是“工程建设保证金”，盐城是“重点监管资金”），但大都指预售项

目所需的材料购置、设备安装、建筑施工、配套建设、代征、代建等相关建设费

用，开发企业需严格按照规定节点提取和使用。非重点监管资金开发企业可以自

由支取，但也应确保用于项目建设。

西安市目前执行的也是将监管资金分为重点监管和非重点监管的模式。

5、用款节点

各地基本都按工程建设进度，将项目从取得商品房预售许可证到完成房屋所

有权初始登记的全过程划分为几个节点。如天津分为取得商品房销售许可、完成

主体结构验收、完成竣工验收、完成竣工验收备案、完成不动产首次登记等五个

环节。盐城分为取得预售许可后 1 个月、结构封顶、主体验收、竣工验收、完成

房屋所有权初始登记等五个环节。石家庄缩短监管截止期限，规定期限为核发《商

品房预售许可证》始，至项目取得竣工验收备案证止。北京则规定为地下结构完

成、主体结构完成、竣工验收备案、初始登记完成等四个环节。

西安目前执行的为主体结构验收、竣工验收、竣工验收备案、完成不动产首

次登记等环节设置资金使用节点。商品房预售资金按照商品房开发项目建设进度

核拨。完成主体结构验收前，累计申请使用资金额度不得超过重点监管资金总额

的 50%；完成竣工验收前，累计申请使用资金额度不得超过重点监管资金总额的

95%；完成竣工验收备案前，累计申请使用资金额度不得超过重点监管资金总额

的 99%。完成不动产首次登记后，可以申请提取剩余 1%的重点监管资金。7 层以

上（不含 7 层）的建筑，增加建设层数达三分之一节点、建设层数达三分之二节

点，累计申请使用资金额度分别不得超过重点监管资金总额 20%和 35%。根据工

程建设需要和实际情况，在上述比例范围内，开发企业可分多次提取预售资金，

确保各阶段工程建设顺利进行。

四、现行资金监管制度存在的问题

商品房预售资金监管制度的实行，在防止项目烂尾、保障消费者权益和房地

产宏观调控方面都发挥了积极作用。但各地在执行中参差不齐，出现了不少普遍

性问题。

1、监管制度存在漏洞，有些地方流于形式

预售资金监管制度在实际执行中，存在着普遍的监管不严或脱离监管的问题。

如房地产开发企业私下或以其他名义收取首付款，导致首付款脱离监管。银行监

管不到位，另立账户，资金不进监管账户，或协助开发企业抽逃监管资金，拨付

使用不规范，银行甚至可以直接将监管资金划走归还企业的开发贷款等。如在银

行监管模式下，预售资金监管协议由银行和开发企业签订，资金监管的信息银行

与政府主管部门之间不联通、不共享，无法实现动态监管，致使政府或多方监管

流于形式。

监管不严导致实践中预售资金被抽逃、挪用的现象很多，从而危及到后续项

目建设和按期交房，损害购房人的正当权益。媒体曾报道 2020 年泰禾集团的楼

盘陷入了全国性的烂尾，几乎所有烂尾楼盘都出现了使用多个账号收取售楼款，

发放贷款的银行要求购房者修改放款账户为非监管银行账户，使购房款转入非监

管账户的现象。比如，泰禾北京院子二期共有 520 户，购房款总额超 70 亿元，

而监管账户余额只有约 2.5 亿元。后续主体结构就需要建设资金 7.22 亿元，

资金缺口非常大。从公开报道看，恒大同样存在抽逃、挪用预售资金的问题。还

有不少房企，与建筑商、供应商利用监管空隙，通过开具虚假发票、虚报工程进

度等方式，提前支取预售监管资金。这些违法违规行为造成的后果正在显现。

2、预售资金存在被司法处置的情况

从实践来看，人民法院为了实现当事人一方合法债权，存在扣押、冻结或划

拨监管账户中预售资金的情况，这将导致监管资金无法用于后续工程建设，与法

律规定相悖。事实上，就商品房预售资金的性质和归属，一直争议较大。在《海

宜林公司与国隆置业公司、国隆房地产公司等借款合同纠纷》一案中，资金监管

中心向山东高院出具《关于对预售资金监管账户的说明》称，在未取得房屋前，

商品房预售资金法律上的所有权应归属于购房者，而不属于开发商。2016 年，住

房和城乡建设部给最高人民法院的《关于请协商研究商品房预售款项目可否用于

偿还公司股东个人债务有关问题的函》也认为，纳入监管账户的预售资金不是开

发企业资产。而最高人民法院对上述案件的裁判主张和给住房和城乡建设部的回

函中，认为货币作为一种特殊的动产，实行占有即所有原则，购房者将购房款存

入开发商指定的账户后，该账户内的资金即属于开发商所有。就案件所涉普通债

