《江苏土地》202302

发布时间:2023-5-05 | 杂志分类:其他
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《江苏土地》202302

题字:王先进目 录(原国家土地管理局局长)编辑:《 》编辑部地址:南京市建邺区水西门大街58号邮编:210017电话:025-86599910E-mail:jstd2002@163.com印刷:江苏鸿兴达邮政印刷有限公司印刷日期:2023年5月5日印刷份数:5000份发送对象:全省自然资源管理系统、省市有关部门、乡镇政府及其他有关单位编 辑 部编 辑:黄海玮 徐 蕾温南春特约编辑:陈 强本期责任编辑:黄海玮主办:江苏省土地学会主 编:顾迅建副主编:徐大庆编 委 会顾 问:孙春雷 杨任远 陶培荣夏 鸣 顾龙友 姜正杰王万茂 黄杏元主 任:刘 聪副主任:李如海 顾迅建 田学明委 员:(以姓氏笔画为序)(双月)2023年第2期(总第160期)卜凡敬 王 勇 王 永王永章 王 剑 王黎明孔令泰 方 捷 叶忠华田学明 吕亚生 朱凤武刘 斌 刘 聪 刘爱民汤 槐 孙卫东 孙在宏何 流 花 盛 严金泉李如海 李承昶 李效顺肖荣基 吴 飞 张 毅陈小卉 陈江龙 陈跃生陈敏菊 张松岩 陆利群林 颢 林宝荣 欧名豪郑友明 俞双恩 莫栋升贾金庚 顾迅建 徐大庆翁宁林 席永清 黄 强黄贤金 黄建春 曹 军戚太... [收起]
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《江苏土地》202302
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题字:王先进

目 录

(原国家土地管理局局长)

编辑:《 》编辑部

地址:南京市建邺区水西门大街58号

邮编:210017

电话:025-86599910

E-mail:jstd2002@163.com

印刷:江苏鸿兴达邮政印刷有限公司

印刷日期:2023年5月5日

印刷份数:5000份

发送对象:全省自然资源管理系统、省

市有关部门、乡镇政府及其他有关单位

编 辑 部

编 辑:黄海玮 徐 蕾

温南春

特约编辑:陈 强

本期责任编辑:黄海玮

主办:江苏省土地学会

主 编:顾迅建

副主编:徐大庆

编 委 会

顾 问:孙春雷 杨任远 陶培荣

夏 鸣 顾龙友 姜正杰

王万茂 黄杏元

主 任:刘 聪

副主任:李如海 顾迅建 田学明

委 员:(以姓氏笔画为序)

(双月)

2023年第2期(总第160期)

卜凡敬 王 勇 王 永

王永章 王 剑 王黎明

孔令泰 方 捷 叶忠华

田学明 吕亚生 朱凤武

刘 斌 刘 聪 刘爱民

汤 槐 孙卫东 孙在宏

何 流 花 盛 严金泉

李如海 李承昶 李效顺

肖荣基 吴 飞 张 毅

陈小卉 陈江龙 陈跃生

陈敏菊 张松岩 陆利群

林 颢 林宝荣 欧名豪

郑友明 俞双恩 莫栋升

贾金庚 顾迅建 徐大庆

翁宁林 席永清 黄 强

黄贤金 黄建春 曹 军

戚太龙 葛素琴 鲍志良

谭 静 潘道宏 魏 成

焦点观察

2.奋力推动高质量发展落地落实

领导论坛

6.扬敢为善为之帆 亮自然品牌之光 曹 军

9.凝心聚力谋发展 实干为先当先锋 张京奎

理论探索

11.我国4.71亿亩水田需要专门立法保护 顾龙友

调查研究

16.关于构建城乡统一建设用地市场的思考 郭贯成 李文龙 郑丽红

20.工业用地提质增效策略研究 朱红南 李志行 徐 静

24.探索强化村庄土地综合整治规划引领路径 郑文雅

技术与方法

28.江苏省海域实时智能监管系统建设探索研究

朱万江 张文龙 刘承冲

信息化建设

31.云时代不动产登记数据一体化平台建设的初探 沈秀华

党建之窗

34.打造特色品牌 创新基层党建 常 欣 朱晓婷

工作实践

37.新形势下基层规划资源所工作效能提升的探索

黄宏亮 周根宝 杨炬烽 等

40.未备案设施农用地管理中问题现状与对策建议

刘志凌 顾 平 王 成 等

43.农村“小田变大田”改革实践与思考 吴 刚 吴锦友

短信平台

46.盐城市大丰区局开展“世界地球日”暨“爱鸟周”主题宣传活动等九则

封面:度石穿云意自徐

封二:图片新闻

封三:图片新闻

封底:南通市自然资源和规划局工作掠影

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JIANGSU LAND

焦点观察

JIAO DIAN GUAN CHA

3月5日,习近平总书记在参加十四届全国人大

一次会议江苏代表团审议时强调,高质量发展是全

面建设社会主义现代化国家的首要任务,明确要求

江苏“在高质量发展上继续走在前列”。这为江苏乃

至全国推动高质量发展进一步指明了前进方向、提

供了重要遵循。本期特采撷部分领导、有关专家学

者及媒体的评析,以供读者参考。

时代呼唤:深刻认识高质量发展的重大意义

改革开放以来,我们党始终把发展作为解决一

切问题的基础和关键,从发展是硬道理到发展是党

执政兴国的第一要务,从科学发展观到新发展理念,

不断丰富对发展内涵的认识,不断深化对发展意义

的理解。党的十九大作出“我国经济已由高速增长

阶段转向高质量发展阶段”的重大论断。党的二十

大明确提出“高质量发展是全面建设社会主义现代

化国家的首要任务”。新时代新征程,我们要进一步

提高政治站位,深刻领会高质量发展的重大理论和

现实意义,切实增强推动高质量发展的思想自觉和

行动自觉。

高质量发展是遵循经济发展规律、保持经济持

续健康发展的必然要求。中央党校(国家行政学院)

习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心研究

员董小君认为,高质量发展是经济社会发展的高级

阶段,顺应了经济社会发展的一般规律。为了实现

中国经济增长奇迹的长期可持续性,必须以新发展

理念为指导,实现经济高质量发展,这意味着中国经

济发展要由数量追赶向质量发展转型。上海市委党

校马克思主义学院执行院长王公龙认为,我国正处

于转变发展方式的关键阶段,劳动力成本上升、资源

环境约束增大、粗放型的发展方式难以为继,必须推

动高质量发展,形成优质、高效、多样化的供给体系,

推动供求在新的水平上实现均衡。

高质量发展是适应我国社会主要矛盾变化、解

决发展不平衡不充分问题的现实路径。首都经济贸

易大学党委书记、北京市习近平新时代中国特色社

会主义思想研究中心特约研究员韩宪洲认为,解决

社会主要矛盾是我们制定路线、谋划发展的出发

点。当前,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益

增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的

矛盾,发展中的矛盾和问题集中体现在发展质量上。

只有主动适应社会主要矛盾变化,坚定不移推动高质

量发展,才能解决我国发展中存在的深层次矛盾和问

题,不断满足人民日益增长的美好生活需要。

高质量发展是有效防范化解各种重大风险挑

战、实现强国奋斗目标的战略选择。全国政协常委、

经济委员会副主任、北京大学新结构经济学研究院

院长林毅夫认为,百年未有之大变局和世纪疫情交

织叠加,世界进入动荡变革期,中国经济当前面临重

大新挑战。保持经济增速、实现高质量发展,是实现

中华民族伟大复兴、驾驭百年未有之大变局的关

键。上海社会科学院党委书记、研究员权衡认为,坚

持高质量发展是中国经济应对复杂外部环境和挑战

矛盾的主动选择、现实需要。我们必须顺应全球科

技革命新趋势,加快推动科技自立自强,实现创新驱

动发展,大力提高科技、人才等高端生产要素在高质

奋力推动高质量发展落地落实

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量发展中的投入产出密度和强度,全面提升劳动生

产率和技术进步效率,加快实现经济发展主要依靠

全要素生产率的提升和贡献,以高质量发展为中国

经济注入新动能。

“四个必须”:全面把握高质量发展的科学内涵

习近平总书记指出,推动高质量发展必须完整、

准确、全面贯彻新发展理念,必须更好统筹质的有效

提升和量的合理增长,必须坚定不移深化改革开放、

深入转变发展方式,必须以满足人民日益增长的美

好生活需要为出发点和落脚点。“四个必须”的明确

要求深刻阐明了高质量发展的理念指引、目标要求、

动力机制和根本目的,是对新时代我国高质量发展

的深刻总结,体现了我们党对经济社会发展规律性

认识的深化。

必须完整、准确、全面贯彻新发展理念。新华社

评论员文章认为,创新、协调、绿色、开放、共享的新

发展理念,相互贯通、相互促进,是具有内在联系的

集合体,要统一贯彻,使之协同发力、形成合力。上

海财经大学校长刘元春认为,完整、准确、全面贯彻

新发展理念是新时代取得伟大成就的重要法宝,必

须长期坚持;面对新时代新征程面临的各种挑战和

中国式现代化的本质要求,必须完整、准确、全面贯

彻新发展理念;有效落实全面建设社会主义现代化

国家的各项战略举措,必须完整、准确、全面贯彻新

发展理念。中央改革办分管日常工作的副主任、国

家发展改革委副主任穆虹表示,高质量发展不再简

单以生产总值增长率论英雄,而是要实现创新成为

第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、

开放成为必由之路、共享成为根本目的。

必须更好统筹质的有效提升和量的合理增长。

这一重要论述深刻阐明了经济发展中质和量的关系,

为做好经济工作、推动高质量发展提供了科学方法

论。中央党校经济学部副主任王小广认为,量的合理

增长必须建立在高质量发展之上,质量是先导,是根

本,在追求高质量基础上实现量的合理增长。全国人

大代表、珠海格力电器股份有限公司董事长、总裁董

明珠认为,制造业高质量发展要从技术、管理这些源

头抓起,没有技术不可能有高质量发展;有了技术,管

理不到位,也不可能做到高质量发展。关键的核心

技术要掌握在自己手上,才有可能实现高质量发展。

必须坚定不移深化改革开放、深入转变发展方式。

改革开放是决定当代中国前途命运的关键一招。坚

定不移深化改革开放、深入转变发展方式,指明了在

新征程上推动高质量发展的实践路径。中共广东省

委党校现代化战略研究中心主任、教授段华明认为,

高质量发展是解决发展问题的基础和关键,需要在

更高起点上推进改革开放。全国人大代表、TCL创

始人、董事长李东生认为,中国制造企业要“走出

去”。中国制造企业“走出去”,是中国参与全球经济

化的重要条件,是中国提升对外开放水平的重要方式,

也是中国企业国际化、提升国际竞争力的必然选择。

必须以满足人民日益增长的美好生活需要为出

发点和落脚点。这一重要论述深刻揭示推动高质量

发展的价值追求,为我们坚持在发展中保障和改善

民生指明努力方向。中共中央党校(国家行政学院)

博士生导师、教授洪向华认为,人民幸福安康是推动

高质量发展的最终目的。为中国人民谋幸福、为中

华民族谋复兴是中国共产党人的初心和使命,这既

是我们党领导现代化建设的出发点和落脚点,也是

新发展理念的“根”和“魂”。

江苏使命:在高质量发展上继续走在前列

江苏这片土地,承载着习近平总书记和党中央

的深切关怀、殷切期望。新时代以来,总书记多次就

江苏工作作出重要指示,先后提出“建设‘强富美高’

新江苏”这个总蓝图,“争当表率、争做示范、走在前

列”这个总要求,今年全国两会期间,进一步提出希

望江苏“在高质量发展上继续走在前列”这个总目

标,明确要求江苏在科技自立自强上走在前、在构建

新发展格局上走在前、在推进农业现代化上走在前、

在强化基层治理和民生保障上走在前。牢记习近平

总书记的嘱托,江苏全省广大干部群众以走在前的

果敢担当,真抓实干、奋发进取,全面落实推进高质

量发展“四个走在前”的重大任务。

在科技自立自强上走在前。始终牢记加快实现

高水平科技自立自强是推动高质量发展的必由之

路,扛起在国家科技创新格局中勇担第一方阵的使

命,加快实施创新驱动发展战略,推动产学研深度合

作,深化科技体制改革,着力打造具有全球影响力的

产业科技创新中心,为强化国家战略科技力量作贡

献。中国工程院院士、紫金山实验室主任兼首席科

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焦点观察

JIAO DIAN GUAN CHA

学家刘韵洁表示,我们将把习近平总书记重要讲话

精神落实到具体行动中,持续开展原创性、引领性科

技攻关。江苏省产业技术研究院院长刘庆介绍,我

们将以初步构建的产业创新体系和产业技术创新生

态为基础,重点培育一批技术水平国际领先的一流

专业研究所,为加快实现高水平科技自立自强、支撑

高质量发展作出更积极的探索。

在构建新发展格局上走在前。始终牢记加快构

建新发展格局是推动高质量发展的战略基点,把实

施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合

起来,坚守实体经济,加快建设制造强省,稳步扩大

制度型开放,在我国构建新发展格局中发挥重要的

枢纽作用、支撑作用和示范引领作用。全国人大代

表、江苏省商务厅厅长陈涛表示,习近平总书记深刻

阐释了构建新发展格局在推动高质量发展进程中的

重要地位和关键作用。基点既是出发点、更是着力

点,必须立足服务构建新发展格局来思考和谋划工

作,把各项工作聚焦到服务全国构建新发展格局上。

在南京大学商学院教授韩剑看来,加快构建新发展格

局,可以通过扩大内需、构建现代化产业体系、实现高

水平科技自立自强、稳步扩大制度型开放、推动城乡

融合和区域协调,从而推动高质量发展。

在推进农业现代化上走在前。始终牢记推进农

业现代化是实现高质量发展的必然要求,围绕高

水平建设农业强省,坚持农业农村优先发展、城乡

融合发展,全面实施乡村振兴战略,加快建设农业

强、农村美、农民富的新时代鱼米之乡。南京林业

大学经济管理学院副院长、农村政策研究中心主

任教授高强表示,对江苏而言,推进农业现代化走

在前,既有基础条件和特色优势,又担负着中央重

托和总书记嘱托。从动力来源看,江苏推进农业

现代化要不断培育和强化新需求的拉动力、新主

体的带动力、新科技的驱动力、新产业新业态的牵

引力,并逐步建立起保障新动能得以充分释放的新

体制新机制。

在强化基层治理和民生保障上走在前。始终牢

记人民幸福安康是推动高质量发展的最终目的,把

强化基层治理和民生保障作为促进共同富裕、打造

高品质生活的基础性工程来推进,牢牢记在心上、时

时抓在手上,确保取得扎扎实实的成效。江苏省委

政法委副书记顾俊表示,江苏不断健全共建共治共

享的社会治理制度,提升社会治理效能,建设人人有

责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。江苏省

人力资源和社会保障厅厅长张彤介绍,贯彻落实习

近平总书记重要讲话精神,江苏针对教育、医疗、交

通、环境、劳动保障等重点领域,聚焦“幼有所育、老

有颐养”等公共服务事项,将省政府民生实事从去年

的50件拓展到今年的55件,提升覆盖领域,更好保

障民生。

自然担当:助力高质量发展落地落实

自然资源是发展之基、生态之源、民生之本。推

进高质量发展,离不开自然资源要素的有力保障和

支撑。围绕高质量发展和生态文明建设,自然资源

部提出严守资源安全底线、优化国土空间格局、促进

绿色低碳发展、维护资源资产权益的工作定位。江

苏省自然资源厅提出坚持贯彻总体国家安全观、把

资源安全底线守得更“牢”,坚持发展是第一要务、把

高质量发展保得更“好”,坚持服务构建新发展格局、

把省域国土空间布得更“优”,坚持人与自然和谐共

生、把美丽江苏底色绘得更“绿”,坚持要素市场化改

革、把资源资产权益护得更“细”,坚持以人民为中心

的发展思想,把资源民生福祉抓得更“实”的工作要

求。各级自然资源部门深入学习贯彻习近平总书记

重要讲话精神,备感使命如山、责任重大,同时对做

好服务高质量发展工作、助力高质量发展落地落实

充满信心。

规划引领,优化高质量发展区域城乡格局。自

然资源部部长王广华表示,推动构建优势互补、高质

量发展的区域经济布局和国土空间体系,深入实践

区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战

略、新型城镇化战略。深化“多规合一”改革,健全主

体功能区制度,编制实施各级国土空间规划总体规

划、详细规划和相关专项规划,积极引导城市更新行

动和乡村建设行动。构建统一的国土空间用途管制

制度,严格落实“三区三线”等空间管控要求。扎实

推进全域土地综合整治,在耕地总量不减少、永久基

本农田布局基本稳定的前提下,因地制宜优化农业

生产空间布局,使其更加符合自然地理格局和农业

生产规律。

坚守底线,夯实高质量发展安全保障基础。自

然资源是国家安全的重要领域,涉及粮食安全、能源

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JIANGSULAND

资源安全、生态安全、地质和海洋安全、信息数据安

全等方方面面。江苏省自然资源厅厅长张国梁介

绍,江苏省自然资源系统坚持把总体国家安全观贯

穿自然资源工作各方面、全过程,高效统筹发展和安

全,加强重点领域安全能力建设。目前,全省耕地和

永久基本农田完成国家下达的划定任务,夯实了全

省粮食安全根基,干热岩等矿产资源勘查取得重大

突破,筑牢了能源资源安全保障。接下来,江苏还将

继续落实最严格的耕地保护制度,提升资源勘查开

发利用水平,提升行业本质安全水平。

节约集约,提升高质量发展资源保障水平。自

然资源部提出,推进自然资源节约集约利用,重点加

强土地资源、矿产资源、海洋资源、林草资源的保护

和监管。严格生态保护红线监管,加快实施重要生

态系统保护和修复重大工程。江苏省自然资源厅提

出,全省自然资源系统将紧紧围绕高质量发展这个

首要任务,坚持稳字当头、稳中求进的总基调,更好

统筹发展和安全,更好协调保护与开发,以实体经济

为重点,以重大项目为牵引,加大资源要素保障力

度,有效支撑全省经济运行率先整体好转。

服务民生,助力高质量发展与高品质生活一体

推进。江苏将持续深化自然资源领域“放管服”改

革,让政策举措更加利企惠企、便民利民,不断优化

提升营商环境。严格规范土地征收,切实维护被征

地农民合法权益。进一步加强房地产用地管理和调

控。重点保障基础设施和民生项目建设用地,优化

卫生、体育、教育资源均衡布局。加大乡村用地保障

力度,助力乡村振兴,促进共同富裕。

新征程承载新梦想,新使命召唤新作为。全省

自然资源系统将紧紧“争当表率、争做示范、走在前

列”总要求,紧扣自然资源工作职责定位,为江苏高

质量发展继续走在前列提供自然资源保障,为全面

推进中国式现代化江苏新实践、更好“扛起新使命、

谱写新篇章”作出新的更大贡献。

[收稿日期:2023-04-28]

(本文由编辑部编辑整理)

