中国人民银行温江支行

成都市温江区农业农村局

温江区作为成都市新中心城区，自2008年农村产权制度改革

以来，坚持综合思策、全面创新、多点突破，积极搭建农村产

权对接金融资源的有效途径，经过十四年的改革探索，成功打

造出金融“一闭环两平台三模式四机制”

。

前 言

前 言

截至2021年末，温江区累计投放各类农村产权抵押贷款26.99

亿元，继续保持全省前列，惠及各类农业经营主体上千个、农

户近万户。温江区农村土地承包经营权抵押贷款累计投放

23.73亿元、集体建设用地使用权抵押贷款3.17亿元、集体资

产股权抵押贷款0.03亿元、农业生产设施抵押贷款0.04亿元。

CONTENTS

01 温江区农村产权抵押担保权能运行情况

02 取得的主要成效

03 争创普惠金融服务乡村振兴示范区

温江区农村产权抵押担保权能

运行情况

01

成立以区主要领导为组长、37个部门为成员单位的领导小组，坚持制度政策引导、

以点带面整体提升，持续配套相关政策措施，为实施农村金融改革奠定组织框架。

2008年以来，区委区政府及相关部门先后印发46项配套政策，人民银行等金融监管

部门按年印发指导意见，辖内14家商业银行配套特色涉农金融产品20余个。

设立500万元农村产权抵押贷款风险补偿基金与近2000万元乡村振兴涉农贷款风险

补偿基金，同时区财政每年安排6000万元乡村振兴扶持资金，构建财政资金优先

保障、金融资本重点倾斜、社会资本积极参与的多元投入格局。 组织框架

配套政策

保障机制

一

、党政主导 健全工作机制

二、确权颁证 推动“本本”变资本

农村

产权

制度

改革

确

权

颁

证

2008年，温江区率先在成都市

探索以“还权赋能”为核心、

“确权颁证”为基础、“两股

一改”为平台、产权流转为目

的农村产权制度改革。

2010年，全面完成了集体土地所有权、农村

土地承包经营权、集体土地（含宅基地）使

用权、农村房屋所有权、林权证的“老五权”

确权颁证工作，累计颁发各类证书32.06万本。

2015年，为进一步盘活农村资源，又开展了

农村土地经营权、农业设施所有权、小型水

利工程所有权、养殖水面经营权、经济林(果)

木所有权和农村集体资产股份的“新六权”

确权颁证。

2008-2013年

二、确权颁证 推动“本本”变资本

在人民银行温江支行建议下，首

期出资0.7亿元（目前注册资本3

亿元）成立成都市温江区三联融

资担保有限公司，探索以农村产

权为反担保物，专为涉农市场主

体提供担保，逐步营造良好农村

金融改革环境。

2009年，温江区成立成都市

第一家农村产权流转服务中心。

三联担保自成立以来，累计

为1018个农村市场主体提供

担保52.57亿元，为温江区

农村金融改革奠定坚实基础。

这也是温江区农村产权对接

金融资源的初步探索。

为破解“农民融资无抵押、机构放贷无保障”的制度难题

三、破冰探路 放活土地经营权

2014年1月24日，温江区发放四川省首笔

农村土地流转收益保证贷款62万元，被视

为破冰之举。

2013年，温江区开始实施“一三联动”现代农业产

业转型战略，在巨大的资金需求推动下，打通农村

产权抵押融资堵点成为迫切需要解决的问题。

为此，温江区积极探索“所有权、承包权、经营权”