权的执行，应当综合考虑相关法律、法规及规范性文件对有关商品房预售资金的

管理规定，在保证建设工程施工正常进行的情况下，可冻结监管账户的相应款项 ；

在确保工程建设资金充足的前提下，或者待工程竣工后，依债权性质依法执行。

虽然最高人民法院对预售资金的归属和司法处置问题进行了明确，但地方房

地产行业主管部门普遍对法院的司法处置持反对态度。

3、预售资金监管的法律体系不健全

（1）目前法规对于监管主体的禁止性行为规定较少或者未规定。

根据对相关城市新建商品房预售资金监管细则的对比研究，发现了大部分细

则中的主要内容是在监管主体的确定上，资金的收缴和托管方式，开发商和监管

银行的资质条件以及预售资金拨付的具体条件上，唯独缺少关于监管主体采取监

管时的禁止性规定。由于我国大部分地区采取的是政府部门进行监管的模式，

就目前的立法状况而言，并没有实体法对于监管主体进行严格的限定，那么自然

也没有以法律的形式明文规定相关监管主体的具体的监管行为以及所禁止的行

为。具体的实施细则是由各地方政府部门进行制定和公布的，但是缺乏这些禁

止性规范的话很容易出现监管主体滥用职权，比如私自挪用监管资金等监守自盗

的行为。

也就是说，如果缺少明确的禁止性规范，很容易出现因为对于监管职能的认识

不清楚而采取不利于监管的行为，因为不是所有的行为都如同侵占财产、恶意挪

用等较为黑白分明的非法行为，有些监管行为可能较为模棱两可，因为我国对于

监管主体并没有统一，例如有的地区实行政府监管，有的地方实行银行监管，这

两类监管主体由于其内部成员的组成不同，受到教育程度也不同，专业也不同，

所监管的重点肯定不同，采取的监管措施也不同，加之如果缺少明晰的禁止性行

为，那么可能会出现政府盲目的追求政治目标，减弱资金的使用活性，反之银行

可能会尽可能促进资金的流动去进行获取利益。这两种极端的情况反而不利于资

金的监管。

（2）监管主体法律责任承担过于弱化。

上文提到大多数法律文件并没有严格细化的限定监管主体的监管行为，那么

相对于因监管行为不当产生的法律责任的承担问题也是十分明显的，监管主体法

律责任的承担是监管主体合法行使监管权力的必要因素之一，也是由于监管本身

的权责相一致的特点，权力与责任势必要相互统一。但我国关于商品房预售资金

监管的全国性立法只有一部，但其规定仅仅要求预售款项必须用于有关的工程建

设，对于相关的监管主体和因监管不力所引发的各项责任则没有过多详细的规定，

这类似于原则性的法律规定会引发诸多现实问题，首当其冲的就是因法律责任的

规定过于软性而造成的监管软性，监管若过于疲软，则预售资金得不到保障，一

旦出现预售资金挪作他用而造成房地产工程烂尾，没有相关监管部门去承担法律

责任，最终吃下苦果的就是购房者自己。

五、西安康桥悦蓉园项目预售资金监管各方主体权责

1、各方核心利益诉求

业主的核心诉求是希望开发商尽快将资金回笼、敦促快速复工，保证项目按

期交付。

开发商的核心利益是在资源有限的情况下优先处理决定企业生死存亡的重

大危机事件，用最小的代价拖延处理非重大危机事件。

银行的核心利益是尽可能的剥离事件主体，使银行监管疏漏不要成为众矢之

的，远离业主及各方诉求中心。

相关政府部门的核心利益是化解社会矛盾、维护社会稳定、做好群众信访稳

控工作，防止重大负面舆情的发生。

2、各方主体权责

（1）开发商

康桥悦蓉园项目是郑州康桥地产打开西安市场的首个项目，也是航天基地招

商引资的重点项目。开发商背影有较强的意愿将其打造为明星产品。

然而，受国家房地产整体调控和郑州康桥地产母公司整体财务危机的影响，

西安康派房地产开发有限公司短时间内筹措资金、补齐监管资金缺口不是易事。

同时，作为一家规模企业，康桥地产不可能走向极端，在多方压力下放任不

管，任由事态发展。若此次危机度过，现金流得到补充，西安康桥悦蓉园项目作

为康桥地产的优质项目将有可能在下一轮发展中存活下来，走上正轨。

但是，这绝不是开发商擅自挪用业主监管资金的理由。西安康桥悦蓉园项目

自 2018 年开盘以来，西安康派房地产开发有限公司利用监管规定漏洞，利用各

种手段，将监管账户资金有目的、分批次、多次挪作他用，是造成至今楼盘停工

的主要原因，其负有不可推卸的责任。

业主应联合当地主管部门对开发商所存在的违法违规行为坚决举报，坚决查