焦点观察

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南通市自然资源和规划局围绕“两统一”核心职

责,生动践行空间优化、保护优先、保障优良、生态优

美、服务优质、队伍优秀“六优目标”,多项工作走在

全国全省前列,生态修复、节约用地、党的建设等工

作被中央电视台、学习强国、自然资源报等多家媒体

报道。耕地占补指标“安全池”机制获国务院第九次

大督查肯定,荣膺“五年一度”的全国绿化先进集体、

“五年一度”的全省自然资源系统先进集体,蝉联省

级文明单位、市级文明行业,蝉联省厅和南通市综合

考核“第一等次”,蝉联全省系统先进基层党组织,

“国土保姆 绘通自然”党建品牌创成市级“十佳名

牌”,等等。

2023年,南通市局将聚焦把资源安全底线守得

更“牢”、高质量发展保得更“好”、国土空间格局布得

更“优”、美丽江苏底色绘得更“绿”、资源资产权益护

得更“细”、资源民生福祉抓得更“实”工作要求,以实

干强担当,用实绩展作为,深化“八大品牌”建设,打

造更多具有自然资源辨识度的标志性成果。

一、务求更前瞻的理念,增强空间优化能力

深入贯彻落实二十大报告提出的“促进区域协

调发展,构建优势互补、高质量发展的区域经济布局

和国土空间体系”等要求,用登高望远的视野,精绘

国土空间规划,打造“精绘蓝图”品牌。一是精准编

制总体规划。以“三区三线”划定成果为基础,统筹

各类空间开发保护需求,全面完成市县国土空间总

体规划编制。围绕乡村振兴,结合“规划师下乡”活

动,年底前完成全市50%以上行政村的村庄规划编

制。围绕“建设上海国际航空枢纽的重要组成部

分”定位,组织开展新机场临空区空间协同规划研

究。二是精细谋划详细规划。紧扣“城市定位更明

确、城市布局更科学、城市功能更完善、城市治理更

高效”要求,进一步加强全市详细规划编制工作的

统筹指导和管理。坚持开门编规划,广泛凝聚各界

智慧,举办主城区城市规划征询会。高质量完成

《“南通之链”滨江绿道概念规划研究》等重点规划

扬敢为善为之帆

亮自然品牌之光

●南通市自然资源和规划局局长 曹 军

编者按:党的二十大擘画了全面建设社会主义现代化国家、以中国式现代化全面

推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图,吹响了奋进新征程的时代号角。2023年是全面贯

彻落实党的二十大精神的开局之年,是实施“十四五”规划承上启下的关键一年,学习

宣传贯彻党的二十大精神是当前和今后一个时期的首要政治任务。踏上新征程,自然

资源系统唯有以学增智,以学笃行,掌握新思想,瞄准新目标,适应新要求,凝聚新力

量,开拓新实践,才能在新的赶考之路上交出新的优异“答卷”。本期《领导论坛》登载

南通市自然资源和规划局局长曹军、沛县自然资源和规划局局长张京奎的署名文章,

与读者分享他们的工作经验和主要做法。

领导论坛

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项目。三是精心推进专项规划。推进《南通市城市

交通发展战略研究》《海岸带综合保护与利用规划》

等专项规划编制。推进历史文化名镇、名村相关保

护规划编制。支持启东、如东、海门开展自然保护

地科考和规划编制工作,实现自然保护地总体规划

全覆盖。

二、务求更严格的制度,提高资源保护张力

深入贯彻落实二十大报告提出的“全方位夯实

粮食安全根基,牢牢守住十八亿亩耕地红线”“科学

开展大规模国土绿化行动”“加快实施重要生态系统

保护和修复重大工程”等要求,统筹推进自然资源一

体化保护和系统治理,打造“耕生地固”品牌。一是

切实守牢耕地保护红线。全面落实“两平衡一冻结”

要求,探索开展社会化耕地补充与恢复,有序推动全

市耕地总量稳步提升。统筹高标准农田1%占补平

衡项目,建立耕地占补指标“安全池”和市域内指标

交易机制。二是科学推进国土绿化。完成植树造林

6500亩。指导县级森林城市创建,推进如皋市、通州

区沿江森林步道建设。完善林长制“一长两员”基层

管理体系。三是扎实推进生态修复。结合乡村振兴

示范村、先进村建设,有序推动全域土地综合整治试

点。积极引入社会资本推进生态修复试点。深入推

进滨海盐碱地改良提质增效试点。大力推进浒苔绿

潮联防联控。

三、务求更高效的路径,激发资源配置活力

深入贯彻落实二十大报告提出的“坚持以推动

高质量发展为主题”“坚持把发展经济的着力点放在

实体经济上”“加快建立多主体供给、多渠道保障、租

购并举的住房制度”等要求,进一步提高自然资源要

素“应保尽保快保”,打造“通保优配”品牌。一是力

保重大项目落地。坚持“项目跟着规划走”“要素跟

着项目走”,统筹制定“一地一策”方案,确保省重大

项目、市重大产业项目、市级政府投资项目用地三季

度前实现应保尽保。二是力促沿海高质量发展。加

快盘活存量成陆海域,抢抓“未批已填”类围填海历

史遗留问题集中一次性备案契机,高质完成市县整

体性集中备案材料组卷上报,高效推进已备案单宗

处理方案年度计划落细落实。深化涉海金融需求银

企对接,促成海洋产业发展投融资规模不低于50亿

元。三是力助房地产稳健发展。按照“稳地价、稳房

价、稳预期”要求,科学制定年度住宅用地供应总量,

优化供应结构,把握供应节奏,丰富供应产品,打造

“好小区”“好房子”样板。积极开展土地招商活动,

承办好第十届中国城市土地展。

四、务求更节约的模式,挖掘资源资产潜力

深入贯彻落实二十大报告提出的“加快发展方

式绿色转型,实施全面节约战略,推进各类资源节约

集约利用”等要求,推动资源高质高效利用,打造“寸

土寸金”品牌。一是强化机制引导。深入推进工业

用地提质增效28条举措,优化工业用地项目评审和

弹性出让等机制。全面推行工业用地“标准地+双信

地+定制地”供应模式,实现“拿地即开工”。提高标

准厂房容积率,一层是例外,多层是常态。探索采用

不可撤销、无条件见索即付保函等方式缴纳竞买保

证金。二是强化盘活处置。确立差别化的存量低效

用地盘活规划传导策略,形成支持存量盘活的政策

工具箱,年内处置 2009-2019 年批而未供土地不少

于1万亩,盘活用而不足和闲置土地不低于1万亩,

再开发各类低效用地不少于1.98万亩。三是强化市

场推动。深入推进农村集体经营性建设用地试点入

市工作。加快国有建设用地二级市场建设,引导和

约束建设用地使用权进入有形市场和公共交易平台

依法公开交易。

五、务求更惠民的政策,增添营商环境魅力

深入贯彻落实二十大报告提出的“增进民生福

祉,提高人民生活品质”等要求,践行“群众觉得好才

是真的好”的服务理念,打造“自然畅通”品牌。一是

让政务服务更有温度。编制行政备案事项清单,启

动行政备案规范管理改革。推进无差别受理、同标

准办理,大力推进政务服务“省内通办”“跨省通

办”。二是让不动产登记更快速度。实现不动产带

押过户和抵押登记“网上办、一日结”,提升贷款审批

效率,降低企业交易成本。与住建、税务等部门加强

政务信息共享,全面推行“交房即发证”网上(掌上)

办。三是让审批改革更具力度。推进工程建设项目

审批“多测合一”改革。推进用地报批审查改革,启

用全新建设用地报批系统,规范梳理报件内容、格式

标准和审查要点。

LING DAO LUN TAN

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JIANGSU LAND

六、务求更智治的导向,提升智慧管理实力

深入贯彻落实二十大报告提出的“科技是第一

生产力,创新是第一动力”等要求,以“数”助推智慧

管理,打造“智慧资源”品牌。一是推进资源调查监

测。做好城市国土空间地上建筑单体化采集,年底

完成任务量70%以上,鼓励有条件地区100%完成。

推广“网格员举证”试点做法,全面落实日常国土变

更机制。推进全市域1:2000地形图测制、三等水准

网和GNSS控制网复测等基础测绘生产。二是推进

动态智能监管。高标准建成全景三维管线信息管理

平台,完成地下管线探测规程修订、地上地下空间信

息数据整合。推进自然资源动态监测项目建设,努

力实现全市自然资源“感知、分析、核查、预警、决策”

闭环监管。三是推动地质管理提质。加大重大基础

设施、大型建筑项目地质工勘资料汇交力度,在此基

础上整合研发系统动态三维数据库。制定《南通地层

分层标准》等,提高地质资料的通用性和共享利用率。

七、务求更有力的举措,深化法治护航效力

深入贯彻落实二十大报告提出的“扎实推进依

法行政”“提高行政效率和公信力”“保障进城落户农

民合法土地权益”等要求,以法治思维和法治方式推

动改革发展,打造“法源惠通”品牌。一是在依法行

政上持续用力。深化落实主题教育成果,以规范执

法、文明执法践行群众路线。积极开展“送法上门”

等活动,以“精准释法”推动“精准普法”。落实系统

干部职工学法用法考法等制度。二是在执法严管上

精准发力。严格落实“早预防、早发现、早制止、严查

处”“三早一严”执法监管工作机制,努力推动新增违

法“零发生”。严格执行“增违挂钩”机制,在通过“增

减挂钩”组卷报批时,将不少于本批次指标的20%用

于消除存量违法用地。三是在安全稳控上悉心毕

力。用心做好信访工作,开展“信访突出问题攻坚化

解巩固提升年”行动。树立“全周期”风险综合治理

的理念,突出系统化提升本质安全水平。

八、务求更过硬的作风,强化清风自然引力

深入贯彻落实二十大报告提出的“坚定不移全

面从严治党,深入推进新时代党的建设新的伟大工

程”等要求,深化党风作风行风建设,打造“清风自

然”品牌。一是抓实党的建设。坚持用习近平新时

代中国特色社会主义思想统一思想、统一意志、统一

行动。组织开展“讲政治、强执行、争先锋”主题活

动。深入开展“机关先锋”培树工程、“进园区、进企

业、进项目”等活动,充分发挥“国土保姆 绘通自然”

融合党建服务名牌和“书记项目”的引领示范作用。

二是抓好队伍建设。严格执行干部选拔任用条例,

树立“以实绩论英雄”的鲜明导向,精准用好干部职

数、职级、编制资源,实现干部配置和使用效益最大

化。深入推进年轻干部选拔培养,积极锻造可堪大

用的高素质年轻干部队伍。抓好基层所“强基赋能”

工程,开展示范所、先进所和标准所“三所”评定。三

是抓严党风廉政建设。深入推进全面从严治党“1+

3+1”模式。坚持问题导向,开展“作风八问”专题剖

析查摆整改活动,把问题找准找全,把根源剖深剖

透,把措施定细定实。支持配合派驻纪检监察组开

展监督执纪,加大对违纪案件的问责力度,持续强化

党员干部“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的纪律震慑。

品牌即是承诺,品牌就是力量,品牌成就未来。

南通市局将借品牌创建之势,扬敢为善为之帆,聚创

新发展之力,致力推动各项工作干在实处、走在前

列,为全面推进中国式现代化南通新实践贡献智慧

和力量。

[收稿日期:2023-04-10]

领导论坛

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JIANGSULAND

自然资源作为人类生存之基、发展之本、财富之

源、生态之要,在构建新发展格局中肩负着重大历史

使命。党的二十大报告擘画了以中国式现代化全面

推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图,明确了新时代

新征程自然资源工作定位,对做好新时代自然资源

和规划工作也作出重大部署。沛县自然资源和规划

局以全面学习宣传贯彻党的二十大精神为主线,以

服务保障高质量发展为中心,以改革创新为突破,认

真履行“两统一”核心职责,紧紧围绕“六个现代化新

沛县”建设目标,初心如磐、奋楫笃行,先后争取到多

项国家和省级试点,保发展、护资源、惠民生等工作

创出特色并取得丰硕成果,不断推动全县自然资源

和规划工作开创新局面、展现新担当、再上新台阶。

一、聚焦“提站位”,旗帜鲜明讲政治

始终坚持把党的政治建设摆在首位,深入贯彻

落实新时代党的建设总要求,立足职能、突出实效、

融入日常、迅速行动,持续深化正风肃纪,以坚定捍

卫“两个确立”、坚决做到“两个维护”的实际行动全

面擦亮“大汉之源”党建品牌。一是扎实开展党务工

作。先后荣获“江苏省文明单位”、徐州市文明行业,

局党组中心组被评为“全县党委(党组)理论学习中

心组示范点”,沛城所、张寨所党支部被省厅授牌“党

支部书记工作室”。二是拓宽党建交流领域。与厅

矿业权处党支部开展“三结对”活动,与银行、街道等

基层党支部结对共建,联合开展党员共建、业务互

促、扶贫帮困等活动,进一步激发党建创新发展活

力。三是拓展提升学习成效。探索“以学促行”学习

机制,开展“中层干部大讲堂”“青年学堂”等活动,搭

建干部职工学习交流互促平台;局党组带头深入基

层、深入一线,开展专题宣讲、调查研究,组织开展富

有特色的宣传贯彻活动,扎实推进“书记项目”“为民

办实事提升工程”等一批惠民利民、解忧纾困的服务

项目。四是主动拓宽志愿服务。积极组织党员干部

深入社区和网格区开展文明城市创建志愿服务、义

务献血、扶贫济困等活动,积极展现基层自然资源人

倾情服务、无私奉献的良好精神风貌。

二、聚焦“高质量”,精准服务促发展

坚持统筹协调、融合发展,全面贯彻新发展理

念,服务构建新发展格局,紧紧围绕沛县经济社会发

展大局,持续优化发展空间布局,强化土地利用计划

保障,持之以恒推动高质量发展。一是有效拓展发

展空间。高标准做好“三区三线”划定和国土空间规

划编制工作,全面划清农业、生态、城镇三大区域空

间格局,为中心城市建设规划新增 2.2 万亩发展空

间,城镇建设空间规模扩大0.67倍,今年继续将优化

空间作为关键点,积极构建“1+6+7”城镇体系结构,

持续优化完善国土空间规划体系。二是科学精准保

障发展。统筹配置各类计划资源,在空间指标和用

地计划上做到重保优供,成立重大项目用地保障和

服务工作领导小组,建立专项工作办公室,加大用地

报批节奏,全力保障 107 个省市县重大产业项目和

70 项城建重点工程的用地需求。三是积极探索供

地方式改革。试点推行工业用地“标准地+双信地+

定制地”供地新模式,审慎推进集体建设用地入市工

作,集体入市和土地征收相互补充,有力保障全县各

类用地需求。四是全面提升资源节约集约利用水

凝心聚力谋发展

实干为先当先锋

●沛县自然资源和规划局局长 张京奎

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平。荣获首届国家级自然资源节约集约示范县、

2021年度“江苏省节约集约利用模范县”,获省政府

真抓实干成效明显地方督查激励,奖励 250 亩新增

建设用地计划指标;不断加强低效产业用地制度创

新,制定符合沛县实际、切实可行的再开发利用政

策,计划全年盘活低效产业用地5000亩。

三、聚焦“守红线”,严格管理护资源

统筹保障发展和保护资源,坚持山水林田湖草

沙一体保护和系统治理,严格耕地保护责任,坚决守

牢耕地保护红线,推进耕地数量、质量、生态“三位一

体”保护,实现人与自然和谐发展。一是落实最严格

的耕地保护制度。层层压实党委政府耕地保护责

任,科学划定“三区三线”,划定完成永久基本农田

101.49 万亩、耕地保有量 110.37 万亩;强化“激励驱

动”,耕地保护工作取得积极成效,2022年沛县获省

级、市级耕地保护激励县,张寨镇、魏庙镇获省级耕

地保护激励镇,胡寨镇、杨屯镇获市级耕地保护激励

镇,龙固镇后洼村等三个村获市级耕地保护激励村,

共获激励资金660万元。二是加大生态系统保护修

复力度。开展分类实施,编制《沛县采煤塌陷区生态

修复五年治理“十四五”规划》,对7个采煤塌陷区进

行综合治理或生态修复,可治理修复采煤塌陷区

2.05万亩;统筹修复治理,多途径整合资金,实施占

补平衡、农业综合开发、工矿废弃地复垦等各类补充

耕地项目,投资3.83亿元实施采煤塌陷区生态修复

工程3项,治理采煤塌陷区面积约1.21万亩,治理后

全县采煤塌陷地工程治理修复率为63.54%;沛县安

国湖湿地公园以最高分通过国家级评估验收,沛北

矿区生态修复案例入选江苏省首届“最美生态修复

案例”名单。三是科学开展国土绿化。深入践行习

近平生态文明思想,结合沛县实际,深挖造林潜力,

全年计划完成成片造林 7500 亩,新建、更新完善农

田林网5万亩,新建、改造提升绿美村庄5个,厚植美

丽沛县的生态底色。

四、聚焦“促改革”,创新思维增活力

持续加大改革创新力度,不断完善制度建设和

管理机制,瞄准一流目标,强化信息化思维,突出争

先创优,大力开展试点工作创建,推动各项工作争先

进位和高质量发展。一是探索制度创新。修改完善

《沛县集体经营性建设用地入市管理办法(试行)》

《沛县土地储备管理办法》《低效产业用地再开发实

施意见》等政策文件,进一步健全完善工作制度和管

理制度。二是探索技术创新。沛县”三河尖煤矿特

殊空间资源综合评价及协同开发利用实施方案“顺

利通过省厅审查,是全省首个关闭煤矿CO2地质封

存矿地融合试点项目;“苏北农村住房条件改善清洁

能源供暖示范区(沛县)地热资源勘查”项目成果被

省厅评定为优秀级。三是探索路径创新。积极探索

新路径新举措,全力推进全域土地综合整治国家试

点、自然资源大数据应用创新试点、生态产品价值实

现机制试点、新型基础测绘实体数据库建设试点、卫

星分中心建设等试点工作,进一步激发事业发展的

动力和活力,更好地担负起时代赋予的新使命和新

担当。

时代召唤未来,使命呼唤担当。2023年是全面

贯彻落实党的二十大精神的开局之年,站在第二个

百年奋斗目标的新起点上,沛县局将准确把握新形

势新任务新要求,抓住难得机遇、顶住各种挑战、拓

展发展空间,以“国之大者”为己任,加大改革创新,

力争稳中求进,切实履行好保护资源的职责使命,承

担起保障发展的历史担当,巩固好服务民生的良好

基础,坚决扛起“勇挑大梁”的重要责任,积极在推进

中国式现代化沛县新实践的新征程上扛起新担当、

展现新作为、作出新贡献。

[收稿日期:2023-04-17]

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JIANGSULAND

在我国国家标准《土地利用现状分类》中,水田

是指种植水稻、莲藕等水生作物的耕地,包括实行水

生、旱生作物轮种的耕地。“三调”数据显示,我国现

有耕地 19.18 亿亩,其中水田 4.71 亿亩,占 24.55%。

最近,笔者就水田利用和管理中的问题展开了深入

调研。基于坚守耕地红线、确保粮食安全等考量,建

议我国对水田实行特殊保护,包括进行专门立法等。

一、我国水田的历史与现状

顾名思义,水田因为水量供应充足而得名,又因

为能蓄水可种植水生农作物。我国水田历史悠久,

早在《后汉书·马援传》中即曰:“开导水田,劝以耕

牧,郡中乐业。”唐代王维则诗云:“漠漠水田飞白鹭,

阴阴夏木啭黄鹂。”我国水田的产生和发展,主要源

于特定的耕作方法,如畦田等。它以田埂分隔田块,

并以田块围合成规整的封闭区域,以利滞水,这是我

国灌溉农业的一大发明。

我国水田主要用于种植水稻,凡有水田的地方,

就普遍种植水稻。我国种植水稻已有 7000 多年的

历史,考古时在江苏、上海、浙江、湖南、山东等地的

10 多处地点发现了新石器时代的古稻田遗迹。其

中,在今苏州工业园区唯亭街道草鞋山遗址,首次发

现了我国史前水田遗迹;在今余姚市田螺山河姆渡

遗址,发现了我国年代最早的可与村落布局直接对

应的古稻田遗迹;在今胶州市里岔镇赵家庄的龙山

文化时期遗址中,发现了有田块、田埂和水坑、水沟

等的水田。

我国水稻种植范围广,南至海南岛,北至黑龙江

省黑河地区,东至台湾岛,西至新疆维吾尔自治区。

我国水稻种植高程落差大,在东南沿海地区的潮田

浅滩、海拔 2600 米以上的青藏高原,均有水稻种

植。根据水稻播种期、生长期和成熟期的不同,我国

水稻分为早稻、中稻和晚稻三类。在我国粮油质量

国家标准中,稻谷按其粒形和粒质,分为籼稻、硬稻

和糯稻三类。此外,根据制种方式不同,我国将水稻

分为常规稻和杂交稻;根据熟制不同,将水稻分为单

季稻、双季稻、三季稻。

中国水稻研究所依据种植水稻的自然、经济、技

术、社会等方面的条件,将我国水稻种植地区分为6

个稻作区和16个亚稻作区,其中华南稻作区的水稻

面积占全国的 17.7%,华中稻作区的水稻面积占全

国的68.1%,西南稻作区的水稻面积占全国的7.8%,

华北稻作区的水稻面积占全国的3.3%,东北稻作区

的水稻面积占全国的2.6%,西北稻作区的水稻面积

占全国的0.5%。从地域分析,我国东南部受季风环

流影响,雨量丰沛,气温较高,适宜水稻生长,故而稻

田分布集中,秦岭、淮河以南的稻田占全国 90%以

上。其中:鄱阳湖平原、洞庭湖平原、汉江平原、江淮

平原、太湖平原、成都平原等,都是著名的水稻产区;