三权分离，将土地经营权从农村承包经营权中剥离，

以土地流转收益作反担保物，由三联担保提供担保，

探索开展农村土地流转收益保证贷款试点。

当年累计发放土地流转收益保证贷款23笔

合计金额4638万元

为全省乃至全国开展农村土地流转收益保

证贷款提供了借鉴和参考

验证了“三权分置”放活土地经营权作

为抵押物该项思路的可行性

逐步走上农村产权抵押融资改革之路

四、两权试点 破解抵押物处置难题

农村

金融

服务

综合

改革

试点

市

场

化

处

置

2015年，为积极探索权能赋予

方式和实现形式，温江区申报

成为全国人大授权的232个农村

承包土地经营权抵押贷款试点

区县之一。自此，基于农村产

权制度改革为基础的农村金融

服务综合改革试点全面开启。

主动探索以土地经营权为主的直接

抵质押融资模式，逐步形成“借款

人+土地经营权及地上附着物+处

置企业+金融机构”的市场化处置

“温江模式”。

2015-2020年

四、两权试点 破解抵押物处置难题

在区委区政府领导下，人民银行温江支行联合区农业农村局、区发改局、区财

政局（金融工作局）等主管部门以农村产权对接金融市场为纽带，搭平台、建机制，

逐一环节精准发力破解融资堵点。一是构建两个服务平台，有效解决信息渠道不畅

通的问题。二是实施三种服务模式，实现精确定位和精准发力。三是创新四项融资

机制，优化农村金融全链条管理。

构建两平台、实施三模式、创新四机制

四、两权试点 破解抵押物处置难题

以产权流转服务中心为基础，建立

农村产权交易所和收储公司等多层

次产权市场平台。

突破固有法律障碍，为涉农主体各

种财产商品化、货币化搭建规范化

与制度化的平台，为贷款抵押物处

置、抵押权利的实现提供了有力条

件，更解决前端确权登记完成后的

产权流转问题。

多层次产权市场平台 “农贷通”平台

以实施普惠为核心，建立“农贷通”

农村金融综合服务平台。

2018年，温江区建成覆盖50个村

（社区）的8个农村金融综合服务

站，，引入第三方服务机构，创新服

务站“政府+市场”运行机制，实施

“1+N”普惠金融服务。

搭建区、镇（街）、村（社区）三级

金融服务站，健全统一的线上线下平

台，将多层次产权市场体系进行整合，

高效疏通产权融资信息渠道。 构建两个服务平台，有效解决信息渠道不畅通的问题

构建全产业链金融服务模式

由政府主导汇聚政策支持

体系、聚合融资体系、风

险分担体系、信用信息共

享体系，引导包括国有银

行网点、资金、服务“三

下沉”，实现精确定位和

精准发力。

推进农村地区金融生态

环境建设，建立新型农

业经营主体信用评价体

系，发挥好金融支持联

合奖惩的重要作用，提

升各类市场主体的诚信

意识。

探索“政府+市场”运行

机制，通过政府购买服务

由四川两湖绿谷现代农业

服务有限公司运营农村金

融综合服务站，解决农村

金融服务政策、产品、市

场脱节问题。

实施三种服务模式

四、两权试点 破解抵押物处置难题

实施信用激励模式 建立可持续的市场服务模式

四、两权试点 破解抵押物处置难题

通过“农贷通”平台，将金融服务站植入村

级公共服务体系，实现农村产权流转交易、

抵贷资产（收购）处置、信用信息采集、融

资对接服务一体化。第一，创新产权融资机制

解决农村资源金融流转难问题

发布土地经营权基准价格，建立由贷款人、

处置企业、借款人、专家库成员和当地村

委会成员组成的“五方价格评估机制”，

对土地经营权及地上附着物按照公平、公

开、公正原则进行价值认定。 第二，创新农村产权价值评估机制

全力破解农村资源金融估价难题

引入处置企业，探索“借款人+土地经营权

及地上附着物+处置企业+金融机构”的市

场化处置模式，建立“政府引导、市场参

与”的“农村产权收储联盟”。 第三，创新涉农抵债资产处理机制

打通产权抵押融资资产处置最后一环

分别设立500万元农贷通和乡村振兴涉农

贷款风险补偿基金，形成“银政企”合作

的市场化风险分担体系，这也是温江区农

村金融改革的历史性突破。 第四，创新融资风险分担缓释机制

切实改善政府兜底风险问题

创新四项融资机制，优化农村金融全链条管理

四、两权试点 破解抵押物处置难题

借款人 贷款人 处置企业 专家库成员 当地村委会成员

“五方价格评估机制”对土地经营权及地上附着物进行价值评估认定

五方价值

认定

在产权价值评估环节采取五方价值认定方式，对土地经营权价值进行评估以作为市场的价值参照，

有效破解农村资源金融估价难题。

四、两权试点 破解抵押物处置难题

2016年，温江区通过市场化处置方式发放首笔农村承包土地的经营权直接抵押贷款

• 2016年11月4日，温江区通过市场化处置方式发放首笔农村承包土地的

经营权直接抵押贷款50万元，该笔50万元贷款是借款人汪某以4.72亩自

有承包土地的经营权及其地上附着物（盆景）直接抵押获得。

• 解决了试点工作中抵押资产即土地经营权及其地上附作物市场化处置的

核心问题，确保借款人无法履行到期债务或发生约定的情形时，经办银

行能够通过处置企业进行抵贷资产的快速处置，顺利实现抵押权。

• 由于处置企业全程参与了抵押物的价值认定、资产监管和风险处置，也

从事前、事中、事后三个环节协助银行有效控制了抵贷资产风险。

市场化处置模式 “借款人+土地经营权及地上附着物+处置企业+金融机构”