处。

（2）广大业主

业主们自始至终的核心诉求均为按期保质交房，并非主观上与政府、开发商

和银行中的任意一方进行对抗。

在当前情况下，康桥地产实质已无法快速筹措资金，一次性补齐后续工程款。

为使项目顺利进行，当前局面下业主们不得不敦促开发商向康桥地产总部施压，

先筹集一部分资金，让项目暂时复工，同时继续督促相关方面补齐剩余资金。

目前，中国建设银行的资金监管账户余额为 600 万，根据政府部门反映这部分钱

款暂时不能用。由于监管资金依法理应用于施工建设，这笔钱是当前业主们能够

争取的最正当、最直接的款项。为了快速推动项目进入复工阶段，业主们可以从

法律法规层面、建设银行负面新闻层面、党纪违规层面等对建设银行进行民事起

诉、舆论引导和纪委举报，督促建行正面回应资金监管问题，推动问题解决。

（3）银行方面

无论根据 2016 年陕西省住房和城乡建设厅发布的《关于加强商品房预售资

金、二手房交易资金监管的通知》（陕建发〔2016〕107 号，详见附件二）的规定，

还是根据 2021 年西安市住房和城乡建设局、西安住房公积金管理中心、中国人

民银行西安分行营业管理部三部门的联合发文《西安市商品房预售资金监督管理

办法》（详见附件三）的规定来看，中国建设银行、招商银行、成都银行等作为

该项目的预售资金的监管者，其对监管资金被挪用负有不可推卸的责任。

笔者认为，一方面在银行监管模式下，预售资金监管协议由银行和开发企业

签订，资金监管的信息银行与政府主管部门之间不联通、不共享，无法实现动态

监管，致使政府或多方监管流于形式。另一方面由于银行缺乏从事建筑工程领域

的专业人才，无法精确核查工程建设进度，不具备独立承担资金监管责任得能力；

并且，银行对资金监管业务的固有风险认识不清，对自身的合同义务及法律责任

抱有侥幸，将资金监管业务视为开发贷和个人住房按揭贷款的派生业务，予以轻

度管理，对监管账户资金被多次挪用及其后续风险未引起足够重视，导致项目停

工。

（4）政府

政府在整个事件中，其实处于一个矛盾的地位。一方面，政府和开发商之间

在一定程度上是“一荣俱荣、一损俱损”的利益共同体。政府需要依托康桥地产

的资金和资源落地航天基地，通过招商引资逐步实现区域配套的提升，进而完成

城市的发展规划。另一方面，在一系列宏观调控手段和社会经济问题面前，政府

作为公权部门和公共利益的执行人，需要站在人民的立场，维护人民群众切身利

益。这个矛盾对立面，对政府的魄力和治理水平提出了较大挑战。并且无论根据

2016 年陕西省住房和城乡建设厅发布的《关于加强商品房预售资金、二手房交

易资金监管的通知》（陕建发〔2016〕107 号）的规定，还是根据 2021 年西安市

住房和城乡建设局、西安住房公积金管理中心、中国人民银行西安分行营业管理

部三部门的联合发文《西安市商品房预售资金监督管理办法》的规定来看，各级

政府都对预售资金的拨付负有监管责任。

因此，笔者希望政府发挥主体监管职能，从以下几个方面入手，切实促进项

目复工，保证业主利益。

首先，业主是整个事件中最无辜、抗风险能力最弱的群体。希望政府有关部

门站在人民视角，理解业主诉求，直面外部舆论压力，将其转化为了问题解决的

动力，及时披露康桥地产、建设银行等方面的最新动态，主导促进事情的圆满解

决。

其次，开发商是事件的主体。若通过民事诉讼起诉开发商的资金问题，尽管

有胜诉概率，但此法速度慢、周期长，对住宅交付的促进作用不大。因此，希望

政府部门通过三种方式向其施压。第一是对现有西安康桥悦蓉园项目未售资产进

行锁定，包括但不限产权车位、商业等，对其签订合同不予备案，这样将直接影

响西安康派房地产开发有限公司的资金回笼，在防范开发商再次产生资金挪用风

险的同时，倒逼西安康派房地产开发有限公司向郑州康桥地产进行汇报，逼迫总

部拨款用于后续项目建设；第二是通过向郑州康桥集团总部发函和要求其法定代

表人赶到西安做出回应的方式向康桥地产传导压力，体现政府对西安康桥悦蓉园

项目的重视；第三是通过公安部门对西安康派房地产开发有限公司涉及违法违规

的行为进行调查，通过强有力的刑事手段直接向康桥地产责任人施加压力，督促

其将有限的资源优先用于西安项目，保证交付。

再次，中国建设银行、招商银行、成都银行作为监管主体。正因为它的监管

不利，导致预售资金被分批次、有目的挪用。希望政府通过向建设银行发函的方