云南、贵州等地的坝地平原和浙江、福建等地的滨海

平原以及台湾西部平原,也是我国水稻的集中产区。

水田形成与水稻种植,二者相辅相成。水田形

成有利于水稻种植,水稻种植可促进水田形成。而

二者又不同程度地受到了自然、经济、技术、社会等

我国4.71亿亩水田需要专门立法保护

●顾龙友

理论探索

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条件的制约。如:我国长江流域,多湖泊的地理环境

有助于水田形成,也有助于水稻种植;多人口的人文

环境,适宜于水田垦造,也适宜于水稻耕种;多效用

的人类需求有益于水田生产,也有益于水稻生态。

与此同时,如果对这些条件处理不当,也容易造成水

田面积、水稻产量减少。根据《中国统计年鉴》记载,

从1998年到2016年,我国长江流域水稻面积总体上

呈减少趋势。其18年间,水稻田面积净减少了875.9

千公顷,减少率为4.14%,其中水稻田面积减少幅度

最大的是 1999 年至 2003 年,净减少了 3289.23 千公

顷,减少率为15.45%。

“三调”数据显示,我国水田面积在各省(区、市)

差异明显:广东省拥有水田2061.25万亩,占耕地总

面积的72.25%;江苏省拥有水田4257.58万亩,占耕

地总面积的69.25%;四川省拥有水田3395.45万亩,

占耕地总面积的40.30%;而河北省拥有水田145.65

万亩,占耕地总面积的1.61%;山西省拥有水田面积

7.53万亩,占耕地总面积的0.13%;内蒙古自治区拥

有水田 237.93 万亩,占耕地总面积的 1.38%;我国

“黑土地”资源丰富的东北平原,也有数量不等的水

田,其中黑龙江省拥有水田7213.17万亩,占耕地总

面积的 27.97%;辽宁省拥有水田 975.15 万亩,占耕

地总面积的12.55%。

二、我国实行水田特殊保护的重要性和紧迫性

我国水田的垦造、利用和维护,始终伴随着人类

社会的变迁和人类文明的发展。有研究指出,战国

时期由于铁质农具如犁的出现和大型水利工程如都

江堰的兴修,水稻种植开始了精耕细作和更大范围

的推广。历史上我国经济重心自北宋开始从北方转

移到了南方,水稻作为古代王朝的重要基础,可满足

人民的粮食需求,故而水田的垦造、利用和维护逐渐

拓展了南方广大地区。时至今日,水稻仍被列为我

国主粮作物之首,稻米仍是中国人的主粮之一。有

资 料 表 明 ,目 前 我 国 水 田 总 量 比 麦 田 总 量 多

34.28%。换言之,“蛙声一片”要比“麦浪滚滚”多三

分之一。显而易见,为把中国人的饭碗牢牢端在自

己手中,必须高度重视我国水田的垦造、利用和维

护,对我国水田实行包括专门立法的特殊保护。

(一)党和国家对加强水田管理、严格水田保护

有明确要求。水田是耕地的重要类型,且被列为耕

地类型首位。我国《土地管理法》明确规定实行耕地

用途管制制度,其应有之义是对水田实行用途管制

制度。国家实行占用耕地补偿制度,非农业建设经

批准占用耕地的按照“占多少,垦多少”的原则,由占

用耕地的单位负责开垦与所占耕地的数量与质量相

当的耕地。这一制度完全适用于对水田的占用补

偿。在土地管理中,国家有明确的“占优补优,占水

田补水田”的要求,并适当提高了水田的补偿标准,

使占用水田的成本有所提升,从而倒逼用地者保护

水田。针对耕地保护中出现的突出问题,早在2013

年12月,习近平总书记即一针见血地指出,这些年,

工业化、城镇化占用了大量耕地,虽说国家对耕地有

占补平衡的法律规定,但占多补少、占优补劣、占近

补远、占水田补旱地等情况普遍存在。特别是花了

很大代价建成的旱涝保收的高标准农田也被成片占

用。2015年5月,习近平总书记作出重要指示,要采

取更有力的措施,加强对耕地占补平衡的监管,坚决

防止耕地占补平衡中补充数量的不到位、补充质量

的不到位问题,坚决防止占多补少、占优补劣、占水

田补旱地的现象。从上可见,加强水田管理、严格水

田保护,这是中央精神,这是国家立场。

(二)水田对确保我国粮食安全至关重要。自古

以来,水稻在保障我国粮食安全方面扮演着极为重

要的角色,而水稻种植则需要一定数量和质量的水

田来保障。我国水田面积约占全国耕地面积的四分

之一,由于降水和热量丰富、灌溉水源充足,其种植

的水稻对缓解人口对土地的压力、满足人民的粮食

需求,发挥着至关重要的作用。据悉,目前全国水稻

产量约占全国粮食总产量的三分之一。农业农村部

部长唐仁健在全国“两会”“部长通道”上给出的数

据:“中国14亿人口,每天一张嘴,就要消耗70万吨

粮、9.8 万吨油、192 万吨菜和 23 万吨肉。”如此庞大

的消费需求,其中大部分要依靠水田的产出。水田

通过种植水稻,有利于土壤肥力的维持,对持续、有

效保障粮食安全具有重要的作用。根据中国工程院

院士陈温福介绍,水稻适宜连作,且根量大。若亩产

稻谷 600 公斤,则大约有 450 公斤以上的根留在地

里,这就可以基本保障土壤有机质平衡。水稻种植

高产,至少可以有一翻几十倍的收成,与小麦的低产

相比,农民们更愿意种植水稻而非小麦,再加上水田

容易保养,可以不间断地播种。因此,对保障粮食安

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理论探索

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全来说,种植水稻更能够节约集约利用土地。

(三)水田具有重要的生态服务的功能。水田是

湿地资源的重要组成部分,它经过长期的人为耕种

而形成了独特的湿地环境。地球上最多的人工湿地

并不是江河湖塘,而是人造水田。水田的消减,会使

稻田生态系统所提供的净化空气、调节气温、蓄水防

洪等一系列可以消减城市生态环境问题的生态服务

功能一并消失。水田土壤的碳汇作用明显高于旱地

土壤。优质水田的主要土壤类型是水稻土,它在农

田土壤固碳潜力中占有较高的份额,是陆地土壤碳

循环不可或缺的重要一环。有研究显示,水田土壤

有机质的固持效率比其临近的旱地土壤要高39%~

127%。即使耕种上千年的水田土壤仍具有碳汇效

应,而旱地土壤迄今为止还没有发现有这种特性。

水田中的农作物、微生物和土壤具有吸收转化和吸

附养分的作用,可处理消纳生活污水和人类粪尿等

有机肥,具备“地球之肾”的功能,而这些都是其他农

用地所不具备或相对较弱的。如果说水田的农作物

产出体现了水田市场价值的话,那么诸如以上的水

田生态服务功能就是水田非市场价值。而前者是显

见的,后者则相对隐形。

(四)水田与其它地类相比具有独特的自然禀

赋。我国耕地包括水田、水浇地、旱地三类。水浇地

指有水源保证和灌溉设施,在一般年景能正常灌溉、

种植旱生农作物(含蔬菜)的耕地。水田与水浇地、

旱地在作物种植和种植方式上有很大区别。与我国

耕地并列的地类有园地、林地、草地、商服用地、工矿

仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特

殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地等。这

些地类不仅在形态上还是在用途上,与水田均有明

显不同。我国黑土地是大自然赐予人类的得天独厚

的宝藏。其以纯黑色为显著标志,只能形成于夏季

温暖湿润、冬季严寒干燥的寒温带,故又名寒地黑

土;又由于其形成需要经过淋溶作用,故又名淋溶黑

土。黑土地既可以种植玉米等,又可以种植水稻

等。水田与黑土地也有较大差异。水田构造特殊,

田面平整度、灌溉保证率要求高。其良好犁底层的

形成需要数百年时间,且损坏后不易恢复。因此,从

自然禀赋来看,水田颇需要有别于其它地类的“特殊

保护”,倘若只用耕地保护的“常规动作”来保护水

田,缺乏专门用来保护水田的“特殊动作”,长此以

往,势必不利于水田的可持续科学合理开发利用。

在我国快速推进工业化、城镇化面前,水田常常因其

独特的自然禀赋而很容易“受伤”,甚至首当其冲,最

先也最易遭受蹂躏或侵占。

(五)水田承载了中华民族的历史记忆和中华文

明的发展脉络。水稻的发现,源于先民们对恶劣环

境的抗争。古代长江中下游地区,潮湿多雨,水患频

发,直至汉代仍被称为“蛮夷之地”。在这种自然条

件下,筚路蓝缕的先民们在遍地泥沼中发现了一种

独特的“野草”。经过一代一代人的不懈筛选、改良,

终于将此演变为“江南处处稻花香,喜看稻枝千重

浪”。尔今,我国每年有超过2.1亿吨的稻谷变成米

饭端上了亿万人的饭桌。自隋唐以来,我国水田、水

稻逐渐成为了财富、富裕的代名词,史称“鱼米之乡”

的“上有天堂,下有苏杭”“湖广熟,天下足”即是。数

千年来,水田、水稻一直是江南人的命脉,一些地方

的历史就是“与水争田”“与旱争田”的历史。春秋时

期,一粒小小的稻谷,还曾牵动着吴越两国的刀光剑

影。起源肇始于水田、水稻,生生不息、自立自强的

中国人逐渐形成了稻文化。其精神实质是“精耕细

作,天地和合”。如今,稻文化在我国许多地方赓续

和弘扬。它的时代价值已体现在一年一度举办的

“中国农民丰收节”了。可以说,水田既是中国农耕

文化的根,孕育了农业中国的人地和谐;又是现代文

明的根,承载着城市中国的乡愁土绪。

(六)对水田实行特殊保护可有力、有效地遏制

耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”。在自然资源督

察执法中不难发现,许多耕地的“非农化”、“非粮

化”,其侵占的一般不是旱地,而是优质水田。这从

两个方面来看:一方面,一些处于工业化、城镇化快

速发展的地区,大量的优质水田被用于各种建设。

如:一设区市近 13 年间随着城市面积的成倍扩大,

水田面积由1.47万公顷减少到了1.22万公顷。尽管

我国耕地占补平衡制度明确规定必须“占优补优,占

水田补水田”,但由于缺少强制性的约束和管制措

施,其补充的水田质量远远不及经祖祖辈辈垦殖流

传下来的优质水田。另一方面,在加快推进农业现

代化、大力调整农业结构背景下,一些地区的“非粮

化”现象突出,良田不能粮用,大量的优质水田被用

来种植速生林、经济林,发展果业等;被用来种植商

业性的草皮,由于年复一年地铲挖,已把水田的耕作

理论探索

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层破坏殆尽;被用来挖塘养鱼、养蟹等。在农村人口

向城市流动的浪潮中,再加上水田的比较效益不高,

一些地方的水田被大量抛荒,既不种植水稻等水生

农作物,又不种植小麦等旱生农作物。对水田实行

特殊保护,实质上是在落实最严格的耕地保护制度

中从用途管制上采取的一道严格防控措施,特别有

利于对渐进式的耕地“非农化”“非粮化”违法问题抓

早、抓小、抓了。

(七)垦造、利用、维护水田对乡村振兴有重要现

实意义。有言道,人勤春早。其“勤”,往往展示的是

南方人在水田里辛勤耕耘。这既显现一种优秀品

质,又满怀一腔丰收期盼。尽管种植水稻比种植其

他经济作物的效益要差,但比种植一般性旱生农作

物的效益要高。因此,亘古以来,在我国南方广大地

区,勤劳之人对待耕地,凡能用来种植水稻的不让种

植旱生农作物;凡能种植旱生农作物的绝不让土地

抛荒。其主要原因是水稻能种植二季甚至三季,收

获更多,当然随之而来的也更辛苦。水田有水,不仅

可以种植水稻,还可以充分利用其水发展共生产业,

提高农民们的收入,助力乡村振兴。如今,在我国农

业供给侧结构性改革中,已有许多范例。如:在一些

稻田里养殖鱼、虾、蟹、鳅、鸭等,将水稻种植与水产

养殖有机结合,实现“一水两用,一田双收、渔粮共

赢”。这种生态种养模式,遵循了自然规律,创造了

粮渔共生共育的生态环境,达到了保护和修复生态

之目的,不仅如此,农民们的收入也翻番甚至可以更

多。还有,一些地方树立了“种水稻就是种风景”的

理念,把成片的水田建成了水稻景观区,用来发展特

色旅游,游客们可观赏到水稻种植从育秧到收割的

全过程。

(八)对水田专门立法保护可进一步完善我国耕

地保护法律体系。据调查,我国水田是不是湿地的

争议长期存在,呈现出国际法认可、国内法无明确认

可的状态,故而在保护和利用中产生了矛盾。具体

在退耕还湿上,一方认为水田属于耕地,不在“退”的

范围内;一方认为水田是人工湿地,在“退”的范围

内,这在实际工作中出现了分歧。我国已于1986年

6月25日出台了《土地管理法》、于2022年6月24日

出台了《黑土地保护法》、于1991年6月29日出台了

《水土保持法》,于1998年12月24日出台了《基本农

田保护条例》,现正在制订《耕地保护法》。水田具有

独特的自然禀赋,独特的生产条件,独特的利用价

值。对水田专门立法保护,可进一步完善我国耕地

保护法律体系,有利于把最严格的耕地保护制度落

到实处;可进一步厘清我国土地利用分类和水田性

质属性,有利于加强自然资源督察执法;可进一步认

清我国宝贵的水田资源的重要价值,充分发挥其在

中国式现代化中的作用。

三、对我国水田实行特殊保护的思考与建议

(一)必须充分认识水田的综合效益,更加重视

水田在确保国家粮食安全、生态安全中的重要作

用。民以食为天,粮以地为本。在14亿中国人的膳

食结构中,大米及其制成品是个重头、大头。许多地

方,人们用餐倘若没有吃米饭,似就感到没有用餐。

而大米及其制成品,必须用水田来种植水稻、生产稻

谷。中华民族之所以能够生生不息,离不开水田生

产的生生不息。从古至今,仓禀实,天下安。保护耕

地就是保护我们的生命线,保护水田亦是甚至更是

保护我们的生命线。中央要求我们像保护大熊猫一

样,把 18 亿亩耕地保护好,绝不能让“中国饭碗”有

闪失,水田是耕地中的精华,也理应甚至更应像保护

大熊猫一样把水田保护好。笔者通过调研发现,当

前我国水田保护中的主要问题:一是有立法和执法

中的统筹协调问题;二是有保护主体责任不够明确、

保护不够到位的问题;三是有管理机制建立、完善不

够的问题;四是有涉农相关部门协作配合不够的问

题等。其主要原因是在认识上出现了偏差:一些地

方政府没有充分认识到保护水田是其第一责任,一

些涉农相关部门没有充分认识到保护水田是其管理

责任,一些承包经营者没有充分认识到保护水田是

其直接责任,好像保护水田只是中央的事、省里的

事,与自身关系不大甚至没有关系。而从整个社会

来看,人们也对水田的非市场价值普遍忽视。水田

的市场价值相对而言本来不大,加之忽视了非市场

价值,其总的价值也就可想而知了。认识上的偏差

势必导致行动上的偏差。因此,我们必须站在确保

国家粮食安全、生态安全的高度,充分认识我国对水

田实行特殊保护的重要性和紧迫性。

(二)多管齐下、多措并举特殊保护我国水田。

其一,我国积极申报制定《水田保护法》。耕地保护

立法并不排除水田立法,相对来说,《耕地保护法》是

LI LUN TAN SUO

理论探索

14

第15页

JIANGSULAND

个综合法,而《水田保护法》则是个单项法。黑土地

保护可以立法,比我国黑土地资源更加丰富的我国

水田资源也可以立法保护。通过立法,国家对水田

实行更加科学有效的保护政策,以确保全国水田总

量不减少、功能不退化、质量有提升、产能可持续,更

有力地保障国家粮食安全、生态安全。其二,进一步

明确并落实水田保护责任制。要把水田保护放到耕

地保护的突出位置,做到落实耕地保护责任先落实

水田保护责任、检查耕地保护情况先检查水田保护

情况。可在全国推广水田保护“田长制”,赋予田长

比保护一般耕地更大的责任。可对水田保护实行

“一票否决”制,凡水田保护不到位的,取消其评选耕

地保护先进、综合考核先进的资格。适当时候,国家

自然资源督察机构可对我国水田保护开展专项督

察,从落实水田保护“党政同责”上监督检查各地保

护水田的情况。其三,进一步加强对水田的用途管

制。笔者认为用途管制是水田保护最有力的抓手。

建议把水田保护的用途管制从严从细落实到国土空

间规划编制实施工作中,落实到耕地“占补平衡”“进

出平衡”工作中,落实到农村土地不动产统一登记工

作中,落实到农业结构调整工作中,落实到农村土地

征转工作中,落实到永久基本农田保护和建设高标

准农田工作中。其四,涉农相关部门各司其职,围绕

水田保护目标齐抓共管。如:在水田“流出”上,可遵

循“谁家的孩子谁抱走”的原则,凡有哪个行业部门

主导水田“流出”的,则由哪个行业部门负责水田“进

入”;凡由政府统一“流出”或由农民自发“流出”的,

则由政府统筹落实“进入”。其五,建立健全激励机

制,促使承包经营者变“要我保护水田”为“我要保护

水田”。垦造、利用、维护水田必须建立经济补偿机

制,其补偿标准必须充分考虑到水田的市场价值和

非市场价值,还要充分考虑到其机会成本损失和产

生的外部效益。遏制水田“非农化”,制止水田“非粮

化”,必须运用多种手段,既要采取过硬的行政措施,

又要采取适当的经济措施;既要用足管控型“工具

箱”,又要用好激励性“工具箱”;既要激发基层组织

的积极性,又要调动承包经营者的积极性。其六,依

靠科技手段,支撑服务水田保护和利用。各级自然

资源部门可充分发挥地质工作在垦造、维护水田中

的水资源调查评价、水田整治修复等专业优势;可借

智借力,建立“空天地人”一体化的水田管控动态监

测体系,做到空间用卫星、天上用飞机、地上用遥控、

田间用人巡。

(三)大力宣传推广垦造、利用、维护水田先进典

型,在全社会营造像保护国宝大熊猫一样保护水田

的浓厚氛围。近年来,我国各地在水田垦造、利用、

维护方面涌现出了一大批先进典型。一如江苏省南

京市、苏州市明确把水稻田纳入人工湿地范围进行

重点保护,以保护水稻田的生态价值和社会价值,并

通过生态补偿机制的建立和实施,来提高农民保护

水稻田的积极性。二如广东省为破解建设项目用地

带来的水田“占补平衡”困局,大规模地启动了垦造

水田工作,经过5年的不懈努力,全省垦造水田45万

亩。三如四川省在《“十四五”自然资源保护和利用

规划》中明确,开展“向水要地—旱改水”垦造工程,

计划垦造水田30万亩,现已在西昌市、隆昌市、岳池

县试点。四如广西壮族自治区推进水稻高产攻关,

已在多个县开展示范,计划创建100万亩水稻高产

攻关示范片,以带动全自治区粮食增产增效。建议

各级自然资源部门注重宣传推广诸如以上的先进典

型,使垦造、利用、维护水田“学有目标、赶有榜样”。

要充分利用全国“土地日”“国家宪法日”“中国农民

丰收节”等活动,借助于报纸、电视、电影、网络等载

体,采用专题讲座、科普展览、专版专栏、标语墙报、

线上线下等方式,不断加大依法依规保护水田、节约

集约利用水田宣传力度,使各级政府和全体民众都

深谙保护水田的法理、事理和情理,从而更加有力、

更加有效地保护好水田。

[收稿日期:2023-03-20]

(作者单位:自然资源部咨询研究中心)