四、两权试点 破解抵押物处置难题

实现传统的“债务收购—抵押物处置—净值分配”向“市场化处置—差额补偿”转变

• 通过先由处置企业和收储联盟对抵贷资产进行市场化处置，

若存在不足部分再由风险补偿基金进行差额补偿。

• 改变此前完全由担保公司或财政资金兜底局面，极大增强

商业银行放贷信心。

• 截止目前累计发放市场化处置模式农村产权抵押贷款0.9

亿元，不良率为零，通过该模式支持的一家产业化龙头企

业成都三邑园艺绿化工程有限责任公司获评“国家重点花

文化基地”和““2024年世界园艺博览会主场馆”。

市场化处置模式

五、激活权能 建立利益联结机制

2015年，温江区同时成为全国29个农村集体资产股

份权能改革、18个开展赋予农民对集体资产股份抵

押权、担保权试点县（市、区）之一

• 经过3年农村集体资产股份权能改革，累计通过股份量化集

体资产3.8亿元，集体土地3.29万亩，颁发股权证书7.1万

本。

• 在此基础上，引导农户入股创办农民合作社，累计备案登

记镇村组三级农村股份经济合作社（联社、总社）1234个，

理顺农村集体收益分配关系，逐步建立“农村股份经济合

作社+成员”利益联结机制。

建立“农村股份经济合作社+成员”利益联结机制

五、激活权能 建立利益联结机制

逐步让资源变资产、资金变股金、农民变股东

• 为引入金融活水助推村强民富，温江区创新以股权的

年预期收益额为价值评估依据，探索以集体经济组织

担保、股东间互保方式，当年实现集体股权抵押融资

14宗、102.2万元，逐步让“资源”变“资产”、

“资金”变“股金”、“农民”变“股东”。

• 2021年6月，在人民银行温江支行、区农业农村局和

财政局（金融工作局）指导下，寿安镇岷江村股份经

济合作联社以本集体经济组织的集体资产股权提供反

担保，成功获得农业银行温江支行“强村贷”200万

元，率先在四川实现集体资产股权质押融资，温江区

农村产权抵押融资全面提速。

五、激活权能 建立利益联结机制

2021年，温江区发放首笔农业生产设施抵押贷款

• 位于温江万春镇的四川禾晟德进出口贸易有限责任公司是国内

首家通过铁路运输将花卉苗木销往欧洲的公司。随着企业花木

进出口示范园落成、温室大棚投入使用、引入优质种苗，企业

融资需求不断扩大。

• 2021年9月16日，在人民银行温江支行、区农业农村局的指导

下，该公司以示范园区内9600㎡农业生产设施大棚及100亩农

村土地经营权直接抵押，成功获得成都农商银行温江支行农村

土地经营权抵押贷款400万元。不仅解决了企业融资需求，也

为金融助力温江区特色产业发展提供了新方向。

建立“产业化龙头企业+农户”利益联结机制

六、搭建平台 补长社会化服务短板

搭建农村金融综合服务站，解决政策、产品、市场脱节问题

2018年以来，通过第三方运营，8个农村金融综合服务站通过“农贷通”平台采集信用信息9234条，协助申请贷款478笔、3.98亿元，助农取

款1.22万笔、728万元，引荐农村产权交易129笔、1.87亿元，代办保险107笔364万元，彻底打通了农村金融服务“最后一公里”。

2018年，在“农贷通”金融服务站基础上，温江区在北林区域建成覆盖50个

村（社区）的8个农村金融综合服务站。

创新服务站“政府+市场”运行机制，探索农村金融综合服务站市场化改革试

点，引入四川两湖绿谷现代农业服务有限公司作为第三方运营机构，实施

“1+N”普惠金融服务，依托服务站高位推进农村资源资本化、产品运营市场

化、金融服务系统化的农村金融“三化”进程。

六、搭建平台 补长社会化服务短板

N：其他

金融服务

功能

服务站+产权交易 服务站+金融需求 服务站+金融产品 服务站+金融知识宣传 服务站+数字金融

“1”即以8个普惠金融综合服务站为中心，为周边近50个村（社区）农村居民

提供助农取款、现金汇款、转账汇款、代理社保缴费、账户查询、人民币零钞兑

换、残币预约兑换等基础金融服务。“N”即以8个普惠金融综合服务站为阵地

拓展“服务站+产权交易”等其他金融服务功能。 “1+N”普惠金融服务

六、搭建平台 补长社会化服务短板

温江区农村普惠金融综合服务站

七、环环相扣 构建农村金融服务闭环

城

乡

融

合

发

展

农村

金融

服务

闭环

2019年，温江区成为国家城乡

融合发展试验区四川成都西部

片区主要试点区县，主要承担

完善农村产权抵押担保权能等

重点试验。

针对农村产权抵押融资信息渠道

不畅通、产品价值认定不科学、

商业银行放贷信心不足问题，不

断创新工作方法，形成温江特色

金融服务闭环机制。

2019-2021年 2021年

七、环环相扣 构建农村金融服务闭环

土地经营

权+项目

土地经营

权+产业

土地经营

权+创业

探索农村金融整村推

进模式，通过“土地

经营权+产业”在20

个村（社区）累计投

放3.4亿元支持“一村

一品”发展。

探索“农体文旅养”深

度融合，通过“土地经

营权+项目”，累计投

放6亿元支持“鲁家滩

湿地公园”“北林绿道”