式，要求其返还非法挪用资金。如果银行未予积极回应，那么政府部门随后通过

行政手段暂停建设银行承接预售资金监管业务的资格，并通过公安部门对建设银

行在账户管理中存在的违法违规问题进行调查，显示出治理的决心。

最后，装修公司和建筑公司是承建主体，也是项目复工的实际操作人。政府

有关部门可以建议装修公司和建筑公司率先启动复工，先确保项目按时交付这一

目标，等待康桥地产和建设银行资金回笼后再进行经济结算。

总之，希望政府承担起为人民服务的主体责任，充当中间人和协调人，以其

公信力为开发商、监管银行和承建单位的债务问题做兜底，从而了新时代政府创

新性的治理能力和真正解决问题的态度。

六、中肯的建议

1、向公安部门举证各方违法材料

目前，希望广大业主向西安市公安局航天分局举证各方违法事实，并希望公

安局相关部门对群众反映强烈的建设银行西安恒大绿洲支行和西安康派房地产

开发有限公司涉嫌违法违规的行为进行调查。

届时，希望广大业主将积极配合公安部门的调查，及时、真实提供有关信息，

推动经侦立案并抓捕事件中涉嫌违法乱纪的责任人员。

2、对银行的不力监管做民事诉讼

业主们将进一步了解西安市的监管制度规定和监管协议约定，向人民法院对

建设银行、招商银行、成都银行的资金监管不力进行起诉，期望判定其承担“追

回款项并承担相应责任”的民事责任。更进一步，业主还可向各银行发起侵权之

诉，要求相关银行赔偿损失，增加银行的应诉难度及赔偿风险。

3、向相关部门举报各资金监管银行

2 月 24 日，国新办举行推动住房和城乡建设高质量发展发布会。住房和城

乡建设部部长王蒙徽在会上表示，2022 年住建部将着力在“增信心、防风险、稳

增长、促改革、强队伍”上下功夫，重点抓好加强房地产市场调控、推进住房供

给侧结构性改革、实施城市更新行动、实施乡村建设行动、落实碳达峰碳中和目

标任务、推动建筑业转型升级、推动改革创新和法治建设、加强党的建设等工作，

推动住房和城乡建设事业高质量发展。

而建设银行、招商银行、成都银行本应核实、监管用于保障项目完工的重点

监管资金，该资金需要凭监管机构所出具的同意使用证明才可予以划转。现在却

轻而易举的被开发商挪用，足以体现银行方面没有落实监管责任，没有政治担当，

激发了群体性风险。

业主可积极向相关部门（包括但不限于银保监会、陕西省、西安市纪委、中

国人民银行）核实举报中国建设银行西安恒大绿洲支行、招商银行西安分行营业

部、成都银行西安分行营业部的涉嫌不作为、监管不力及其他深层次的违规行为，

并由相关部门对其展开调查。

4、适时投诉银保监会不作为

业主可向陕西省银保监会进行实名举报银行在该项目的违规行为。如果陕西

省银保监会不受理，或在陕西省银保监局给业主举报信中，只承认相关银行未将

住房按揭款划转至监管账户存在问题，仅做出采取相应监管措施的承诺，未具体

给出处理结果和处罚意见，没有切实维护住房消费者的合法权益。业主可适时向

上级主管部门投诉陕西省银保监局不作为。

5、积极督促项目开发商变卖资产筹措资金

项目开发商西安康派房地产开发有限公司是整个事件的核心主体，也是解决

资金问题的最终来源。业主应积极督促开发商变卖资产、筹措资金用于西安康桥

悦蓉园项目，并对后续入账的资金进行严格监督，防止被再次挪用和被违规划扣。

七、写在最后

据悉，最新的全国商品房预售资金监管新规已出台。其从根本上明确了监管

额度、拨款节点及各方监管部门的主体责任。希望各监管部门切实负起责任，保

证商品房预售资金这一关乎老百姓“六个钱包”的重要钱款被百分百利用到商品

房建设中去。莫让买了房的百姓“无处安家”；莫让未买房的百姓“心生惊恐”；

希望大家都能“安居乐业”。

附件一：西安康桥悦蓉园项目监管资金账户一览表

附件二：《关于加强商品房预售资金、二手房交易资金监管的通

知》

陕建发〔2016〕107 号

各设区市住房和城乡建设局（房管局、房管办），杨凌示范区规划建设局，

西咸新区建设环保局，韩城市住房和城乡规划建设局，神木、府谷县住房和城乡

建设局；人民银行西安分行营业管理部、陕西省各中心支行、杨凌支行，各银监

分局，各国有商业银行陕西省分行，各股份制商业银行西安分行，各城市商业银

行西安分行，中国邮政储蓄银行陕西省分行，长安银行、西安银行，陕西省农村

信用社联合社，陕西秦农农村商业银行：