理论探索

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JIANGSU LAND

摘 要:构建城乡统一建设用地市场对建设全

国统一大市场、构建新发展格局、完善社会主义市场

经济体制具有重要意义。本文总结了国内外城乡统

一建设用地市场的研究现状及当前需要关注的研究

方向,重点从确立入市主体的法律地位、着力解决同

权中的用途限制问题、进一步明确集体建设用地入

市范围和深化土地收益分配制度等方面分析了构建

城乡统一建设用地市场需要把握的关键问题,并提

出对策建议。

关键词:入市 收益分配 城乡统一建设用地市场

1 引言

构建城乡统一建设用地市场是全国统一大市场

建设的重要内容,是构建新发展格局的基础支撑和

内在要求,也是落实国家城乡融合发展战略促进共

同富裕的重要举措,有助于提高土地资源配置效率、

促进生产力发展、完善社会主义市场经济体制。中

国特色社会主义进入新时代,社会主要矛盾发生变

化,经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,与

这些新形势新要求相比,我国城乡土地市场体系还

不健全、市场发育还不充分,政府和市场的关系没有

完全理顺,推动土地市场高质量发展仍存在不少体

制机制障碍,必须进一步解放思想,坚定不移深化市

场化改革,扩大高水平开放,构建系统更加完备、更

加成熟的城乡统一建设用地市场。

2 国内外研究现状

2.1 国外研究现状

我国实行的是土地公有制,农村集体建设用地

入市等具有鲜明的“中国特色”。欧美发达国家土地

私有化程度较高,农村集体建设用地入市、城乡统一

建设用地市场体系与我国区别较大。但是,国外学

者对土地产权[1-2]

、土地市场[3-4]

、收益分配[5-6]

及政府

管控[7]

等方面的研究成果仍然对我国构建城乡统一

建设用地市场具有一定的借鉴意义。在城乡一体化

市场研究方面,Wasilewski[8]

认为农业生产效率的(相

对)下降以及土地立法权利的下放是城乡一体化发

展的主要原因;Patton M[9]

通过研究指出中国农村土

地集体所有制之所以稳定是因为中央政府的的模糊

化制度安排与变通。

2.2 国内研究现状

相对国外研究,国内对城乡统一建设用地市场理

论研究比较成熟,研究方向的覆盖面也很广。在关于

城乡统一建设用地市场内涵的研究方面,学术界不同

的学者给出了不同理解[10-11]

。在关于建立城乡统一建

设用地市场动力机制的研究方面,学术界主要从三个

角度展开研究:一是从社会福利改进的角度[12-13]

;二是

从剩余索取权的角度[14]

;三是从制度变迁的角度[15]

在关于城乡统一建设用地市场实现路径的研究方面,

主要有鼓励多方主体积极参与城乡统一建设用地市

场构建[16]

;土地财政对城乡统一建设用地市场构建有

很大影响[17]

;吸引社会资本参与是实现乡村城镇化的

必由之路[18]

;完善规范市场运行的法律制度是构建城

乡统一建设用地市场的根本保障[19-21]

。在关于城乡统

一建设用地市场运行机制的研究方面,戴双兴等[22]

出推进城乡建设用地市场一体化需经过四步走战略;

鲁春阳等[23]

提出价格机制和作用机制是城乡统一建

设用地市场运行机制的核心内容。

关于构建城乡统一建设用地市场的思考

●郭贯成 李文龙 郑丽红

调查研究

DIAO CHA YAN JIU

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JIANGSULAND

3 当前构建城乡统一建设用地市场需要关注的几个

方向

3.1 加强法治建设和制度建设

加强相关法律、法规建设,现行的《土地管理法》

对农村集体建设用地所有权和使用权权能、土地收

益的分配以及权责关系等没有进行明显的条文规

定,加快城乡统一建设用地市场法律法规的建设,有

助于集体建设用地流转的规范性和后续相关配套制

度的建设。

3.2 建立合理的土地流转收益分配制度

集体建设用地流转收益分配是城乡统一建设用

地市场顺利运行的关键问题,必须探索建立兼顾国

家、集体、个人土地增值收益分配机制。

3.3 提高农村社会保障的稳定性

城乡统一建设用地市场能否顺利运行,很大程

度上依赖于稳定的农村社会保障机制。必须解决农

民尤其是失地农民的社会保障问题,实现城乡一体

化的社会保障体系,才能促进农村集体土地入市工

作顺利进行。

3.4 加强国土空间规划体系的建设

伴随着改革的不断深入,土地规划也成为了城

乡统一建设用地市场中的重要议题。在国土空间规

划的编制中需融合相关规划,注重规划编制的过程

与协商,合理编制城乡土地利用规划。要将乡镇规

划作为统筹镇域集体经营性建设用地入市的重要平

台,关注土地要素资源合理配置与城乡融合发展。

3.5 加强土地市场服务体系建设

在构建城乡统一的建设用地交易平台方面,要

解决城乡与区域间发展不平衡问题,推动农民公平

合理地分享指标交易形成的增值收益;在构建多元

化的流转金融服务体系方面,农村集体建设用地的

顺利流转离不开金融体系所提供的资金服务;在突

破现有土地市场服务体系方面,要敢于改革创新市

场服务体系,更好地为农村集体经济组织提供全方

位服务。

4 构建城乡统一建设用地市场需要把握的几个关键

问题

4.1 确立入市主体的法律地位

与国有建设用地相比,集体建设用地的入市主

体法律地位和组织性质不同,构建城乡统一建设用

地市场,需要理顺公权力与公权力之间的关系,确认

和保护集体建设用地入市主体的权利;理顺私权利

与私权利之间的关系,实现统一市场中主体平等;理

顺公权力与私权利之间的关系,促进统一市场中城

乡建设用地的合理竞争。

4.2 着力解决同权中的用途限制问题

依照城乡建设用地“同权同价”的原则,不应对

集体经营性建设用地的用途予以过多限制,基于商

品住宅涉及人数众多,国有建设用地商品住宅用地

到期的法律问题尚未彻底解决,并基于集体与国有

建设用地所有权的差异,需在认真研究集体建设用

地到期后的商品住宅产权处理及与之相关的法理逻

辑和社会稳定的基础上,做出综合性的判断。当前,

可以积极探索利用入市的集体建设用地建设租赁住

房,以便与新施行的《土地管理法》缩小征地范围相

衔接,解决可能出现商品住房开发用地供应不足的

问题。

4.3 进一步明确集体建设用地入市范围

农村存量集体建设用地量大、点散、面广,优先

消化存量土地,符合节约集约利用土地和高质量发

展要求,实践中也容易尽快推进入市工作,在盘活存

量的同时,增加农村财产性收入,为一二三产业融合

发展提供用地支撑,助力乡村振兴。当前,新增建设

用地取得成本逐年提高,集体经营性建设用地入市

使用新增土地,在履行耕地占补平衡义务方面面临

较大的成本压力,而通过对存量用地依据规划进行

低效用地再开发、结合实施全域土地综合整治,对存

量建设用地调整后按照规划进行入市,则不存在农

转用和补充耕地问题,同时也有利于保护耕地。《关

于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意

见》将入市范围同样限于存量范围。在下一步改革

中,应确立“不征即入”原则,重点以是否符合国土空

间规划、用途管制和依法取得等前提确定入市范围。

4.4 进一步深化土地收益分配制度

理顺土地收益和土地税费的关系,规范政府税费

行为,农村集体建设用地可以建立与城镇土地税费相

对应的制度,在城乡统一建设用地市场下国家可以规

定一个最低税率,以避免地方恶性竞争和市场分割。

农村集体内所有者和使用者之间的收益分配,应当是

村集体共同协商的结果,促进土地市场良性发展。

调查研究

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第18页

JIANGSU LAND

5 对策与建议

在不改变城乡土地二元所有制的约束条件下,

如何在统一大市场背景下构建城乡统一的建设用地

市场,并提出变革性策略,关键是改变土地市场交易

的参与方式以及土地增值收益分配方式。向“同地、

同权、同价、同责”的内涵目标靠拢,需要提出一系列

新的制度安排,如今建立城乡统一建设用地市场的

薄弱环节和改革重点已经转移到了农村—集体建设

用地以何种方式进入土地市场。从改革路径来看,

主要是明晰农村集体建设用地的产权关系,让参与

交易的双方能够通过正轨渠道“面对面”交易,同时

进一步优化城乡建设用地的土地增值收益分配制

度,保障参与到土地市场交易中的各方利益主体的

权益。

5.1 赋予城乡建设用地“同地同权同价同责”待遇

针对农地还权赋能,对农村集体经营性建设用

地,更多赋予其承担风险的权能,在融资担保、作价

入股等方面给予政策支撑;对农村非经营性建设用

地,渐进放宽其流转的市场范围,逐步解除只能在村

集体组织成员内部流转的制度限制,允许在一定区

域内,由其他农村集体组织成员参与交易。在符合

规划和用途管制前提下,赋予集体建设用地与国有

建设用地同等入市、同权同价同责的待遇,允许农村

集体经营性建设用地出让、租赁、入股和抵押,不仅

发挥集体建设用地的资源要素投入功能,而且充分

发挥集体建设用地的资产和收益功能,实现土地撬

动经济的杠杆作用。

5.2 完善集体建设用地交易机制

一是明确集体经营性建设用地入市的产权主

体。农村集体经营性建设用地产权的权利,主要包

括土地的所有权、收益权以及处置权,权利主体确定

为农村集体经济组织。二是全面落实农村集体建设

用地的确权和登记工作,加快编制国土空间规划特

别是村庄规划,为集体建设用地入市奠定基础。三

是参照国有建设用地交易方式,完善集体建设用地

交易规则,将集体建设用地纳入现有土地市场,提供

用地勘测定界、地价评估、交易信息等服务工作,与

国有土地实行一体化管理。

5.3 规范入市成本的核算管理

建议参考《集体土地使用权地价评估技术指引》

中的技术指引,逐步规范入市成本核算管理。入市

成本核算尤其应注意两个方面的问题:一是各项费

用应以其客观水平为依据测算,而不是根据个别开

发者的实际投入水平测算;二是在集体土地市场发

育尚不完善的过渡期,应注重借鉴区域内国有土地

的相关费用水平或标准。

5.4 建立城乡建设用地收益动态分配机制

一是要建立公平合理的土地增值收益分配机

制。应当明确城市土地出让收益归城市政府所有,

农村土地出让收益归农村集体所有,让集体成员共

同参与、民主决策收益如何分配,不能因为城乡统一

建设用地市场构建,而导致土地出让收益的统一、分

配的模糊。二是政府可以尝试建立土地出让收益动

态分配机制以协调发展建设与民生保障的矛盾。在

符合城市规划的基础设施建设尚未完善的前提下,

政府和集体组织可以适当考虑向市民以及村民分享

更多的城乡建设用地出让收益,以缓解地方政府和

村集体进行基础设施建设和提供基本公共服务面临

的财政困境;当基础设施建设逐渐完善后,政府和集

体组织向市民及村民分享收益比例可以靠向直接出

让收益,此时地方政府的职能也从提供基础设施向

提供民生保障服务转变。

5.5 健全土地市场交易平台

由于农村集体建设用地市场发展较为缓慢,可

以通过参照城市国有土地出让管理,由中央政府进

行顶层设计的方式,市县政府具体负责规范集体建

设用地市场,为集体建设用地提供招标、拍卖和挂牌

等交易平台,并收取相应税费,从而达到规范出让主

体,优化和调整政府职能定位的作用,实现“两种产

权、统一市场”的运作形式,实现城乡建设用地“公

开、公平、公正”流转的模式。

5.6 强化风险防控机制

一是加强监测分析,保证城乡建设用地交易市

场平稳运行,建立合适的地价公示体系,定期更新发

布基准地价和标定地价,完善土地市场价格形成、监

测、监督机制,同时注重两级市场联动,加强土地投

放总量、结构、时序等的衔接,适时运用财税、金融等

手段,加强市场整体调控,维护市场平稳运行。二是

加强价格监管,防范土地市场交易风险,明确申报价

格比标定地价低20%以上的,市、县政府可以行使优

先购买权。三是加强供地后监管服务以及合同履约

调查研究

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第19页

JIANGSULAND

工作,制定土地市场信用评价规则和约束措施,加强

对交易主体的信用监管,必要时政府可针对失信主

体实施联合惩戒,推动土地市场信用体系共建共治

共享。

(注:本文为“统一大市场背景下的城乡统一建

设用地市场体系构建研究”课题成果。)

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[收稿日期:2023-03-17]

(第一作者单位:南京农业大学中国资源环境与

发展研究院;第二作者单位:省国土资源研究中心;

第三作者单位:省土地学会)

调查研究

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JIANGSU LAND

摘 要:作为产业发展的载体、产业结构调整的

基础,工业用地的提质增效能够促进城市高质量发

展,提升城市活力和经济水平。在盘活存量土地的

大背景下,深挖存量工业用地内在价值,实现高效配

置,促进工业用地经济高效、用地集约和生态低耗,

对于产业创新发展具有重大意义。本文通过对苏州

市吴江区工业用地的政策解读,同时分析了该区目

前工业用地发展存在的问题,提出工业用地提质增

效和优化配置的相关建议。

关键词:吴江区 工业用地 提质增效 节约集约

为完整、准确、全面贯彻新发展理念,深入落实

节约集约用地制度,不断提高工业用地节约集约利

用水平和产出效益,推动高质量发展,省、市先后出

台了《江苏省人民政府办公厅关于进一步推进工业

用地提质增效的意见》《关于印发进一步推进工业用

地提质增效实施细则的通知》《市政府办公室印发关

于进一步推进工业用地提质增效的实施意见(试行)

的通知》,为进一步推进吴江高质量发展,区资规局

积极研究落实省、市有关部门的政策意见,全面提高

吴江区产业用地供应标准,规范产业用地供应流程,

加强产业用地供后监管,齐抓共管,推动吴江产业用

地高质量发展。

1 吴江区工业用地提质增效相关政策

依据2021年国土变更调查成果,全区工业用地

20.28万亩,建设用地总量60.88万亩,工业用地占建

设用地总量的33.31%。在建设空间规模大、紧平衡

的背景下,由于吴江区民营经济起步早、发展快速,

现状工业用地分布相对零散,从空间分布可以看出

布局有待进一步优化提升。

近年来,吴江区积极响应部、省、市在土地节约

集约方面的政策,结合本地实际,不断探索符合吴江

区实情的土地节约集约利用的道路。

从早期的工业用地节约集约利用到目前的提质

增效,无论是何种法律法规和政策制度,其最终目的

都是完善资源要素市场化配置,激发各类市场主体

活力,支撑服务工业经济高质量发展。

1.1 鼓励优化空间布局,高质量盘活低效工业用地

优化产业空间布局。扎实推进国土空间规划编

制,有机衔接产业规划,在国土空间总体规划中合理

确定工业用地规模和布局,保障工业用地建设规

工业用地提质增效策略研究

——以苏州市吴江区为例

●朱红南 李志行 徐 静

调查研究

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模。加快制定工业和生产性研发用地保障线管理办

法,明确线内线外以及“产业基地—产业社区—工业

区块”三类产业空间用途管制、产业发展、项目建设

等要求,深化保障线管理内涵。

盘活存量工业用地空间。建立健全建设用地二

级市场,搭建市场平台,工业用地转让原则上须统一

纳入二级市场交易平台管理。对工业用地未完成开

发投资总额 25%的,在转让双方签订国有建设用地

使用权转让合同后,可以按照“先投入后转让”的原

则,依法办理预告登记,由受让人先进行投资开发,

待投资总额达到法定转让条件后,再依法办理不动

产转移登记。鼓励政府利用国资平台收购存量工业

用地,开发建设高标准厂房等,为产业项目落地提供

载体和空间。

1.2 限制工业用地供应条件,提高新上工业用地标准

优化工业用地供应管理。推行工业用地弹性年

期出让,结合产业生命周期等,合理设定出让年期,

一般不超过 30 年。实施差别化的地价政策,推广

“标准地+定制地+双信地”的准入和服务模式。严

控“两高”项目用地准入,严格执行国家、省限制用地

目录、禁止用地目录和土地使用标准,合理确定用地

规模。

提高新上工业用地准入要求。对于新上工业用

地的容积率下限、项目投资强度以及达产后亩均税

收对于以往标准均有不同程度提高。且对于高标准

厂房用地的标准另有规定,容积率一般不低于2.0,

工业研发用地(100104)容积率一般不低于 2.5。投

资总额低于 6000 万元的,原则上不得单独供地,鼓

励进驻高标准厂房。

1.3 强化协同监管体系,建立配套考核机制

强化协同监管服务。建立人民政府(管委会)牵

头,发改、科技、工信、资源规划、生态环境等部门协

同配合的工业项目事前、事中和事后监管机制,落实

工业用地“土地有偿使用合同+投资发展监管协议”

制度。实施“增存挂钩”机制,将年度新增建设用地

计划与盘活批而未供和闲置土地总量相挂钩,向资

源存量要发展增量,持续推进工业用地节约集约高

效利用。

建立考核机制。对推进工业用地提质增效工作

进展情况和工作成效进行考核,并结合工业用地调

查、工业企业资源集约利用评价、开发区土地集约利

用评价、低效建设用地再开发等相关数据进行通报,

作为年度高质量考核的依据。

2 吴江区工业用地提质增效现存问题

2.1 盘活存量土地的政策和手段不足

目前对于效益不够理想的企业,存量工业企业

想要主动减小规模或退出市场,只有出租工业厂房

和政府回购两种方式。有关部门对于工业用地市场

化转让方面的政策制度较少,转让程序、相关鼓励政

策、监管机制及违约机制等均不够完善,导致存量工

业土地盘活力度不足,企业转让积极性不够,整体推

动力度不强。

2.2 工业用地回购与出让价格存在较大差异

目前,吴江区对于工业企业腾退主要采用政府

回购的方式进行,将工业房地产收购为国家所有,然

后进行净地处理,达到“地上净、地下净、权属净”后

进行土地储备,最后公开挂牌出让。对工业(仓储)