等乡村振兴项目建设。

探索激发农村双创主

体活力，通过“土地

经营权+创业”，运

用支农再贷款累计支

持604个农村市场主

体4.3亿元。

推动“农村产权+”金融产

品增量扩面，不断为国家城

乡融合发展试验区、成都国

家农业科技园区建设注入金

融活水。

2019年，温江区成为国家城乡融合发展试验区四川成都西部片区主要试点区县，主要承担完善农村产权抵押担保权能等重点试验。

七、环环相扣 构建农村金融服务闭环

土地经营权+产业：一村一品

温江区幸福村 温江区和林村

七、环环相扣 构建农村金融服务闭环

土地经营权+项目

温江区北林绿道 温江区鲁家滩湿地公园

七、环环相扣 构建农村金融服务闭环

土地经营权+创业

温江区帐篷酒店 温江区天星村编艺

七、环环相扣 构建农村金融服务闭环

2021年，针对农村产权抵押融资信息渠道不畅通、产品价值认定不科学、商业银行放贷信心不足问题，人

民银行温江支行、区农业农村局、财政局（金融工作局）、发改局等集多部门之力成功打造出农村产权抵押融资

“贷款申请-交易鉴证-价值认定-抵押办理-贷款发放-资产备案-资产处置”的全链条全要素金融服务闭环，汇聚

政策支持体系、融资体系、风险分担体系、信用信息共享体系，农村金融服务逐步实现由政府主导型向市场服务

型转变。

自此，市场化运行的金融服务闭环机制正式建立，实现了“一站式”的农村产权抵押融资服务，极大增强

商业银行放贷信心，破解了“三农”贷款难和金融机构放款难并存的难题，有效活跃了农村产权抵押融资市场。

全链条全要素金融服务闭环，实现“一站式”的农村产权抵押融资服务

七、环环相扣 构建农村金融服务闭环

5.资产备案

2. 交易鉴证

1. 贷款申请

4.抵押办理

6.贷款发放

7.资产处置

全链条全要素

3.价值认定

七、环环相扣 构建农村金融服务闭环

七、环环相扣 构建农村金融服务闭环

第1步：通过农贷通平台发出申请

借款人通过“农贷通”平台

向银行发出线上申请

七、环环相扣 构建农村金融服务闭环

第2步：农村产权交易所办理经营权交易鉴证书

七、环环相扣 构建农村金融服务闭环

第3步：农业主管部门办理经营权证

七、环环相扣 构建农村金融服务闭环

第4步：开展五方价值价值认定

七、环环相扣 构建农村金融服务闭环

第5步：区农业农村局办理抵押登记他项权证

七、环环相扣 构建农村金融服务闭环

第6步：签订借款合同投放贷款

待取得他项权证后，区农业农村

局为其办理抵押登记，银行金融

机构以认定价值确定贷款金额，

与借款人签订借款合同放款

七、环环相扣 构建农村金融服务闭环

第7步：抵押资产进行农村产权交易中心备案

七、环环相扣 构建农村金融服务闭环

第8步：委托进行抵押资产处置

若借款人按时归还贷款，则农村产权交易所解

除质押登记，反之农村产权交易所则挂牌或委

托处置企业（收储联盟）入场处置，处置款项

优先偿还银行贷款本息，积余部分返借款人

七、环环相扣 构建农村金融服务闭环

基于“确权赋能”农村产权制度改革基础上的农村金融服务模式在温江初具雏形，农村产权抵

押融资进入常态化增量扩面阶段，一步步实现农村资源变资产、资产变资本、资本变收入，加

快推动农民增收致富，2021年末，温江区农村居民可支配收入达到35637元，同比增长9.2%，

城乡居民收入比为1.51：1，城乡融合步伐不断加快。

七、环环相扣 构建农村金融服务闭环

主要

效果

增强商业银行放贷

信心

活跃农村金融

抵押市场

率先实现集体

资产股权质押

融资

构建“借款人+农村产权+处置企业+金融机构”的市场