为维护房地产市场交易秩序，加强商品房预售资金和二手房交易资金监督管

理，防范交易风险，保障购房人及买卖双方的合法权益，确保资金使用安全，根

据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市商品房预售管理办法》等法规有

关规定，现就做好商品房预售资金和二手房交易资金监管有关事项通知如下：

一、加强商品房预售资金监管

（一）监管范围

凡在本省行政区域内批准预售的商品房建设项目（含经适房、限价商品房）

其预售资金必须全部纳入监管。预售资金包括购房人缴纳的首付款、分期付款、

一次性付款和银行按揭贷款、住房公积金贷款等。

（二）职责分工

各地房屋行政主管部门具体负责本行政区域的商品房预售资金监督指导，制

定完善当地商品房预售资金管理办法；督促检查商品房预售资金监管实施情况；

办理商品房预售资金监管协议备案；受理商品房预售资金监管中违法违规行为的

投诉等有关工作。

人民银行负责对商业银行（即监管银行）账户管理、结算情况进行监督检查；

银监部门负责对监管银行预售资金监管的操作风险和合规性进行监督检查。各监

管银行负责对预售资金收缴、使用实施具体监管。

（三）监管银行选择和账户管理

由房地产企业自主选择预售资金的监管银行，按照商品房预售许可或者建设

项目全部作为独立的预售资金监管对象，在当地银行申请开设商品房预售资金监

管账户，一个监管项目只能开立一个资金账户，该账户不得支取现金。预售资金

监管银行要进一步规范监管账户管理，严格实行专户归集，不得使用预售资金监

管账户归集其他性质的资金。

（四）预售资金监管工作程序

各地商品房预售资金监管工作应包括签订监管协议、存入预售资金、预售资

金使用审核等几个主要程序：

1.监管协议签订

房地产开发企业应当就监管项目的基本情况、监管内容、监管时间、违约责

任等内容与开设预售资金监管账户的监管银行、监管项目的工程监理企业三方共

同签订商品房预售资金监管协议，并提供监管项目的工程形象进度表、各阶段资

金使用计划、工程预算清册、监管银行要求的其它资料等。 未签订商品房预售

资金监管协议书、未设立预售资金监管账户的项目，房屋行政主管部门不得发放

《商品房预售许可证》。

房地产企业送达《商品房预售许可证》后，监管银行按规定即开立监管账户。

2.预售资金存入

监管项目的预售资金应当全部直接存入预售资金监管账户。购房人贷款购买

商品房的，其贷款资金由贷款银行或公积金贷款的代理行直接划入资金监管账户。

房地产开发企业申请办理《商品房买卖合同》备案时，应当提供商品房预售资金

存入监管银行的预售资金监管账户缴核凭证。

3.预售资金使用

房地产开发企业申请使用监管项目预售资金时，应当向监管银行提出申请，

并提交监管项目工程监理企业出具的证明材料。要确保商品房预售资金在竣工备

案前，只能用于支付本项目的工程款、建筑材料、配套设施、设备等款项、法定

税费和银行贷款。房地产开发企业可以在预收款中支取 10％用于监管项目的管

理、办公支出。

监管银行应当按照项目分别建立商品房预售资金收缴、支出台账，严格审核

房地产开发企业资金使用申请，符合条件的，自申请之日起两个工作日内付款。

4.预售资金使用情况监管

房地产开发企业应当每季度向监管项目所在地房屋行政主管部门报送建设

工程完成的形象进度以及监管银行出具的预售资金收缴、支出对账单。房屋行政

主管部门应当对监管项目的预售资金入账情况、工程建设进度和资金使用情况进

行监督检查。监管银行应当将本银行监管的商品房预售资金有关资料留存备查。

5.变更和撤销

监管账户一经设立，原则上不允许变更。如确需变更，房地产开发企业、监

管银行、监理企业三方协商同意后解除原监管协议，同时按要求重新签订监管协

议，将原资金账户中的预售资金全部转入变更后的资金账户，并报监管项目所在

地房屋行政主管部门备案，留存相关资料备查。

商品房监管项目竣工验收备案后，房地产开发企业凭项目竣工验收备案表向

监管银行提出资金账户撤销申请。监管银行应当按照有关规定办理账户撤销手续。

房地产开发企业应当及时将资金账户撤销情况报当地房屋行政主管部门备案。

（五）责任追究

各级房屋行政主管部门要对房地产开发企业、监管项目的工程监理企业提供

虚假材料申请开设资金账户，骗取预售资金、擅自截留挪用预售资金或者不将预