企业用地的回购补偿包含土地补偿、房屋补偿、房屋

装饰装修补偿、房屋附属物补偿、设备设施补偿、搬

迁费补偿、停产停业损失补偿和有关搬迁奖励等构

成。并且在土地公开挂牌出让前还需进行土地整理

和收储,政府整体回购成本较高,但工业用地挂牌时

一般为净地,且通常需综合考虑引入企业税收要求、

产业限制等,导致工业用地出让价格与收购成本存

在较大差异,出让价格无法覆盖收购成本。

3 相关建议

3.1 优化产业布局,提升产业聚集度

打造高品质工业区,建造产业集群。促进工业

企业分布由“小集聚,大分散”转变为“大集聚,小分

散”。通过工业用地空间上的协调布局,缩小地区质

量差距,优化国土空间布局,促进产业集聚区高品质

高效益发展。以政府统一管理为基础,统筹安排全

区工业用地,创建不同产业板块,打造地区产业特

色,如盛泽打造印染集聚区、七都打造木制品集聚

区、震泽打造彩钢板制品集聚区等,使各个区域拥有

特色产业,整合零碎产业向工业园、产业园聚拢,在

大空间上各有特色,小空间上形成合力,亦能便于提

供完善精准的配套服务。

3.2 推行工业用地精准化管理、差别化管控

明确保障与发展并重,新上工业项目均高标准

调查研究

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JIANGSU LAND

执行亩均准入要求,强化节约集约用地水平。推进

供地精准化管理,优先发展先进材料、新一代信息技

术、高端装备制造三大创新产业集群。

推进供地精准化管理。供地管理采用“先入库,

后供地”模式,项目须先通过吴江区区级产业用地出

让项目评审,根据项目综合评分明确土地保障优先

级。对符合“五大经济”和创新集群的项目优先保

障;对区内上市企业募投项目、获得国家和省级认定

的“小巨人”“单项冠军”“隐形冠军”“瞪羚企业”“独

角兽企业”、市级以上专新特精企业,优先保障供地。

实行工业用地差别化管控,通过吴江区工业企

业资源集约利用系统,将工业企业进行分等定级,对

于品质高的工业企业实行减税降费、鼓励技术创新、

削减用能价格等政策支持,对于品质较高的工业企

业实行供地价格、容积率等规划限制条件政策倾斜,

并鼓励产业集聚发展,建设公共服务配套,促进产业

升级;对于品质较低的工业企业,提供专门的产业转

型升级指导,鼓励企业自主更新改造,加强节能减排

技术改造;对于品质低的工业企业,建立企业腾退机

制,对于暂无腾退想法的企业可采取提高用地指标、

排污指标、用能价格等,倒逼企业转型发展,并严格

按照相关法律法规加大清理淘汰力度。针对腾退收

储后的产业用地,政府应严格按照新上工业项目指

标要求,高标准执行亩均准入要求。

3.3 积极创新项目服务,全方位提升服务能力

积极创新项目服务。结合已出台的吴江区工业

高质量发展和聚力创新加快人才优先发展政策,突

出产业导向、聚焦企业主体,有效地发挥政策引导和

推动作用,创新项目服务,精准扶持高质量项目,为

工业用地提质增效提供有力保障。

推行工业项目“拿地即开工”审批服务。优化工

业项目审批服务流程,由各区镇专职代办人员全程

无偿跟踪服务、各相关部门协同配合,对项目立项、

土地、规划、人防、环保、施工许可的全流程服务,通

过倒排时间节点,针对项目自身特点调整审批时序,

多部门串联、并联审批,进一步压缩审批时限,减材

料、优流程、提效率,推动企业“拿地即开工”。

3.4 建立二级市场交易平台,完善工业用地转让出

租机制

规划部门按照“统一交易制度、统一设计开发、

统一信息归集和业务属地管理”的原则,建立土地二

级市场交易管理服务平台。发布工作指引,汇集市

场信息,接受交易委托,提供交易鉴证和咨询服务,

办理交易事务,营造良好的交易环境。健全市场运

行机制,遵循公平竞争原则,依托土地二级市场交易

管理服务平台,按照“信息发布—达成意向—签订合

同—交易监管”的流程办理交易事务。同时要健全

土地二级市场动态监测监管制度,对土地二级市场

交易的宗数、面积、交易价格、用途、区位等进行实时

统计,开展评估分析,形成土地二级市场监测数据,

及时研判分析,掌握市场动态。

工业用地转让需符合挂牌文件、出让合同、产业

监管协议等出让条件约定的转让要求,且需满足地

方产业准入、投入产出、安全、环保等相关管理要

求。以出让、租赁、作价出资或入股等有偿方式取得

的建设用地使用权出租或转租的,不得违反法律法

规和有偿使用合同的相关约定。

3.5 建立综合性的服务平台,形成精准的反馈机制

提升工业用地使用质量,促进工业企业高质量

发展离不开全方面、全周期的精准管理,全方位、全

周期的精准管理离不开多方、多部门的配合与决

策。“多规合一”的多方配合、土地供应的规划限制条

件、产业区相关企业的发展动态分析、土地供应与流

转情况,都需要一个具有时效性与长效性的信息共

享平台。该平台应区分各个产业区进行分区域分产

业管理,并涵盖每个企业的用地状况、效益产出、排

放与能耗等实时动态信息,便于各部门间协作,以形

成具有针对性的分析评价,提高决策与相关审批的

效率,进而做出及时的应对。另外,这样的共享平台

还能为意向入驻的企业或项目提供更为明晰的用地

供给、相关规划条件及发展环境等信息,便于企业了

解产业园区发展状况,选择适合自身的发展模式与

定位。

3.6 实行全生命周期管理,加强全流程监管

工业用地提质增效的首要前置条件就是形成全

生命周期管理体系,从土地供应-土地使用-土地收

回-重新供应循环管理。根据企业的不同发展阶段,

对工业企业实行适宜的管控和引导,促进企业高效

发展,并非盲目等企业出问题了再想着怎么换一个

企业。另外建议工业企业自身也进行全生命周期管

理,针对不同的项目特色,采用针对性的全程管理。

两个全生命、全程管理相互衔接、相互对照,提高企

调查研究

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JIANGSULAND

业长效发展的概率,延长企业生命周期。

完善产业用地出让集体决策机制。完善区镇两

级产业用地出让联席会议及产业用地出让项目评审

两项基础制度,建立各部门协同配合的工业项目事

前、事中和事后监管机制。各区镇联席会议按照公

平、公正、公开原则,提出拟供土地各项建设要求、管

理要素、监管考核和违约处置等要求作为土地出让

条件,纳入投资发展监管协议。区产业用地出让联

席会议根据《区产业用地项目履约管理系统》数据定

期通报,各区镇按照通报情况落实监管职责。

建立产业正负面清单制度。优先发展功能型总

部经济、特色型服务经济、融合型数字经济、前沿型

创新经济、生态型湖区经济的“五大经济”为首的产

业类型。对不符合产业准入政策、触碰安全生产和

环境保护“红线”的产业类型,实行一票否决。

3.7 加强对存量工业用地更新的引导,统筹实施企

业用地回购制度

坚持规划分类引导,合理确定更新的方向和布

局。对产业结构变更为战略性新兴产业、生产性服

务业等新产业、新业态的,且列入低效用地再开发专

项规划和年度实施计划的,可先上报区资规局审定

各项建设指标、科学合理设定分割比列和单元,最后

采取签订补充合同的方式办理用地手续;创业苗圃、

孵化器、加速器项目建设用地,在不改变土地用途的

前提下,科技企业孵化器使用的高标准厂房可以按

幢或层等有固定界限的部分作为基本分割单元。

统筹实施企业用地回购制度。加强企业用地回

购全过程管理,把工业用地回购工作和全区省、市重

点项目及优先发展类产业用地保障工作统筹结合、

整体谋划。各区镇根据产业发展导向和企业土地利

用现状,在做好企业用地调查、用地规划等工作的基

础上,结合“三优三保”规划及“退二优二”编制三年

滚动储备计划和企业用地年度回购计划;严格按照

回购计划内企业和范围开展回购工作,确需对计划

进行调整的,需上报同意后实施。

收购补偿标准和评估价格需在实施回购前报区

土地储备中心备案;对工业企业用地回购亩均价格

超过评估价格20%的需经区人民政府同意。建立工

业用地储备库,工业用地供应原则上采取“先储后

供”的供应模式。工业用地储备后,应根据城市规划

确定的用途、转型升级和集约用地的要求,在确保生

产安全、公共安全和环境安全的前提下,由区级统筹

实施已储备土地的配置和利用,实现产业用地“标准

地”储备,“双信地”供应,“舒心地”服务。

4 结论

吴江区工业用地提质增效正处于快速发展阶

段,有关部门已经进行了存量土地调研分析、精准收

购等相关工作,对于工业用地提质增效有独特的见

解和工作经验。下一步,该区将继续深入落实省市

两级对工业用地提质增效的相关精神,强化责任落

实、坚持精准发力,促进产业集聚发展、布局集中优

化、资源高效配置,为贯彻新发展理念实现高质量发

展注入动力。

参考文献:

[1] 江苏省人民政府办公厅. 江苏省人民政府办公厅关

于进一步推进工业用地提质增效的意见[EB/OL].2021

[2]江苏省自然资源厅等七部门. 关于印发进一步推进工

业用地提质增效实施细则的通知[EB/OL].2021

[3]苏州市人民政府. 市政府办公室印发关于进一步推进

工业用地提质增效的实施意见(试行)的通知[EB/OL].2022

[收稿日期:2023-04-13]

(作者单位:苏州市吴江区自然资源和规划局)

调查研究

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JIANGSU LAND

摘 要:随着国土空间规划体系不断完善,粮食

安全、生态优先、乡村振兴等战略部署对国土空间规

划提出了新要求,乡村地区的发展应按照先规划后

建设的原则,强调因地制宜的规划引领作用。本文

归纳总结了新形势下传统土地整治存在的主要问

题,阐述了强化乡村地区土地综合整治规划引领的

必要性,提出具体实施路径,并以南京市六合区四柳

社区土地综合整治为例,探索国土空间规划引领下

经济、生态与社会效益同步提升的村庄土地综合整

治的特色路径。

关键词:规划引领 土地综合整治 撤并村庄 生

态廊道

1 引言

自国土空间规划体系建立以来,统筹全域全要

素成为规划关注的重点方向,生态优先、乡村振兴等

战略部署也进一步对国土空间规划提出了新要求,

提高生态环境质量、改善农村生活环境、建设美丽乡

村成为乡村地区发展的重要目标。为进一步推进乡

村振兴发展,乡村地区的发展应按照先规划后建设

的原则,通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、

生态保护等,充分发挥因地制宜的规划引领作用。

2019年,自然资源部印发《关于开展全域土地综

合整治试点工作的通知》,这是国家机构改革后自然

资源部首次部署土地整治工作,也标志着土地整治

进入了土地综合整治的新阶段。鉴于乡村地区资源

环境和土地关系复杂的实际,规划实施需以土地综合

整治作为促进手段,加强土地综合整治的前期规划引

领,将土地综合整治指向嵌入前期规划研究,最终促

进土地综合效益提升、推进乡村振兴发展。

2 新形势下传统土地整治存在的主要问题

2.1 前期详实调研弱化

传统土地整治往往会出现“整治模式固化”“同

质化现象严重”[1]

等问题,按照“田成方、路成网、渠相

连、林成行”的标准进行工程布设,或是片面追求资金

量,忽视工程设计的合理性、当地的自然地理条件和

农民意愿,未重视对项目区内道路、沟渠、林带等现有

资源情况的分析调查,进而导致土地整治与项目实际

需要不相契合、实施中规划与实际脱节等问题。

2.2 整体功能统筹不足

尽管传统土地整治在优化配置城乡资源、优化

城乡空间布局等方面发挥了积极作用,但传统的土

地整治对乡村地区缺乏统筹规划,土地整治方案对

地区功能注入不足,使得土地整治发挥的作用有

限。土地整治属于系统性工作,过度专注经济效益

等单一层面,势必影响工作效果,最终造成土地未发

挥最大化的综合效益。

2.3 生态修护未能侧重

生态修护是新时期土地整治工作的重点内容,

部分乡村地区往往位于对区域生态安全格局起到支

撑作用的位置、城市重要的生态廊道内,或在经济社

会快速发展过程中造成了一定的生态环境破坏,对

于这类乡村地区的土地整治工作,往往未侧重生态

修护工作开展,最终在土地整治工作中体现出生态

环境修复和保护的效果[2]

3 强化土地综合整治规划引领的必要性

3.1 顺应乡村地区土地综合整治新要求

为顺应新时期国土空间全面整治的战略性、全

探索强化村庄土地综合整治规划引领路径

——以南京市六合区四柳社区土地综合整治为例

●郑文雅

调查研究

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JIANGSULAND

局性要求,全方面满足乡村地区发展需求,乡村地区

的整治目标由增加耕地面积、拓展建设空间等扩大

至乡村产业发展、价值发现、生态提升等综合目标,

整治对象从原有的建设用地、耕地单一要素逐渐变

为“田水路林村”全要素。因此,乡村地区土地综合

整治要以国土空间规划为“龙头”引领,满足整治目

标和要求的提升。

3.2 促进国土空间规划体系构建后的村庄规划实施

规划是整治开展的前提,整治是规划实施的抓

手[3]

。2019年,中共中央国务院发布《关于建立国土

空间规划体系并监督实施的若干意见》中提出“在城

镇开发边界外的乡村地区,以一个或几个行政村为

单元,由乡镇政府组织编制‘多规合一’的实用性村

庄规划,作为详细规划”,多规合一的实用性村庄规

划是引导农村地区发展的唯一法定规划,因此乡村

土地综合整治要以国土空间规划为前提,土地综合

整治的顺利开展和实施,亟需村庄规划的统筹和引

领。而通过在乡村地区规划引导策略研究过程中统

筹考虑工程设计的同步传导,也将促进国土空间规

划体系构建后的村庄规划顺利有效实施。

3.3 实现乡村资源综合效益的充分激发

乡村地区具有空间异质性和发展目标多元性特

征,特别是城乡融合发展地区涉及的规划衔接问题更

为复杂。因此,乡村地区土地综合整治更应重视将国

土空间规划作为其重要前提和依据,确保通过国土

空间规划对乡村地区多元发展目标的合理确定以及

多样化空间资源的统筹利用,实现土地综合整治对

乡村动能的充分激发,编制出既有宏观的规划布局,

又侧重于工程技术实施手段的土地综合整治类村庄

规划,实现乡村地区综合效益最高的自然资源和资产

整合。

4 强化乡村地区土地综合整治规划引领实施路径

4.1 严守规划的刚性约束

坚持保护优先、生态优先,优先落实永久基本农

田和生态保护红线等约束性要求,优先保障粮食安

全、生态安全。坚持规划引领、严格管控,充分分析

规划项目区的外部条件,落实上位规划中重要的道

路、管线、廊道等线位,做到先管控后规划。坚持因

地制宜、分类编制,即按照“统一底图、统一标准、统

一规划”的要求,整合涉及乡村空间保护开发利用的

其他相关规划,明确整治区域和空间布局。

4.2 强化整体统筹与全要素分析

充分认识村庄多元性和复杂性,详细分析现状

“山、水、林、田、路、村”各类要素问题与特征,挖掘、

保留、利用现状特色资源,差别化推进土地综合实

践。同时,充分发动和引导村民参与规划编制,吸收

村民意见、回应村民诉求,摸清整治潜力与整治需

求,确定整体发展目标和土地综合整治内容。基于

自然人文等现状全要素详实调研分析及合理组织,

优化农村地区国土空间布局,将国土空间布局策略

与土地综合整治有效融合,既要注重落实规划引领,

加强乡村话语权力、提出综合发展策略指导;也要注

重规划协调,充分考虑不同规划间可能出现的冲突

关系,紧扣乡村客观实际,充分利用村庄现有的各类

特色资源条件,保留乡村风貌特色和乡愁记忆。

4.3 注重村庄发展目标向整治策略同步传导

土地综合整治作为国土空间规划体系中的专项

规划,其目标应与国土空间规划一致。因此,应基于

基础条件分析和整体目标定位,确定充分匹配项目

区整治潜力、整治需求的总体空间格局和功能分区,

以此作为村庄发展多元目标向整治策略传导的基础

空间条件。目前,依据国内村庄的分类发展定位,村

庄发展方向一般包括城乡融合、集聚提升、异地搬

迁、现代农业、乡村旅游、生态供给等几个方面,针对

多元发展目标形成规划对策,划定农业生产、村庄建

设、产业发展和生态保护等功能分区,将规划对策传

导为整治任务指标和布局落实到具体地块,统一编

制包含农用地整理、建设用地整理、乡村生态修复等

子项目的工程实施计划和设计方案。通过国土空间

规划引领土地综合整治专项实施方案,再逐级传导

至土地综合整治子项工程设计,对土地综合整治进

行提档升级,推进“多规合一、规设合一”。

4.4 侧重整体生态空间的改善

为促进人与自然和谐发展,村庄整体规划与整治

需要从水域保护、生态建设、自然环境质量提升等方

面入手,全面提高自然生态环境质量。整体生态环境

提升首先应充分遵循生态保护原则,核实省级生态管

控区在规划范围内的覆盖情况等,再次确定规划引导

与土地整治相融合的生态目标指标,包括水体修复面

积控制、新增农田适度面积控制、牧草地面积控制、林

地修复面积控制等指标,落实生态保护任务。加强水

域保护方面,充分分析河流水系情况,科学研究保留

水体的位置和面积,采用河道疏浚、连通的方式加强

调查研究

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水体保护,结合村庄水岸线情况,沿着水岸线进行生

态廊道建设,扩大公共活动空间,优化水岸环境。打

造整体生态空间格局方面,沿道路、沿河道修建绿色

长廊,制定宅基地、零星闲置地绿化改造计划。自然

环境质量提升方面,强调绿色农田景观建设和耕地生

态管护,提升耕地的生态功能、景观功能和社会功能

等综合服务价值功能,提高耕地综合利用效率。

5 南京市六合区四柳社区土地综合整治试点

四柳社区土地综合整治项目位于南京市六合区

龙池街道四柳社区内,南京化工园北侧,滁河西侧,

占地面积约2.81平方千米,根据《南京市江北新区总

体规划(2014-2030)》,该社区位于六合区“长芦—雄

州”生态隔离廊道(以下简称隔离廊道)内。该隔离

廊道位于六合区长芦、雄州组团之间,宽约1公里,

是区域生态安全格局的重要组成部分,对保障雄州

地区生态环境质量有着重要作用。

四柳社区土地综合整治项目是由生态隔离廊道

内农民搬迁而推进的实施项目,是落实习近平生态

文明指导思想,巩固城市生态安全格局的重要节点,

对同步推进农民搬迁与土地整理,实现农业生产的

高效化、优质化,打造生态廊道内的美丽乡村景观具

有重要意义。因此,将重点对四六社区土地综合整

治工作提出规划引领,改善片区生态功能和当地农

民居住环境,强化土地综合整治项目的综合性、系统

性,提升隔离廊道整体风貌和发展活力,综合利用隔

离廊道内的土地及房屋,实现经济、社会、环境综合

效益最大化。

5.1 刚性约束条件落实

刚性约束条件校核一方面是指城镇开发边界、

生态红线及省级生态管控区、永久基本农田及稳定

耕地、河湖管理范围线等刚性管控要素的校核,另一

方面是指对上位规划中的地区功能、交通路网、镇村

布局等外部条件的落实。经校核,项目区基本位于

城镇开发边界外,不涉及生态保护红线,其中约有

0.9 平方千米位于 2020 年批复的《江苏省生态空间

管控区域规划》中的城市生态公益林(江北新区)生

态空间管控区内。本次规划范围内现分布有 2017

年批复的永久基本农田约1.53平方千米,占规划总

面积的 54%。应尽可能严格落实生态管控区的管

控,需要对基本农田和稳定耕地采用多种保护策略,

不可占用基本农田,但可在保护农田面积与粮食产

量基础上,发展乡村旅游业、休闲农业等。

根据《南京市江北新区总体规划(2014-2030)》

长芦—雄州楔形绿地,为污染防护生态区,具有缓解

城镇热岛效应,控制城镇蔓延发展作用,强调了该范

围内土地综合整治工作应以提升整体生态空间功能

为首要目标。根据《六合区十四五综合交通发展规

划》,项目区范围内规划规划有北外环路、灵岩大道

两条快速路和双窑路一条主干路,应优先落实上位

规划路网,处理好内外交通的衔接。根据《六合区镇

村布局规划》,四柳社区南部地区位于隔离廊道范围

内的村庄均为搬迁撤并类村庄,对恢复项目区的生

态功能具有较好的支撑作用,应谨慎对待既有的建

筑、道路等设施,进行综合利用。刚性约束条件的落

实,明确了项目区最基本的生态安全格局和空间结

构骨架,为地区发展转型指明了方向,是土地综合整

治遵循规划引领的先决条件。

5.2 资源现状与特色分析

作为生态廊道内的村庄,四柳社区东侧面向滁

河、灵岩山,视线景观良好,两河围绕、水网交织,

“林”田相依、南部林地资源丰富,具有优美的山水背

景;油菜、麦田、坑塘等交错分布,耕地与村庄交错、

碎片化布局,形成了色彩斑斓的田园景观;北侧紧邻

龙池镇区,南侧紧邻六合化工园,都市田园景观更是

形成鲜明对比。此外,四柳社区建设发展条件优势

明显,位于都市圈“1小时休闲旅游生活圈”内,对外

交通贯穿基础较好,临近镇区,周边公共配套相对齐

全;内部村庄分布相对集中,建筑质量尚可,村道交

织、交通网络完善,现存一条南冶小铁路。在村庄整

体规划策略制定前,充分梳理、明确项目区内可进行

保留改造的资源,以此作为后续规划引导方案制定

的依据,以便彰显生态廊道内的美丽乡村景观特色。

5.3 规划目标与策略传导

通过基础条件分析明确了整个片区的整治潜力

和总体发展需求,形成以实现隔离廊道的生态修复

为出发点,打造全域综合整治示范区;以强化规划引

领作用为特色,打造美丽田园风貌区的总体定位,确

定“一轴、一环、三片”的发展格局。在此目标定位指

引下提出整治需求,与片区整体的空间格局框架进

行匹配,即临滁河打造湿地景观轴、农村旅游环以及

油菜花田片区、大地景观片区、生态林区片区。按照

“土地整治+融合发展+生态供给+异地搬迁+现代农

业+乡村旅游”的地区发展策略,将交通体系、水网特

调查研究

DIAO CHA YAN JIU

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第27页

JIANGSULAND

色、林地资源、特色建筑、耕地保护、活力体系六个方

面的规划措施传导至具体的土地综合整治措施,进一

步落实片区的基础设施完善、生态修复、村庄搬迁、耕

地保护、设施配套等具体的发展和整治任务。

规划目标与土地整治策略传导示意图

其中,“土地整治+融合发展”方面,明确生态管

控区内道路实施的可行性后,通过现状道路保留与

织补形成环状路网体系,为服务地区层次化发展提

供交通体系支持,以此引导道路交通用地的整理。

“土地整治+生态供给”方面,梳理现状贯穿性沟渠,

彰显现状水网特色,保持南侧林地资源,形成灌溉体

系和更加分明的空间层次,以此引导水体、林地的整

理。“土地整治+异地搬迁”方面,保留特色村庄、建筑

资源,支撑地区发展,以此明确建设用地整理区域。

“土地整治+现代农业”方面,优先落实耕地保护(永

久基本农田、稳定耕地),统筹建设用地、道路用地、

水系、林地规划策略和现状耕地提质改造,明确农用

地整理区域,促进耕地生产力提升。“土地整治+乡村

旅游”方面,通过整治优化乡村景观加强特色旅游发

展,形成串联地区活力体系,将土地整治与区域多功

能相结合,实现高质量发展。因地制宜地提出区域

内土地综合整治的系统性引导方案。

5.4 经济、生态与社会效益的同步提升

5.4.1 提升经济效益,实现地区发展的“造血”和“输

血”。“造血”是指结合农村旅游环串联的“游客中心”