化为主导的农村产权融资模式，新的产权融资模式客

观科学地对抵押物进行了评估，吸引了更多的农户和

涉农主体参与到各项农村金融产品中来。

先后推出“花木仓单”、“专合贷”、“花木贷”、“应

收账款”、“土地经营权直接抵押贷款”、“惠农E

贷”、“领头贷”等特色信贷产品对各类新型农业

经营主体的信贷支持。

取得的主要成效

02

一

、探索出农村金融综合服务改革方案

一项制度 八大体系 一套机制

现代农村产权赋能

一项制度

• 农村产权流转服务体系

• 农贷通金融综合服务体系

• 涉农信用信息服务体系

• 多层次农村金融组织体系

• 多元化农村金融产品创新体系

多维度政策支持体系

• 竞争化市场化服务体系

• 金融风险防控体系

政府主导的一体化

工作推进机制

探索出了“一项制度、八

大体系、一套机制”为核

心的农村金融综合服务改

革方案

二、金融支持农业农村成效明显

• 农村金融改革取得积极进展，金融支持农业农村成效明显，累计投放农村承包土地的

经营权抵押649笔贷款22.04亿元，集体经营性建设用地使用权、集体资产股权抵押贷

款等纷纷取得突破，农村产权抵押融资在全省居前列。

• 先后两次在全省产权抵押融资推进会上作了交流发言，形成了一批综合示范改革典型

和一系列可复制、可推广的的改革创新制度成果。

交流发言 改革典型 制度成果

三、获中央部委及区委调研肯定

• 全国人大调研组、农业农村部、国务院参事室和人民银行总行参事室、人民银行总行刘国强副行长、

省“两权”抵押贷款试点工作推进小组多次对我区调研，并高度认同和充分肯定我区改革工作。

• 《“小组微生”新农村综合体建设模式》、《温江区农村金融服务创新》、《花木仓单质押融资，

有效盘活农村在地资产》入选全国中小城市综合改革试点经验案例，特别是通过构建创新市场化为

主导的农村产权融资模式和构建“两平台四机制”的农村金融服务体系，为农村资源变资产搭建了

有效途径，成为四川省贯彻落实深化改革措施、推进农业供给侧结构性改革和成都市农村金融服务

综合改革试点工作创新典型案例。

• 道明书记多次对我区农村金融服务综合改革进行批示，烈红区长工作汇报获农业农村部高度认可，

今年以来，农业农村部、国家农工委、人民银行成都分行等再次密集对我区进行了调研。

三、获中央部委及区委调研肯定

2016年2月，省林业厅厅长尧斯丹、市委

常委、副市长谢瑞武来温调研林业及土地

经营权抵押贷款工作

2016年12月，农业部经管司张红宇司长莅

温调研农民专合社建设及土地经营权抵押

贷款情况

三、获中央部委及区委调研肯定

2017年4月16日，全国人大副委员长吉丙

轩莅温调研农村土地承包法修法与农村金

融立法工作

2017年5月26日，人民银行成都分行行长

周晓强调研温江区土地经营权抵押贷款试

点工作

三、获中央部委及区委调研肯定

2017年6月7日，国务院参事室、人民银行

参事室联合调研温江区农村金融服务综合

改革

2017年6月9日，农业部韩长赋部长、陈

晓华副部长视察温江区农村产权交易服务

中心

三、获中央部委及区委调研肯定

2018年3月29日，中央一号文件宣讲团总

行刘国强副行长一行调研温江区乡村振兴

和农村金融服务综合改革试点工作

2018年5月9日，中国金融培训中心刘积

余副主任一行到温江调研农村承包土地的

经营权抵押贷款试点工作

三、获中央部委及区委调研肯定

2018年9月25日，区委书记王道明调研乡

村振兴、农村产权制度改革以及农村金融

服务综合改革工作

2019年9月26日，温江区委常委刘宇彤调

研农村集体经济组织金融支持工作