售资金存入预售资金监管账户的，设立虚假预售资金监管账户逃避监管或者违规

使用预售资金的行为，责令限期改正，造成严重后果的，依法查处。

对监管银行未按要求受理、审核房地产开发企业使用商品房预售资金的申请

资料，超前超额支付商品房预售资金，导致工程无法竣工的，除承担相应经济责

任外，三年内不得在当地承担商品房预售资金的监管业务。

人民银行、银监部门对各监管银行在专户管理方面的违规行为按照相关规定

进行查处。

对参与商品房预售资金监管的相关部门、机构和工作人员玩忽职守、滥用职权、

徇私舞弊、泄漏企业秘密等行为，由有关部门依法依规追究责任。

二、规范二手房交易资金监管

（一）监管范围

在全省范围内已取得房屋所有权证（或不动产权证）进行二手房交易，必须实施

交易资金监管，房地产经纪机构或经纪人员不得代收代管。

（二）职责分工

各级房屋行政主管部门负责对本辖区内的二手房交易资金监督管理，制定二

手房交易资金监管细则；各商业银行受房屋管理部门（交易保证机构）委托，按

照协议配合做好资金收支等工作，人民银行、银监部门按照各自职责进行监督检

查。

各商业银行要与房屋管理部门（交易保证机构）签订交易资金专用账户合作

协议，明确责任。

各级房屋行政主管部门要通过电视、报纸、手机短信等途径加大对二手房交

易资金监管政策和专用账户的宣传，交易大厅要公示二手房交易资金监管政策和

专用账户。

（三）专用账户选择

房屋管理部门（交易保证机构）选择多家银行分别开设二手房交易资金专用

账户，该账户只能用于交易资金的存储支付，不得支取现金。买卖双方当事人在

以上多家银行中选择确定专用账户。

（四）工作程序

1.签订交易资金托管协议。房屋管理部门（交易保证机构）与买卖双方当事

人签订资金托管协议，明确托管交易资金划转条件、解除或撤销协议条件等条款，

不得收取二手房买卖双方当事人任何费用。

2.存储交易资金。买方一次性全额支付购房款的，凭二手房买卖合同到开设

二手房交易资金专用账户的银行存入全额资金，银行出具资金入账凭证。买方以

贷款购房的，待买方将首付款存入专用账户、贷款银行或公积金贷款的代理行将

购房贷款划转至专用账户后，由银行出具资金入账凭证。

3.出具监管证明。买方向房屋管理部门（交易保证机构）出具资金入账凭证，

经确认后，由房屋管理部门（交易保证机构）出具资金监管证明，作为房屋转移

登记受理要件。

4.办理转移登记。买卖双方当事人申请办理房屋转移登记手续。

5.划转交易资金。买卖双方当事人持房屋所有权证（不动产权证），由房屋

管理部门（交易保证机构）在两个工作日内办理交易资金划转业务。

6.托管协议解除和托管资金退回。对交易双方终止交易行为的，应由双方根

据交易进展情况向房屋管理部门（交易保证机构）提出申请，退回托管资金。

在申请资金托管到完成资金划转期间，托管资金利息按银行当期活期储蓄利

率计算，如果交易成功，连同房款一起支付给卖房人；如果交易没有达成，则连

同房款一起退给买房人。

（五）责任追究

对参与二手房交易资金监管的相关部门、机构和工作人员玩忽职守、滥用职

权、徇私舞弊等违法违规行为，及时给予纠正，情节严重的，要依法追究责任。

三、其他要求

各级房屋行政主管部门要按照安全、规范、便民的原则，细化制度，做好商

品房预售资金监管和二手房交易资金监管工作。

陕西省住房和城乡建设厅 中国人民银行西安分行

中国银行业监督管理委员会陕西监管局

2016 年 5 月３日

附件三：《西安市商品房预售资金监督管理办法》

市建发〔2021〕28 号

各区县人民政府、各开发区管委会，各开发企业、各商业银行：

经市政府同意，现将《西安市商品房预售资金监督管理办法》印发给你们，

请严格遵照执行。

西安市住房和城乡建设局

西安住房公积金管理中心

中国人民银行西安分行营业管理部

2021 年 3 月 19 日

西安市商品房预售资金监督管理办法

第一章 总 则

第一条 为维护预售商品房交易当事人的合法权益，规范商品房预售资金的监

督管理，促进房地产市场健康有序发展，根据《中华人民共和国城市房地产管理

法》、《城市商品房预售管理办法》等相关规定，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本市行政区域内经预售许可的商品房开发项目，其预售资金的交存、