“地景观赏”“村史馆”“农耕体验”四大节点,合理安

排品质提升的建设用地区块,以土地为纽带推动全

产业链发展,为农村三产融合提供保障;在符合国土

空间规划、用途管制和依法取得的前提下,支持金融

机构创新农村金融产品和服务探索村民搬迁后的农

村集体经营性建设用地入市,探索社会资本参与乡

村旅游项目的活化运营。“输血”是指整合农村人居

环境改善、农村公路建设、农田水利建设等涉农项目

的资金,支持全域整治;支持将政府对闲置宅基地、

废旧房屋进行收购,统一更新利用。

5.4.2 提升生态效益,恢复城市生态廊道的隔离功

能。统筹推进生态环境整治修复工程,结合临滁河

湿地景观轴以及油菜花田、大地景观、生态林区三大

片区的打造,推进美丽清洁田园建设、水面及林地保

护等,实现“土地整治+生态供给”“土地整治+现代农

业”。统筹推进耕地质量提升工程,包括永久基本农

田集中连片整治、高标准农田建设、绿色农田建设等

工作,在增加耕地面积、优化耕地布局的同时,提高

耕地质量和连片度,为农业适度规模经营和现代农

业发展创造条件。

5.4.3 提升社会效益,实现地区更新综合效益最大

化。注重保障村民的合法权益,推进“土地整治+异

地搬迁”,在进行补偿安置方案、权属调整、指标调剂

等重大事项前,应听取并尊重村民搬迁意愿,妥善安

置坚持留在村庄内的村民;在建设用地整治中,统筹

谋划区域内自然保护与保留用地、农用地与建设用

地的同步调整;建设用地复垦后节余指标收益优先

用于村庄、美丽田园建设和生态修复。

6 结语

土地综合整治作为专项规划,有效保障了村庄

规划的推进实施,因此,规划和整治的融合是十分必

要的。对于还未编制村庄规划的乡村地区,应强化

土地整治前的规划引领策略研究,充分发挥规划引

领与综合整治融合后的全域、全过程、高效传导优

势,实现资源利用效率的提高和地区的特色发展,当

前研究成果对于规划引导与土地综合整治的引导融

合仍有不足,未来应该进一步加快理论研究与实践

步伐,探索出国土空间规划引领下经济、生态与社会

效益同步提升的土地综合整治特色道路。

参考文献:

[1] 王静,马骁,宋双双.基于村庄分类的全域土地综合整

治要点探析[J].中国土地,2022,2(1):33-35.

[2] 高海东. 新时期全域土地综合整治的思路及对策[J].

中国土地,2022,7(1):4-7.

[3] 严金明,蔡大伟.关于全域土地综合整治的战略思考

[C]. 粮农论坛,1994-2022:47-48.

[4] 宋依芸,何汇域,唐娟. 国土空间规划体系下村庄规划

与全域土地综合整治融合研究[J]. 资源·环境,2021,32(17):3-6.

[收稿日期:2023-03-16]

(作者单位:南京市城市规划编制研究中心)

调查研究

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JIANGSU LAND

习近平总书记高度重视海洋强国建设,多次发

表讲话论述海洋强国建设的重要意义,强调“建设海

洋强国是实现中华民族伟大复兴的重大战略任

务”。海洋强国战略建设步伐的不断前进,对海域执

法监管提出了更高的要求。自然资源部多次会议指

出,严格自然资源执法工作,要坚持“源头预防、过程

严管、后果严惩”。为坚决遏制违法违规用海行为,

落实“早发现、早制止、严查处”要求,省海监中心将

“江苏省海域实时智能监管系统”建设列为重要课

题,进行探索研究,以期构建“视频探、天上看、海上

查、网上管”的综合立体监管体系,不断提升海域监

管能力和海洋预警监测能力,变人工巡查为智能识

别,变事后处置为事前防范,推进巡查实时化、监管

智能化、监督常态化的工作模式,实现全天候、全方

位、全周期智能监管的工作格局,从而高效维护江苏

省海域使用管理秩序。

一、研究背景

近年来,省海监中心始终紧盯海域执法热点难

点问题,持续推进执法能力建设、规范执法工作流

程、强化执法专项行动,有效发挥海域执法主力军的

作用,海域管理秩序持续向好,但非法占用海域、擅

自改变海域用途等违法行为仍然存在。为进一步高

效履行好全省海洋、海岛海域等执法监督职责,加强

对海域开发利用的全面监管,坚决遏制各类海域使

用违法现象,及时发现并规范处置违法行为,研究建

设覆盖省、市、县的三级海域实时智能监管系统,加

强技术手段在监管工作中的应用。目前,智能监管

系统的建设已具备信息化政策鼓励、现代信息技术

支持以及人才队伍保障三个方面的条件。

(一)自然资源信息化政策鼓励

《自然资源部办公厅关于进一步规范项目用海

监管工作的函》明确了项目用海监管的内容和要求,

并指出要不断强化技术支撑,加强技术手段在监管

工作中的应用。省自然资源厅相继印发了《全省自

然资源违法行为“实时智能监管系统”试点工作方

案》《关于进一步推进实时智能监管工作的通知》,提

出“四全七自”的建设目标(四全:监控全覆盖、监督

全过程、监测全时空、监管全要素;七自:自动巡查、

自动识别、自动定位、自动分析、自动预警、自动推

送、自动处置),对自然资源违法行为实时智能监管

系统建设作出系列部署。

(二)现代信息技术支持

当前信息化手段可以有效保证海域监管信息化

建设。数据的云存储管理、影像金字塔和组合式多

级空间索引等,为海量空间数据的存储、管理和高效

访问提供支持;GIS、人工智能、实时视频等先进技术

为实现即时定位、数据采集、智能分析功能提供关键

技术支持;5G通讯技术为实现数据的移动互联互通

提供数据通道支撑。另外,目前已建成的江苏省海

域监管“一张图”核心数据库、政务办公平台、综合监

管平台、公共服务平台等智能化数字平台,在网络基

础设施、应用系统开发以及基础数据库方面为海域

实时智能监管系统的建设打下了良好的基础。

(三)执法队伍体制保证

江苏省从2018年开始进行新一轮机构改革,根

据《江苏省机构改革方案》,海洋执法监管体制发生

重大调整,原海洋与渔业主管部门被撤销合并,其承

担的海域执法监管职能转入自然资源部门。全省形

成了省、市、县三级海域执法监督队伍格局,有序开

江苏省海域实时智能监管系统建设探索研究

●朱万江 张文龙 刘承冲

技术与方法

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JIANGSULAND

展海域执法监督工作,对全省海域开展巡查,对项目

用海进行监管。2021年10月,江苏省海域执法监督

中心成立,由省自然资源厅管理,负责全省海洋、海

岛海域等执法监督工作。

二、建设思路

“江苏省海域实时智能监管系统”通过省自然资

源厅沿海“慧眼守土”摄像头、海上风机外平台摄像

头、重点海岸线布设摄像头等,融入卫星遥感、无人

机、执法终端等多种监测手段,利用人工智能、深度

学习等技术方法,实时动态监管项目用海集中区域、

沿海工业园区、未确权海域等区域,及时发现、报告、

移送、查处、整改违法行为,高效完成核查,自动预警

绿潮、金潮、赤潮等各类海洋生态灾害。不断提高智

能监管覆盖率,逐步构建全要素、全过程的智慧化监

管平台。

(一)探索海域智能监管新机制

按照“互联网+海域执法”的思路,综合运用现代

科技手段,构建管理网格化、监督实时化、流程标准

化、决策智能化、执法精细化的海域执法管理新机

制。一是管理网格化。建立省、市、县三级责任网

格,落实巡查责任定时、定人、定区域的监管机制。

二是流程标准化。建立全省统一规范的违法案件查

处工作流程,实现执法全过程管理,案件查办处处留

痕、信息步步推送,明确各个环节执法人员的职责及

时限,提高处置效率。三是决策智能化。利用监控

摄像头实现执法行为的自动预警,利用“一张图”数

据对违法行为进行分析比对,为决策提供智能化技

术支持。四是监督实时化。各级执法人员通过系统

上报的违法线索、违法案件查处的信息等实时进入

省级平台,实现对全省执法行为、执法过程、执法数

据的实时在线监督,以便对全省海域的违法态势进

行研判和分析。五是执法精细化。通过前后期影像

数据对比分析,快速提取违法用海图斑,对违法用海

快速认定、精准执法。

(二)满足省、市、县不同管理需求

探索建设省、市、县三级智能监管应用平台,根

据不同需求设置区别化访问模块,分级实现江苏海

域违法行为预警信息的智能管理。主要管理需求分

为如下几类:一是省级平台,主要是负责全省海域进

行综合监管,查看全省的实时预警信息和任务处置

信息并实时监管,同时对项目用海、违法用海图斑等

进行综合监管。二是市级平台,负责本市管辖海域

动态监管、违法行为预警信息和任务信息处置情况

查看和监管。三是区县级平台,负责对预警信息进

行具体处置和办理,同时负责巡查监管、卫片核查、

违法用海案件查处等模块信息填报和处置工作。四

是系统管理人员,主要负责从系统设置、日志管理等

多个方面系统进行安全维护及管理,保证系统正常

运行。

(三)实现海域智能监管功能

系统的主要应用功能为巡查监管及违法行为处

置,通过“江苏省海域实时智能监管系统”建设,实现

巡查的自动化、处理的智能化以及闭环的实时化。

一是自动化巡查监管。对现有全省海域监控范围内

的摄像头进行集成,对后台视频管理系统进行升级

改造,并根据监控覆盖情况进行补点,系统按照每天

上、下午各一次的巡查频次,将视频摄像头覆盖区域

设置自动巡查、自动抓拍,同时对重点监管区域加大

巡查频率,逐步实现视频摄像头自动巡查代替传统

的人工巡查。二是违法行为智能化监管。通过布设

视频监控网络、定时拍照、智能发现等手段及时生成

疑似违法线索,实现预警预报的功能。参照海上风

电坐标,利用定位算法确定行为发生区域,自动识别

用海活动特征要素,实现非法占用海域、超范围用

海、改变海域用途等违法行为智能判定,辅助认定用

海方式。三是违法行为实时监管业务闭环。打造海

域违法案件查处管理子系统,智能发现违法线索并

自动接入案件查处模块,在规定期限内完成线索认

定,按照违法行为处置流程进行办理。

三、系统建设的主要内容

采用人工智能和深度学习等技术,联动监控设

备、无人机及卫星遥感等打造自然资源智能感知监

管体系,探索构建“海域综合管理指挥”等十个子系

统,支持与执法、审批、预警监测等业务系统互联互

通,创新实现“人防+机防+技防”的智能监管新模式。

(一)海域综合管理指挥子系统

综合展示海域信息,掌握海洋资源、监控资源、

项目信息、违法案件等信息的空间分布情况,主要包

括资源目录(海洋功能区划、海域权属)、人员监管(实

时位置、巡查轨迹)、船舶监管(实时位置、航线轨迹)、

技术与方法

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JIANGSU LAND

视频监控(快速定位、调取查看)、无人机监管(飞行轨

迹、录像回放、正射影像、三维模型)、空间查询、空间

分析、对比分析、地图工具等。

(二)智能监管子系统

摄像头可以实时自动抓拍、录像监控画面,实现

自动巡查;利用深度学习技术智能识别自动抓拍的

监控画面,支持识别在建项目、构筑物、浒苔绿潮等,

支持判定无证用海、超范围用海、生态灾害等,实现

自动识别;在视频画面任意焦距范围实现画面像素

与地理位置之间的转换,实现自动定位;将预警的信

息通过视频坐标转换成地理位置,与大数据进行叠

加比对,实现自动分析;自动生成疑似问题的类型、

照片、坐标等预警信息,实现自动预警;采用网格化

管理机制,根据预警位置推送给相关网格责任人进

行处置,实现自动推送;经现场核查认定为违法的线

索,逾期未整改的自动转入案件查处模块,实现自动

处置。

(三)数据交换子系统

研究融入自然资源部海域海岛动态监管系统、

南通海洋中心监测系统、江苏省海域监管“一张图”

等。探索实现与自然资源部海域海岛动态监管系统

确权数据、海洋功能区划、海岸线、项目信息等的融

合;探索实现与南通海洋中心监测系统海洋环境监

测要素、海洋预报等信息的融合;探索实现与江苏省

海域监管“一张图”监管数据等信息的融合。预留与

其它业务系统的接口,满足监控业务定制化需求。

(四)预警信息综合管理子系统

自预警信息下发开始,系统自动记录预警信息

处理各节点操作。实时采集汇总视频摄像头预警信

息,显示每个预警信息的图片、内容、处理责任人、发

现日期、预警等级、处理状态等。将预警信息与自然

资源部海域海岛动态监管系统数据分析比对,并展

示分析结果。

(五)案件查处子系统

根据案件业务要求自定义案件受理流程,设定

违法线索登记、海域分析、现场信息、文书管理、案件

审核、案件查询等模块,实现案件查处工作的规范

化、信息化、数字化、透明化管理。

(六)卫片核查子系统

充分利用省自然资源厅目前开展的卫片监测工

作,同步提取沿海项目变化图斑,构建县级填报、市

级审核、省级审查的三级处理机制,实现卫片图斑的

内业填报、外业核查、逐级审核。

(七)海域监管驾驶舱子系统

对业务数据进行深入分析,以图表、地图等多种

方式,直观展示监控资源、预警监测、案件处理、巡查

信息、卫片执法、数据共享等各个业务及区域情况。

实现与自然资源部海域海岛动态监管系统、南通海

洋中心监测系统、江苏省海域监管“一张图”等系统

的数据资源集成。

(八)移动监管子系统

在移动终端上实现智能预警、案件查处、卫片执

法、巡查管理、统计分析等移动综合办公功能。实时

接收和查看预警信息,并提供导航、违法线索转交等

功能,实现移动监管职能预警;登记、接收、核查和上报

违法线索主要信息,实现移动端案件查处;根据责任区

域和巡查点,完成巡查任务,实现移动端巡查管理。

(九)统计分析子系统

实现对智能预警、案件查处、卫片执法、巡查等

情况进行统计分析。统计指定时间段、行政区划的

预警数量、处理数量、预警类型占比等信息,实现智

能预警统计;统计违法线索、案件的数量、类型、面

积、处置情况等信息,实现案件查处统计;统计卫片

下发、处置、判定等信息,实现卫片执法统计。

(十)后台构建子系统

实现业务流程定制、用户权限控制、功能模块管

理与表单文书设定,按不同用户定义不同权限。流

程化配置用户权限、挂载业务表单,通过聚合、发散

等多种方式进行流程处理。

“江苏省海域实时智能监管系统”的建立,融入

卫星遥感、摄像监控、无人机、执法终端等现代技术,

融合项目用海监管、海洋预警监测、违法用海处置等

众多功能,并入省动管中心、沿海市县等现有数据

源,实现省市县之间、陆海之间、边远岸线到执法部

门的信息数据互连互通、共享共用,逐步提升全省海

洋管理信息化、科学化、高效化水平,不断提高海域

海岛领域治理体系和治理能力的现代化水平。

[收稿日期:2023-04-14]

(作者单位:省海域执法监督中心)

技术与方法

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JIANGSULAND

不动产登记是关系广大人民群众和企业的高频

政务服务事项,其中商品房预售、抵押涉及的不动产

预告登记、不动产登记资料查询、不动产抵押登记被

列入全国高频政务服务“跨省通办”事项清单。本文

以兴化市为例,通过有效整合符合规范标准的不动

产登记信息数据库,实现多部门信息数据共享集成、

业务流程集成,以共享数据库为基础,建设“互联网+

不动产”数据一体化平台,测绘调查基础统一“一

码+”标识管理,实现“一证通办”,构建便捷高效、利

国便民的不动产登记工作新体系。

一、夯实基础,建立标准化不动产登记信息数据库

不动产登记数据一体化平台建设是以数据为核

心,以网络等基础设施为基础,打破信息壁垒,多部

门实现信息互通共享。自然资源数据信息的有效整

合是各部门按需共享数据库建设的基础,自然资源

数据信息共享集成就是住建、税务、公积金、法院、金

融等相关部门信息共享数据库的整合和优化。兴化

市自然资源和规划局以“对标世行、国内领先、江苏

特色”为目标,对自然资源数据信息进行有效整合,

整合好的不动产登记数据信息,为多部门“按需共

享”提供数据支撑,为市政府宏观决策提供参考,为

不动产登记数据一体化平台建设奠定了良好基础。

(一)立足兴化实际建立标准化不动产登记信息

数据库

兴化市有28个乡镇3个街道,总人口160多万,

总面积2393.35平方公里,境内地势低平、河网密布、

水资源丰富,属于里下河地区,其湿地范围和河湖范

围等都属于生态红线管控地区,根据生态环境要求

以及预期拆迁整治难度,这部分登记数据只录入不

动产登记系统数据库。城区原房屋产权数据已导入

到不动产登记系统数据库,房产登记台账页数

132556 页,土地、房产档案整理、扫描、装袋装盒

3423429页。不动产登记数据整合了77005宗,房产

登记数据整合201169宗,房产数据关联200828条,

并完成落宗落幢。

乡镇房产和土地登记信息由于历史原因,造成

原发证机构多达 30 余个,信息数据不完整,抵押查

封信息尚未导入完成。兴化市局已对市区和戴南镇

以外乡镇的房产台账档案数据进行扫描,并导入不

动产登记系统数据库。对于已利用信息化手段建成

的与不动产登记相关的数据库,转换形成符合不动

产登记数据库标准要求的信息数据库;对于已有不

动产登记电子档案或部分电子数据的,提取、转换、

补录不动产登记信息;对于没有电子数据只有不动

产登记纸质档案的,通过扫描建立数字化档案后导

入不动产登记数据库,以保证不动产登记数据信息

的权威性、统一性和现势性。

(二)测绘、调查基础统一标识管理“一码管地”