支出、使用及监督管理，适用本办法。

第三条 本办法所称商品房预售资金，是指房地产开发企业（以下简称开发企

业）取得《商品房预售许可证》预售商品房时，购房人按照合同约定支付给开发

企业的购房款,包括定金、首付款、购房贷款及其他形式的全部房款。

第四条 商品房预售资金监管遵循政府主导、多方参与、专款专用、封闭管理

的原则。预售资金实行专款专户存储，优先用于商品房开发项目所需的建设施工

进度款、设备材料款、缴纳法定税费等与本工程相关的费用。

第五条 市住房建设行政主管部门负责全市商品房预售资金监管工作的指导

监督，建设商品房预售资金交存指引平台，制定《商品房预售资金监管协议书》

示范文本。

各区县住房建设行政主管部门、开发区管委会负责本辖区商品房开发项目预售

资金交存、支出、使用等活动的监督管理，按工程建设进度核拨预售资金，依法

对违法违规行为实施执法监察。

第六条 中国人民银行西安分行营业管理部负责对承接商品房预售资金监管

业务的商业银行账户管理、结算情况进行监督检查。

第七条 市住房公积金管理部门负责对受委托银行住房公积金贷款发放情况

的监督管理。

第八条 承接商品房预售资金监管业务的商业银行，应当与市住房建设行政主

管部门签订商品房预售资金监管合作协议（以下简称合作协议），约定双方合作

开展商品房预售资金监管工作的相关事宜。

第九条 商品房预售资金应全部直接存入专用监管账户进行监管，开发企业不

得直接收取或另设账户收存购房人的购房款。

第十条 商品房预售资金实行全额、全程监管，对用于支付工程建设等费用的

预售资金实施重点监管。

重点监管资金额度由项目辖区住房建设行政主管部门或开发区管委会根据工

程建设成本等实际情况综合测算确定，但不得低于中国建设工程造价信息网公示

的西安市住宅单方工程造价乘以申请预售许可楼幢的建筑面积（以房产测绘成果

报告为准）的数额，全装修项目还应增加装修成本。市住房建设行政主管部门可

根据市场价格变动，适时调整重点监管资金最低额度计算标准。

超出重点监管额度部分的资金，在保证项目按期竣工交付的前提下，开发企业

可以申请提取自行使用。

第十一条 商品房预售资金监管期限，自核发《商品房预售许可证》始，至

开发项目监管楼幢办理不动产首次登记后止。

第二章 专用账户设立及监管协议签订

第十二条 开发企业申请《商品房预售许可证》前，应当选择一家商业银行

（以下简称监管银行），设立商品房预售资金监管专用账户（以下简称监管账户），

并按照申请预售许可批次及开发项目楼幢范围，与项目辖区住房建设行政主管部

门或开发区管委会、监管银行签订三方《商品房预售资金监管协议书》。

《商品房预售资金监管协议书》应作为《商品房预售方案》的内容，在申请商

品房预售许可时一并提交。

第十三条 监管账户设立应当遵循一次预售许可对应一个监管账户的原则。

同一开发项目（以《商品房预售许可证》记载名称为准）在一家监管银行可使用

同一个监管账户。

第十四条 开发企业签订《商品房预售资金监管协议书》时，应向项目辖区

住房建设行政主管部门或开发区管委会提供以下资料：

（一）监管项目工程预算清册；

（二）工程进度计划及对应商品房预售资金使用计划；

（三）施工合同及建筑材料、设备购销合同；

（四）其他必要材料。

第十五条 开发企业申请商品房预售许可前，如有项目开发贷款，原则上应

选择开发贷款银行作为该预售项目的监管银行。

第十六条 监管账户一经设立，原则上不允许变更。如确需变更，应由项目

辖区住房建设行政主管部门或开发区管委会、开发企业、监管银行三方协商同意

后解除原监管协议，同时按要求重新签订监管协议，将原资金账户中的预售资金

全部转入变更后的资金账户，并报市住房建设行政主管部门备案。

第三章 商品房预售资金收存

第十七条 商品房预售资金由购房人按照商品房认购协议及商品房买卖合同

约定，凭商品房预售资金交存指引平台打印的预售资金交存单，通过监管银行售

楼部临时网点、营业网点柜面等方式直接交存至监管账户。

购房人贷款购买商品房的，开发企业应将监管账户提供给贷款银行，贷款银行

核实后，应将贷款资金直接划转至监管账户，严禁私自留存或划转至其他账户。

第十八条 开发企业与购房人通过商品房网上备案系统签订商品房买卖合同

时，由购房人将商品房预售资金（不含待发放的按揭贷款及分期付款首期款以外

的购房款）交存至监管账户。

第十九条 监管银行要根据贷款发放的一般周期，密切监控购房贷款入账情况，

对明显超出一般贷款发放期限的，要及时向项目辖区住房建设行政主管部门或开

发区管委会报告。

第四章 商品房预售资金拨付、使用及解除监管

第二十条 商品房预售资金使用计划应根据工程施工计划及施工合同所约定

的付款时点制定，原则上应按照主体结构验收、竣工验收、竣工验收备案、完成

不动产首次登记等环节设置资金使用节点。

第二十一条 商品房预售资金按照商品房开发项目建设进度核拨。完成主体结

构验收前，累计申请使用资金额度不得超过重点监管资金总额的 50%；完成竣工

验收前，累计申请使用资金额度不得超过重点监管资金总额的 95%；完成竣工验

收备案前，累计申请使用资金额度不得超过重点监管资金总额的 99%。完成不动

产首次登记后，可以申请提取剩余 1%的重点监管资金。

7 层以上（不含 7 层）的建筑，增加建设层数达三分之一节点、建设层数达三

分之二节点，累计申请使用资金额度分别不得超过重点监管资金总额的 20%和

35%。

根据工程建设需要和实际情况，在上述比例范围内，开发企业可分多次提取预

售资金，确保各阶段工程建设顺利进行。

第二十二条 开发企业申请使用商品房预售资金，原则上应按照预售资金使用

计划所确定的资金使用节点向项目辖区住房建设行政主管部门或开发区管委会

提交申请，并根据用款事项提供以下资料：

（一）商品房预售资金使用申请书；

（二）用于支付工程款的，提供工程建设合同及工程监理机构出具的施工进度

资料；

（三）用于支付工程建设所需的建筑材料、设备款项的，提供与供应商签订的

购销合同；

（四）用于支付工程监理或其他行政事业性收费的，提供合同或缴费通知；

（五）其他应当提供的材料。

重复的申请材料，可只提供一次。首次拨款后，再次申请用款，应当提交上次

申请用款事项的收款票据。

第二十三条 项目辖区住房建设行政主管部门或开发区管委会受理开发企

业使用商品房预售资金的申请后，应严格依据本办法相关规定进行审核，需要确

认开发项目建设进度的，应结合工程进度资料现场核查，审核工作不得超过 2 个

工作日。符合资金拨付条件的，出具同意拨付意见；不符合要求的，出具不予拨

付通知书。

第二十四条 监管银行收到项目辖区住房建设行政主管部门或开发区管委会

出具的同意拨付意见后，应在一个工作日内将资金拨付给与开发企业签订合同的

相关当事人或相关单位。

第二十五条 开发企业与购房人解除商品房买卖合同，需退还已交纳预售资

金的，若监管账户累计进账金额未达到重点监管资金额度，由开发企业申请从监

管账户中退还相应款项至购房人；若监管账户累计进账金额超过重点监管资金额

度，由开发企业自行结算退款，不在监管账户中另行列支。

第二十六条 商品房开发项目监管楼幢完成不动产首次登记后，开发企业可

向项目辖区住房建设行政主管部门或开发区管委会申请解除商品房预售资金监

管，项目辖区住房建设行政主管部门或开发区管委会核实后，应当通知监管银行

解除对开发项目监管楼幢的预售资金监管。

第五章 监督与管理

第二十七条 开发企业未按规定收取、支出、使用商品房预售资金，要求贷

款银行将购房贷款划转至监管账户以外的账户，用监管账户归集其他性质的资金，

提供虚假资料以获取商品房预售资金，或存在其他违规行为的，由项目辖区住房

建设行政主管部门或开发区管委会依法依规查处。

第二十八条 监管银行违反规定或未按照商品房预售资金监管协议约定，擅

自收存、维护以开发企业名义转入的资金，未按规定监控、反馈购房贷款入账情

况，擅自拨付资金，或存在其他违规行为的，依法承担相应法律责任；市住房建

设行政主管部门可按合作协议约定暂停合作关系。

购房贷款发放银行未按规定将发放的贷款资金直接划转至监管账户的，依法承

担相应法律责任；市住房建设行政主管部门可按合作协议约定暂停合作关系。

对存在违规行为的监管银行、贷款发放银行，住房公积金管理部门可按相关协

议约定暂停与其合作关系，住房建设行政主管部门可按相关协议约定暂停其他相

关业务的合作关系，并通报金融主管部门依法查处。

第二十九条 各区县住房建设行政主管部门、开发区管委会工作人员在资金

监管工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法进行处理。

第三十条 工程监理机构提供虚假工程施工进度资料的，除由住房建设行政

主管部门依法依规处理外，还应依法承担其他法律责任。

第六章 附 则

第三十一条 本办法自 2021 年 4 月 1 日起施行，有效期 5 年。购置类保障房

项目参照执行。

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