“一码管地”就是以不动产单元代码为基础,建

立测绘、调查基础统一标识(不动产单元代码)管理,

在“一码+”部门业务协同的基础上,结合新一代三维

GIS(地理信处系统)技术,以土地立体开发(地表、地

上、地下)三维产权管理为核心,通过“二三维一体

化、室内外一体化、地上下一体化”的关联模式,探索

符合江苏省发展特色的不动产登记“一码+”三维地

籍管理新模式。

原不动产登记系统是通过证书号进行各业务流

程关联,现通过“一码+”打破各部门审批链条上的壁

垒,加快了各类部门行政审批、服务事项的融合和联

动。金融机构率先实行“一码+”贷前审批,创新抵押

登记业务流程,盘活企业资产,拓展实体经济生存空

间的广度和维度;用不动产单元码一码关联水、电、

气、网络、有线电视等相关业务,实现集中联动办理,

切实方便办事群众对不动产登记信息“一码查询”,进

一步深化“一码+”的便民应用,提升办事群众体验感。

云时代背景下,兴化市局针对不动产登记业务

流程节点问题,优化业务流程;加强统筹与整合,改

云时代不动产登记数据一体化平台建设的初探

——以兴化市为例

●沈秀华

信息化建设

XIN XI HUA JIAN SHE

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JIANGSU LAND

变传统的分散建设模式,将数据库、业务系统统一纳

入到“自然资源云”框架体系,减少同类项目建设资

金,降低系统运维成本,充分运用云计算、大数据等

新技术、新理念,按照统一规划、统一标准、统一分发

与接入、统一安全防护策略与分级管理的原则,为住

建、税务、公积金、法院、金融等各相关部门“按需共

享”提供准确详实的数据,辅助政务服务和行业管

理;为政府的宏观决策提供真实可靠的参考依据,大

幅度提高政府的决策和服务水平,降低群众的办事

成本和行政管理成本,实现信息共享、信息抓取、信

息互推,让数据“多跑路”,群众“少跑腿”。

二、构建机制,建立不动产登记数据一体化平台

按照《自然资源确权登记局 2021 年工作要点》

明确要求,兴化市局“一个口子”,集中核验、扫描、下

载和获取相关办理业务需要受理材料,“一个口子”

按业务办理流程节点对内自动分发,住建、税务等共

享部门实时协同,缩短业务受理时间。各共享部门

在规定时间内审批,改变以往因串行审批导致整体

办事时限过长的困局,进一步深化“放管服”改革,真

正做到“一窗受理、集成服务”。

(一)信息共享集成、任务智能分发,实现部门联

办、全城通办

信息共享双方通过签订信息共享合作协议,明

确数据信息共享的服务模式、内容、技术方式等要

求,制定共享内容和共享方式。采用接口服务的方

式,互相调用服务接口获取对方数据,“点对点”云架

构信息数据库,实现信息资源共享。

兴化市局以“依法依规、尊重历史、面对现实、为

民利民”为原则,通过不动产登记数据一体化平台

“一窗受理”,一码管地,实时更新,动态管理,打通与

泰州全市范围的不动产登记业务衔接,任务智能分

发“全城通办”“跨省办”。企业和群众在兴化就可以

查询、办理全泰州市范围的不动产登记、信息查询、

在线查封登记、解封登记等业务。

不仅各业务部门任务智能分发,而且扩大数据

信息共享范围,向乡镇自然资源分局、金融网点、相

关部门延伸。目前兴化市局不动产窗口已经延伸至

乡镇9个分局和17家不动产登记金融便民网点,形

文规范化建设不动产登记窗口延伸网点,打破地域

局限“跨乡镇就近办”“多点可办”“少跑快办”,打通

服务群众最后一公里”,最大限度满足企业群众的办

事需求,有效维护群众合法权益,保障人民群众的财

产安全。

试点先行、积累经验、逐步推广,会继续延伸至

开发商、中介机构,实现100%“交房即发证”,解决了

购房群众因多种原因拿不到不动产权证书,从而影

响购房群众户口落户、子女上学、银行贷款等息息相

关的事宜,真正提升群众的幸福感,让群众住得踏

实,睡得安稳。

(二)实现税、费“一次收缴、后台自动清分入账(库)”

兴化市局建立四个“一窗受理”集成窗口,在办

理不动产登记业务时,单位、个人“只进一个窗”“一

证通办”。办事群众凭一张身份证明,通过不动产登

记数据一体化平台进行过户转移业务申请,在线核

验获取公安、税务、住建、法院、民政等共享部门信

息;利用不动产单元代码,实现业务办理和税费统

缴。在前台可自由选择支付方式一次性缴纳税款、

不动产登记费等税、费,后台实时完成不同款项的自

动清分和入账。经办事群众确认登记的缴费项目申

请完成后,推送税收一体化平台进行核税、申报,同

时将缴费项目推送至非税系统生成缴款书。税务申

报完成税款缴纳明细返回不动产登记数据一体化平

台。一体化平台再将税款和登记费的明细合并推送

至公共支付系统,并通过公共支付系统返回的支付

链接完成税、费合并缴纳。完成缴税状态推送税务

的线上税收一体化平台,将完税证明返回不动产登

记数据一体化平台,不动产登记一体化平台将登记

费缴款成功状态实时推送至财政非税系统。财政非

税系统将资金分别划转至税务国库、财政专户。办

事群众可在一体化平台线上开具登记费电子发票,

实现不动产登记费缴入财政非税账户,其他税费缴

入国库。税务部门金山税系统将完税证明推至税收

一体化平台。实时获取完税结果信息,和住建部门

备案合同信息、民政部门婚姻信息、公安部门户籍信

息等部门反馈推送的信息生成电子PDF文件材料,自

动推送至不动产登记系统完成审批、登薄、缮证业务

流程,并将电子化PDF文件,实时推送不动产登记自

助服务区打印机、手机等终端设备,方便群众下载。

三、强化协同,深化不动产登记数据一体化平台

建设

未来全国将是一盘棋,届时会有更多的部门参

与进来,实现部门资源共享和相关业务联办。目前

信息化建设

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各地呈现部门之间扯皮推诿、数据整合不到位、组织

保障不强、推广使用推进力度不大、财政资金投入满

足不了建设需要、业务培训力度不足、技术支撑不

够、网络安全等诸多问题,制约着“互联网+不动产”

数据一体化平台建设向深度和广度推进。如何加快

不动产登记登记数字化改革创新,深化不动产登记

数据一体化平台建设,成为亟需解决的问题。

(一)推进不动产登记数字化改革赋能,助力登

记服务提质增效

“互联网+不动产”数据一体化平台建设是以数

据信息技术为支撑的,信息化技术语言的应用前提

必须是标准化的,否则终端操作者便无所适从,如何

从国家层面来规范统一标准是深化“互联网+不动

产”数据一体化平台建设难点问题。现在全国各地

都在积极推进“互联网+不动产”数据一体化平台建

设,但从实践来看,在大数据标准化建设方面存在着

服务事项不全、服务指南不清、服务权责不明、服务

监管不力、数据质量参差不齐等问题。只有彻底打

破信息孤岛,数字化改革赋能,由“群众跑腿”变“信

息跑路”,实现“一条龙、一站式、一体化”特色服务。

兴化市局以“一件事”为抓手,深耕不动产登记,

数据、技术和业务深度融合,加快数字化改革创新。

2022 年一体化平台受理 14046 宗,其中二手房交易

3129宗,除需公告外,办结时限全部“受理即登薄”。

全面实现“一证一码”服务,手机扫码不动产权证书

附图页上二维码,在线查看宗地图和分户图。

(二)加大不动产登记电子证照的应用深度,提升

便民化服务水平

配置充足的网络宽带,通过扩容服务器、存储设

备等方式打造不动产登记数据一体化平台高效运行

所需的外部运行环境,保障群众网上办事顺畅、便

利、无卡顿,探索基于大数据、人工智能区块链的不

动产登记电子证照及电子材料共享服务。利用数字

签章、电子签名等技术,统一在线签署的交易合同、

申请表等材料,确保电子证照上的信息内容与登记

簿一致。广泛推广使用不动产电子证照及电子签名

材料,通过与相关部门共享获得或平台自动生成的

经电子签名或加盖电子印章的电子材料具有相同法

律效力。进一步拓展与法院、公安、民政、金融等多

个部门之间的深度信息共享协作,推动不动产服务

从“群众跑腿”向“数据跑路”智慧服务的转变。

目前兴化17家银行全部使用不动产电子证照,

不产登记证书、证明已初步实现证书电子化。2022

年新生成不动产电子证照 35472 本,相关部门调用

共享登记数据 26372 次。“一次收缴、后台自动清分

入账(库)”实现后,进一步深化与税务、财政部门信

息共享协同,积极推动税费、发票、收费凭证的电子

化,并将电子化票据实时推送不动产登记自助服务

专区、手机等终端设备,方便群众自助查询、打印和

下载。

(三)打造“线上苏小登·兴化兴 e 登”自助服务

区,实现线上线下一体化智慧服务

兴化市局全面深化“互联网+不动产登记”工作,

强化各部门深度协同,联合行文取消违法违规前置

和不必要环节,合并相近环节,减轻企业和群众负

担,在不动产登记业务向金融机构服务网点延伸的

基础上深化服务内容事项,稳步推进登记、金融和税

务直联,贷款审批、抵押登记和纳税“线上苏小登·兴

化兴e登”线上线下“一站式”办理服务。

以互联网为载体,通过PC端、手机APP 等多种

形式,提供不动产登记业务在线申请的统一入口“线

上苏小登·兴化兴e登”,打造“线上苏小登·兴化兴e

登”自助服务专区大厅,24小时为企业和群众提供网

上申请、文件跨地区、跨部门共享,反馈受理意见、办

理进度和结果查询、不动产登记电子证照共享应用、

税、费“一次收缴、后台自动清分入账(库)”等全业务

流程线上线下一体化智慧服务。

四、结语

不动产登记数据一体化平台建成后,如何深化

平台建设提升不动产登记的创新力和生命力还任重

道远,相关问题也会在后续工作中陆续出现,这就亟

需从国家层面打造全国“一张网”数字化建设,规范

和统一多部门共享数据信息化技术语言的标准,保

障共享数据库准确完整、实时更新和安全应用,建立

全国不动产登记实时数据库,云架构全国不动产登

记数据一体化平台,逐级推广使用,实现业务一体

化、数据一体化、技术一体化、管理一体化和服务一

体化,形成便捷高效、便民利民的不动产登记工作新

体系,对节约地方财政资金、增加财税收入和保障社

会民生,促进我国经济社会稳定健康发展意义深远。

[收稿日期:2023-04-20]

(作者单位:兴化市自然资源和规划局)

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近年来,为树立新形象、展现新作为,自然资源

规划系统在抓好党建基础工作的同时,进一步加大

党建品牌建设力度,涌现了一批立得住、叫的响、具

有自然资源特色的党建品牌。在上级党委的指导和

关心下,无锡市自然资源和规划局新吴分局对党建

品牌建设进行了积极有效的探索,实现基层党建从“常

规党建”向“品牌建设”转变、从“注重形式”向“突出实

效”转变,围绕五个“XIN”,实施“燃炬新吴”品牌建设,

切实增强了基层党建工作的生机与活力。

一、党建品牌建设的基本思路

新吴分局现有 6 个党支部,140 名党员,党员人

数占到了全体干部职工总人数的三分之二。分局党

委不断总结、提炼党建实践经验,积极探索基层党建

工作创新载体,于 2017 年提出“思进思变、向上向

善、有守有为”党建工作思路,2018年实施思想建设

“铸魂”、责任体系“织网”、人才队伍“提优”、支部建

设“阵地”、反腐倡廉“阳光”五大工程,2019 年结合

“不忘初心、牢记使命”主题教育,规划“五星高质量

党建”目标与细则,2020 年,探索打造“一分局一品

牌、一支部一特色”,形成“1+N”党建品牌群;2021

年,围绕建党100周年开展“五个一”活动;2022年,

聚焦后疫情时代重大项目保障等需求,深化党建业

务融合,提出“然炬新吴”品牌建设目标。

从“双思双向双有”的党建思路到“然炬新吴”党

建品牌都遵循“聚焦基层抓党建,抓好党建强基层,

建强基层促发展”的指导思想,充分发挥了党建引领

和党员的先锋模范作用,有效融入和服务发展的中

心工作,将基层党支部的组织力转化为推动自然资

源规划事业高质量发展的凝聚力、战斗力、竞争力。

二、主要做法与成效

(一)强化“信”引领,夯实党建工作领航力

坚持把捍卫“两个确立”贯穿党建工作全过程、

各环节,把强化信仰信念引领力作为坚持正确政治

方向、实现发展目标的动力支撑,以信仰植根忠诚,

以信念引领奋斗。一是夯实“三张清单”。每年统筹

上级要求和分局实际更新全面从严治党党委、党委

书记和党委班子“三张清单”,拟定分局党建工作要

点,坚持每月全程履责纪实,每月发布党支部重点工

作通知,每半年开展一次党支部工作专项考核,年终

开展党支部书记专项述职,确保党建工作部署到位、

传导到位、履责到位。二是创新“主题党日+”模式。

在从严从实抓好“三会一课”等常态学习的基础上,

将文明实践、抗疫志愿、参观见学等元素融入党日活

动,开展“学习强国”挑战赛、行走中的党史知识竞答

等互动性学习活动,在“主题党日+”活动中让教育春

风化雨、入脑入心。三是构建宣传矩阵。用好抗疫

实践、攻坚克难、先进榜样等生动素材,线上强化门

户网站、微信公众号等新媒体阵地宣传、打造“然炬

新吴”品牌标识与党建“XIN”家族卡通形象,线下制

作各类主题教育展板、布置廉政文化长廊,党史学习

教育、自然资源法治宣传、重大项目保障等微视频、

通讯报道多次获学习强国、《中国自然资源报》、无锡

电视台等平台转载报道。

(二)激活“芯”动能,发挥党建工作组织力

始终把人才培养使用作为队伍建设工作主线,

落实新时代好干部标准,厚植高质量发展“第一资

源”,打造“人才芯”、激活“动力源”。一是梯队建设

打造特色品牌 创新基层党建

——无锡市自然资源和规划局新吴分局党建工作侧记

●常 欣 朱晓婷

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提优。一方面精心设计、合理推动、分类建立“近期

使用、中期关注、长期培养”的优秀年轻干部储备库,

科学有序做大年轻干部队伍“基本盘”;另一方面开

发建设集统计分析、查询展示等多功能为一体的“智

慧人事”系统,为构建进出有序、梯队合理、新老交替

的良性干部队伍结构提供信息化支撑。二是综合培

训育优。谋划多层次多维度的“芯动能”教育培训方

案,开设“融·课堂”,打造国土规划全业务互学互考

平台,组织“精·研习”,打造理论授课、实地调研、交

流座谈为一体的精品小班,鼓励“深·教育”,使得具

有高、中级以上专业职称的人数和具有研究生学历、

双学历、多本科学历的人数明显增加,全面提升队伍

素质。三是全面选树励优。在高标准、严要求评选

优秀共产党员、先进工作者的基础上,综合职务身

份、态度作风、工作实绩等全面选树“窗口标兵”“最

美青年”“最美职工”“抗疫先锋”“发展先锋”,多点开

花、造浓争先氛围,最大限度地激发干部队伍干事创

业活力。

(三)开启“新”融合,释放党建工作生产力

牢固树立党建业务“一盘棋”思想,以新架构、新

机制、新模式打造“然炬新吴”区域重大项目保障党

建联盟。在短短数月内,出台重大项目服务措施36

条、助力9个项目实现“拿地即开工”、保障到位省市

级重大项目8个、为服务对象解决各类难题百余个、

下沉防疫一线志愿2000余人次,有效帮助企业解难

纾困、助力新吴区高质量发展。一是创新“1+3+N”

体系架构。针对当前项目落地建设中环节繁杂、事

项交叉、服务缺位等突出问题,打造“1+3+N”架构的

多层级多维度党建联盟:“1”是由分局党委牵头与区

住建局、商务局、行政审批局、农业农村局、科技局等

6个职能部门党委(组)以及新吴区6个街道党工委

成立基础联盟,织密多方联动“组织网”;“3”是由 3

个管理所所在的党支部分别牵头对接街道相关部

门、功能园区和企业等党支部成立行动联盟,如梅村

所与梅村、江溪街道村镇办、经发、建设等部门党支

部成立了“梅好溪望”行动联盟,为园区“三优化三提

升”、伯渎河板块城市更新等项目织密日常服务“责

任网”;“N”是立足体量大、时间紧、服务周期长的某

个或某类重大项目,由分局业务科室所在党支部牵

头与职能部门、服务对象党支部按需成立N个攻坚

联盟,倒排时间、挂图作战,织密重大项目保障“资源

网”。通过“三张网”联盟朋友圈,实现纵向党委

(组)、党支部、党小组三级互联,横向职能部门、街道

园区、服务对象三方互通的项目开发建设区域联动

格局。二是创新线上督导系统。突出“项目为王、抢

抓机遇”效能导向,开发上线重大项目督导系统,构

建“项目推进到哪里、督导跟踪到哪里”的全流程精

准督导路径,实现项目保障责任部门、流程进度、时

间节点的动态更新、可观可知、提醒预警与销号管

理,“拿地即开工”等供全流程指导、容缺预审、不见

面审批、多证联发等服务,为重大项目落地建设抢抓

时间、提速增效,坚定了企业植根无锡基地化发展的

信心和决心。三是创新动态联建模式。根据项目落

地建设各阶段要素变化,实行联盟动态运行机制,一

方面是行动联盟和攻坚联盟中党小组根据需要动态

穿插,切实将党建业务融合延申到党小组这一神经

末梢;另一方面对联盟成员以“常驻和机动”模式实

行动态管理,真正实现将联盟建在项目上。鸿山所

党小组机动加入闻泰项目攻坚联盟,主动多次走访

企业、对接相关部门,通过联合开展主题党日等活

动,了解生产生活、停车等实际需求和相应实施要

求、边界政策等,为“上天入地”规划建设方案的制定

提供一手资料和详尽数据。联盟通力配合下形成的

“园区+社区+地下空间”的节地模式,为开发强度接

近70%的高新区作出了集约利用资源、突破资源束

缚的有益尝试,获评全省系统十佳节地案例。

(四)建设“馨”家园,提升党建工作凝聚力

一手抓强党组织标准化规范化、基层所标准化

信息化建设硬实力,一手抓优品牌特色、机关文化软

实力,打造内外兼修、明德惟馨的机关家园,切实增

强广大干部职工的主人翁意识与归属感、获得感。

一是打造“全面过硬”基层党支部。在抓好“三会一

课”、党员发展等常规动作的基础上,做好“党支部

书记工作室”“党员实境教育课堂”建设与运用,并不

断总结推广、优化升级,分局多个党支部都曾获评省

市级先进基层党组织,实现基层党支部全面进步、全

面过硬。二是打造“全示范”基层管理所。在“1050

工程”的基础上,立足基层管理所职能变化和机构合

并的实际,在建设鸿山、梅村两个示范所的基础上,

以“服务更便捷、功能更全面、环境更优化”为目标,

大力推进新安所标准化信息化建设,让分局基层管

理所建设始终走在全省系统最前列。三是打造“主

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JIANGSU LAND

人翁”机关文化。围绕“然炬新吴”品牌,充分发挥工

青妇以及学会组织作用,积极开展联盟联建、主题摄

影书画比赛、亲子科普、趣味运动会、廉政汇报会、妇

女节手工制作以及职工体检、关怀慰问等活动,营造

健康和谐的工作氛围。

(五)筑牢“心”底线,增强党建工作震慑力

坚定不移地推进党风廉政和反腐败建设,一体

推进“不敢腐、不能腐、不想腐”机制,切实在全体干

部职工内心筑起廉洁自律的底线。一是拧紧“不想

腐”的总开关。一方面用好身边的各类廉政教育基

地,组织现场案例剖析、观看警示教育片、思廉月主

题活动等多种形式的思想教育,筑牢党员干部拒腐

防变的思想道德防线。另一方面坚持“发现在早、预

防在先、处置在小”的原则,优化考评体系、开展各层

级谈心谈话,着力破除“小节无害”“人为我为”等错

误心理,着力消灭“躺平”“推诿扯皮”等作风问题。

二是扎紧“不能腐”的笼子。在“全业务、大融合”体

系之下,紧盯突出问题、薄弱环节和管理盲区做好排

查,特别是尚未纳入体内循环的环节,结合重大项目

督导系统建设,进一步完善制度设计,强化行政权力

运行的全周期防控。同时强化制度执行,不断优化

考核督查,建立“落后有板子、先进有鼓励”的考评体

系,强化“比一比”的韧性和“争一争”的劲头,强化团

结协作和团队作战意识。三是形成“不敢腐”的震

慑。始终紧盯“关键少数”和关键岗位,从严抓强窗

口一线作风,强化对重点工作完成情况的销号管理,

加强对系统公职人员“八小时以外”监督管理。积极

配合派驻纪检组各项工作,用好用足执纪监督“四种

形态”,确保反腐倡廉力度不降、决心不减、尺度不

松,打造一支忠诚干净担当的高素质干部队伍,保障

事业发展行稳致远。

三、经验体会

通过近几年基层党建特色品牌建设的创新探索

和有效实践,新吴分局党建品牌建设取得了初步成

效,有力推动了党建工作与改革发展的相互融合、相

互促进,将基层党组织建设的政治优势、组织优势,

转化成为发展优势。在具体工作中,我们总结了一

些经验,也得出了几点体会。一是服务中心发展,是

基层党建品牌建设的出发点和落脚点。分局党委着

力围绕解决党建工作和业务工作“两张皮”问题积极

探索,引导基层党组织进行“科所联建”等组织设置

的创新,成立“1+3+N”的动态化项目保障党建联盟,

提高了党建与中心工作紧密结合的精准度,真正做

到以高质量党建推进高质量发展。二是夯实基础管

理,是基层党建品牌建设的前提和根本。分局党委

在推进基层党建品牌建设中,始终坚持规范基础工

作的原则。把抓好基本组织、基本队伍、基本制度

“三基建设”,作为评选优秀党支部的基础条件。在

制作拟定《党支部工作手册》、党支部标准化规范化

建设清单的基础上,每月还发布支部重点工作通知,

定期督查支部“三会一课”、主题党日开展情况,统一

部署谋划“一支部一特色,一所一品牌”,确保把顶层

设计、上级要求部署到位、传导到位、落实到位。三

是坚持问题导向,是基层党建品牌建设的着力点和

突破口。“然炬新吴”党建品牌建设,是在强化党组织

自身建设的基础上,紧密围绕自然资源规划改革发

展,聚焦高新区项目保障任务重、资源紧、分局人手

紧缺、编制身份复杂、梯队建设滞后等工作难点,有

针对性地开展攻关,解决具体难题。各党支部以及

全体党员干部紧紧围绕“然炬新吴”的五个“XIN”,在

推动工作发展、提升自身能力、服务联系群众等各项

工作中,发挥了积极性、主动性和创造性。

[收稿日期:2023-04-12]

(作者单位:无锡市自然资源和规划局新吴分局)

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2021年,《中共中央国务院关于加强基层治理体

系和治理能力现代化建设的意见》指出:“基层治理

是国家治理的基石”。基层规划资源所是规划资源

系统的基础单元和前沿阵地,是服务群众的重要窗

口,也是为民服务、化解矛盾纠纷的一线平台,基层

规划资源所的工作效能与效果,直接关系到民众对

规划资源部门的评价。同时,基层规划资源所的工

作也是街道(乡镇)这一层级及其辖区治理体系建设

和运作的重要组成部分,关系到基层群众对街道(乡

镇)工作的满意度。因此,如何提升基层规划资源所

的工作效能是亟待解决的重要问题。

一、栖霞区基层规划资源所现状特征分析

栖霞区地处南京市东北郊,辖尧化、龙潭、八卦

洲等 9 个街道,共 121 个居(村)委会。全区总面积

395.44 平方公里(含长江水面)。2019 年 5 月,南京

市规划和自然资源局栖霞分局正式成立,分局下辖5

个基层规划资源(中心)所,负责栖霞区9个街道的

基层规划资源管理工作。经前期调研和分析,栖霞

区基层规划资源所的主要特征表现为三个方面:

(一)工作任务繁多,人力资源不足

随着规划资源管理事业的不断发展和深化,基

层各项业务工作日益增多,主要承担执法、征地、地

质灾害防治等十余项规划资源工作,同时还要服务

所在街道、园区平台的发展建设。但目前 5 个基层

规划资源所仅有工作人员37人(含车辆驾驶和工勤

人员),人员配备与所在地的土地面积、人口、经济发

展状况及地域位置不相协调,人力资源相对紧缺。

(二)人员结构相对合理,综合业务素质有待提升

经梳理统计,基层所人员年龄在40周岁以下的

占比为 57%;具有本科学历以上的人员占比为

68%。无论是年龄还是学历层次方面,基层所的人

员构成相对合理,人员活力较足,整体知识水平较

高。但基层所业务具有“广而不深”的特点,导致基

层所人员在业务纵向深度方面延伸不足,具体业务

办理只了解某一片段或者某一领域,缺少对业务和

项目的整体把握,容易存在业务盲区。同时,规划与

国土部门合并后,部分新职能纳入到规划资源管理

工作中,面对大量新增的涉及面广、专业性强的基础

业务工作,基层所工作人员相关规划类业务知识较

为缺乏,短期内难以承担起相应的工作职责,综合业

务素质尚有提升空间。

(三)职能资源有限,监管和保障能力不足

从职能设计角度来看,基层所面临的工作任务

和种类比较多,但缺乏有效抓手和赋权,存在信息资

源不对称等情况。在自然资源执法监察工作中,基

层所缺乏强硬而有效的执行手段,能采取的手段只

有登记、上报、发责停通知书,震慑力相对有限。在

与各个平台、开发商沟通时,话语权有限,相关主体

配合程度不高,存在监测监管工作效力不够等现象。

二、栖霞区规划资源所工作效能提升的制约因

素分析

(一)角色定位模糊

一是从法律和制度安排来看,基层规划资源所

的定位较为尴尬,《土地管理法》《土地管理法实施条

新形势下基层规划资源所工作效能提升的探索

——以南京市栖霞区为例

●黄宏亮 周根宝 杨炬烽 丁琳琳

工作实践

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例》以及相关的行政法规等,均未对规划资源所的角

色定位及职能做出明确的制度安排。二是从单位性

质来看,基层规划资源所属于独立的事业单位法人,

并不是一个独立的行政主体,无法以规划资源所的

名义独立开展行政行为,但基层规划资源所具体开

展的大部分工作都属于行政行为。三是从管理角度

来看,基层规划资源所既是分局的派出机构,需要完

成分局交办的各项工作任务,也是所在街道的一个

基层站所,要服务地方经济建设发展。但面临自然

资源的保护与发展问题时,如何做到协调与平衡,是

摆在基层所面前的一道难题。

(二)职责界限不清

一是目前规划资源所“三定方案”未定,整体工

作职责未明确。在实际工作中,当前基层规划资源

所的工作职责是按照“惯性”来确定的,基本上是延

续了原国土资源管理的工作范围,工作职责不够清

晰。二是职责界限不明晰。一方面,基层所与分局

科室之间职责分工不清晰,这在专项工作上体现的

尤为明显。另一面,受制于业务繁多和人员紧缺等

实际因素,基层规所的内部职责分工不够具体,容易

导致工作中的扯皮和消极怠工等情况。

(三)激励机制不足

在人事管理层面,栖霞区基层规划资源所人员

属于栖霞区管理。受管理体制等因素制约,基层规

划资源所工作人员晋升通道相对狭窄。同时,基层

工作相对比较复杂繁琐,大部分工作需要直接面对

群众,工作压力比较大。再加上所里不具备独立财

务支配权力,相关人员工作积极性的调动也缺乏有

效的途径和方式,整体存在激励机制不足的问题。

三、建议与对策

(一)发挥党建引领机制,推动业务开展

治国安邦,重在基层,强基固本,关键在基层党

建。首先,基层所要以党建为红色引擎,引领业务工

作,紧紧抓住基层规划资源所这一“神经末梢”,以党

和国家的方针政策作为业务开展的重要指引,确保

业务活动开展符合党的主导思想。其次,要切实找

准党建与业务工作的切入点和融合点,立足业务抓

党建,把业务工作的难点,作为党建工作的重点,在

实际工作中将党建与业务深度融合,促进党建业务

的双提升。第三,走内联外拓的党建引领之路,即基

层所对内和规划资源系统内部党组织互动交流,对

外与高校、社区党组织互联共建,充分发挥和利用各

自领域的优势与资源,从而不断提升所内工作效能。

(二)构建内外融合机制,保障工作顺畅

一是要尽快明确基层规划资源所的相关职责,

在制度方面对基层所的工作职能和定位进行合理安

排。二是要实现规划资源系统内部的融合。在满足

人员条件的前提下,规划资源所可进一步参与或承

接分局的业务职能,探索在规划资源所开设服务咨

询窗口,将城市更新、用地预审和选址、建设工程验

线和规划核实,以及各类批后监督管理业务前置,培

训专门人员提供“一窗受理”、“一次性告知”服务,在

分担分局科室工作压力、提高办事效率的同时,也可

提升基层所人员综合业务能力。三是要加强基层所

与属地政府其他部门力量的结合。规划资源所要主

动融入当地政府的中心工作,通过各种形式加强与

街道相关部门沟通,服务地方发展建设。

(三)夯实培训提升机制,增强工作能力

首先,应针对基层规划所具体情况,上级部门和

基层所内部形成一套有效而系统的培训体系,开展

多渠道、多层次、多形式培训,打造一支适应新形势

需要的基层规划资源管理队伍。其次,培训应有的

放矢,分门别类,重点突出。培训前应充分做好动员

和材料准备,培训内容可根据基层所工作需求,重点

对基层所核心任务和新政策办法实施培训,适当增

加对基层所负责人综合管理培训内容。再次,培训

应设置培训反馈机制,相应参加培训的人员要对培

训内容进行自我深化学习和反馈,最大程度实现培

训的预期目标。通过高质量培训机制的构建,进一

步提高基层规划资源所工作人员的业务水平、履职

能力和整体综合素质,增强基层所职业荣誉感和团

队凝聚力。

(四)实现信息共享机制,提升工作效率

当前我们处于信息化的社会,而信息共享是实

现效率提升的有效途径之一。构建信息共享机制,

一是内部信息共享,在满足保密要求的前提下,可以

适当开放信息权限,让业务流程上的工作人员可以

看到业务办理的全过程。了解业务前后的逻辑关联

的同时,可减少因信息不畅通导致的不理解和相互

推责。同时充分利用规划资源政务办公系统,上级

部门将最新政策、项目信息、民生诉求等信息资源及

工作实践

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时有效传递至基层所。二是外部信息联通共享,构

建协作沟通机制。通过基层规划资源所与街道、平

台内设部门的有机联系,如城管、城建、应急、信访等

部门,实现信息资源共享,协同开展征地、执法、地质

灾害防治等工作,提升工作效能。三是探索建立信

息专员制度。即每个基层所设立一名信息收集和反

馈人员,专人负责信息机制的维护和管理,最大限度

发挥信息资源的作用。

(五)健全考核激励机制,激发工作活力

基层所工作效能的提升,离不开基层队伍的提

升,而不断健全和优化基层所激励机制是加强队伍

建设的必由之路。一是优化基层所目标考核制度,

营造良好工作氛围。在制定相关考核政策和目标

时,应充分考虑基层工作和人员的特点,整合相关任

务,减轻基层所工作压力;同时要统筹考虑基层所的

人员构成等情况,量身定制考核方案,适当将相关资

源向基层人员倾斜,营造良好工作氛围。二是构建

合理晋升通道,拓宽成长途径。可探索实施基层所

人员晋升“绿色通道”,留出一定晋升名额,专门用于

激励基层所表现突出或综合能力优秀的人员,或者

在提拔人员时优先考虑基层所工作人员,最大限度

调动基层人员的工作积极性。三是有序实施干部交

流计划,增强干事热情和综合素质。可不定期选择

一批文化素质高、业务能力强、积极肯干的基层规划

资源所人员到上级部门实施学习交流,同时,科室的

干部也可不定期到所帮扶指导,既能丰富基层工作

经验,又能多方位熟悉规划资源业务,提升工作热情

和综合能力,从而不断提高基层规划资源所的工作

效能。

[收稿日期:2023-04-12]

(第一、二、三作者单位:南京市规划和自然资源

局栖霞分局 ;第四作者单位:南京财经大学公共管理

学院)

(上接第 42 页)在日常监管工作中可以通过引入新

技术手段来强化日常监管能力,降低人力投入成本,

提高监管效率,力避因基层工作无法面面俱到的特

性导致出现监管真空。在新技术引入方面主要可以

考虑从无人机定期巡查、视频监控终端、卫星遥感监

测、物联网和大数据系统等方面入手,既保证从上至

下监管的效率,又可以让自下而上的问题或者需求

及时反馈。同时,建立完善镇、村、组三级联动全覆

盖的耕地保护巡查监管机制,及时抓住苗头性、倾向

性问题,及时采取应对措施,确保做到“早发现、早制

止、早处置”。最后,强化机制考核,将各地方未备案

建设、边备案边建设、不按备案方案建设违法违规情

况纳入政府高质量发展考核,从而实现设施农用地

的有效管理。

(七)坚持政府主导,完善共同监管机制

完善共同责任监管机制实行“政府领导、部门协

同、共同责任、属地管理”原则,各基层属地政府是第

一责任人,自然资源、农业农村、水利、财政等有关部

门要正确处理依法用地、严格管地与农业发展的关

系,根据本部门职能,对于未备案的设施农用项目落

实共同监管责任。此外,地方政府在用地项目备案

之前,充分利用开发一张图系统功能,积极征求将耕

地保护、生态环保、林业管护、动物防疫、市场监督、

城乡建设等部门的选址意见,既确保科学、规范用地

又能提高备案效率和成功率,形成设施农用地多部

门齐抓共管的格局。

五、结语

为了适应现代农业发展需要,支持乡村振兴战

略实施,促进设施农业健康有序发展的同时又能做

好耕地保护,解决当前未备案设施农用地使用、管理

中存在的问题,各地方政府建立完善未备案设施农

用地管理办法及配套出台相应的实施细则势在必

行,希望本文能够为此提供参考借鉴。

[ 收稿日期:2023-04-15]

(作者单位:南通市海门自然资源和规划局)

工作实践

GONG ZUO SHI JIAN

39

第40页

JIANGSU LAND

耕地是我国粮食生产的“命根子”,是民族永续

发展的根基。耕地保护是具有宏观性、长远性、战略

性的根本性问题,关系到十几亿人的口粮安全,是

“国之大者”。近年来,我国从中央到地方围绕耕地

保护已出台了一系列政策法规,提出坚决遏制耕地

“非农化”,有效防止耕地“非粮化”。然而,在耕地保

护日常管理、执法监察和卫片检查中,基层单位经常

遇到大量未备案的设施农业项目用地,其中不少占

用了一般耕地建设。针对农用设施项目用地不规

范、执法难把握等问题,本文结合基层工作实际,以

南通市海门区为例,从设施农用地现状、未备案设施

农用地和耕地保护存在的矛盾冲突,以及未备案的

设施农用地问题处置和对策建议等方面,对未备案

设施农用地相关问题进行探讨。研究对基层加强未

备案设施农用地的监管,推动耕地保护、促进设施农

业高效、高质发展具有积极意义。

一、设施农用地的定义及现行管理办法

设施农业用地具体是指在农业生产中直接用于

畜禽水产养殖或作物种植的设施用地。其中,畜禽

水产养殖设施用地具体是指养殖生产或直接关联如

畜禽养殖检疫检验、粪污处置池等配套设施用地;作

物种植设施用地具体是指为生产服务或直接用于作

物生产的,如符合标准的农业生产看护房、农业生产

用农资及农机具存放场所等,以及与生产直接关联

的,如初级农产品分拣包装、初级农产品保鲜存储、

粮食烘干晾晒场等设施用地。

当前,各地自然资源主管部门关于设施农业用

地具体管理的规定略有不同。江苏省南通市海门区

的主要举措有:一是明确设施农业用地管理范围。

设施农业属于农业内部结构调整,可以使用一般耕

地但需落实进出平衡。设施农业项目用地需要办理

备案手续;用于非农建设的,应依法办理建设用地审

批手续;二是规范设施农业用地取得和使用。设施

农业经营者按照设施项目建设方案合理确定用地位

置及范围签订用地协议。涉及破坏耕地耕作层的,

应编制土地复垦方案,缴纳土地复垦费用;三是确定

设施农用地备案程序。设施项目动工建设前,设施

农业经营者需将设施农业项目建设方案、合法用地

协议、土地复垦方案一并报乡镇人民政府进行备案,

县级农业农村主管部门及自然资源主管部门将乡镇

汇交的农用设施备案信息及时上传至省自然资源厅

一张图系统。

二、海门区设施农用地现状

海门区隶属江苏省南通市,位于苏中地区,滨

江临海,辖区总面积114387.23公顷,2022年进入市

辖区高质量发展百强榜单第14位,是江苏省首批农

业现代化先行区。根据“第三次全国土地调查”数据

库数据,海门区耕地面积45810.33公顷,其中设施农

用地图斑数为4781个,图斑面积502.25公顷。2010

年至 2019 年期间海门区共计办理备案设施农用项

目 85 宗,备案面积 88.08 公顷。这说明目前海门区

设施农用项目备案率总体较低,未备案的现象比较

普遍。

三、耕地保护和未备案农用地管理之间存在的

矛盾

目前,基层在日常管理、执法监察中对于农用设

施项目占用基本农田建设或者设施农业项目建设中

涉及非农业建设用地如经营性粮食存储、经营性粮

食加工、经营性机械维修场所或者以农业项目为名

的工厂化农产品加工、农产品展销以及休闲娱乐观

光场所、农家乐饭店等管理比较明确,以上用地均需

未备案设施农用地管理中问题现状与对策建议

——以南通市海门区为例

●刘志凌 顾 平 王 成 黄佳伦

工作实践

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JIANGSULAND

要依法办理建设用地审批手续,对于未办审批手续

属于违法违规用地,按照《土地管理法》七十七条等

条款进行查处。但实践当中大量未备案的农用设施

用地与当前耕地保护政策相矛盾问题较为突出,主

要表现以下几个方面:

(一)项目用地需求大与资源紧缺的矛盾

随着社会经济发展,人民群众生活水平的极大

提高,膳食结构调整以及膳食文化的改变,人们对高

品质农产品的的需求越来越大,从而推动了传统农

业向现代化农业转变,近年来乡村振兴战略实施也

极大促进土地经规模化营,产生了大量设施农用

地。这些农用设施主要集中在与养殖相关的污粪处

置场地、畜禽养殖用地、水产养殖用地等养殖用地,

以及农资农具存放场地、烘干晾晒场地、温室大棚、

保鲜储藏等种植配套用地。这些用地除少量占用未

利用地、建设用地,大部分均为一般耕地。因此,由

于我国人多地少,耕地资源紧缺基本国情以及基于

确保国家粮食安全,耕地作为粮食生产最基本生产

要素必须得到应有保护战略要求,设施农业用地供

需矛盾突出。

(二)规划选址不科学与有效利用的矛盾

从目前来看,设施农业项目经营者以农民专业

合作社、家庭农场和种、养殖大户居多,由于缺乏雄

厚的资金支持以及龙头企业的示范性带动,投入用

地项目的资金少,无法规划配套完善的基础设施建

设。此外地方政府缺乏统筹规划前瞻性,不能合理

编制进出平衡方案等因素,设施农业用地项目空间

布局零散且随意。经营者在设施农业项目辅助附属

设施和配套设施用地选址随意性大,不仅无法有效

利用全部土地资源,形成有效土地质量效应,更无法

让破碎化、拼图化的土地合并成规模化且完整的设

施农业项目用地,导致难以让现有的设施农业用地

产生聚集效应,土地整体利用率低。

(三)项目备案不积极与合规用地的矛盾

由于设施农用地备案管理政策的宣传力度不

够,加之部分经营户法律意识淡薄,不按照有关规定

依法办理备案手续的情况突出。个别经营户从农户

手中流转出土地后,不按规定申请办理备案手续,直

接开展设施农业建设;甚至个别农户直接利用房屋

前后自留地、承包地自行开展设施农业建设。根据

江苏省农用设施备案规定要求,经营户需聘请有相

关资质的第三方公司对项目进行编制复垦方案、用

地进行勘测定界,而编制土地复垦方案费用、勘测定

界费、土地复垦保证金均相对较高增加了经营户的

投入成本。一些经营户为节约成本,宁可冒着违法

违规用地风险也不去办理合法备案手续。

(四)卫片检查高要求与用地现状的矛盾

党的二十大报告强调,要把饭碗牢牢端在中国

人自己手中,需要全方位夯实粮食安全根基,需要对

耕地资源进行全方位保护。所以国家对于设施农用

地管理要求越来越高也越来越严,如2023年3月《自

然资源部办公厅关于修订<土地卫片执法图斑合法

性判定规则>的通知》明确规定:“对于未经批准或不

符合相关标准占用一般耕地建设畜禽养殖、水产养

殖设施以及未经批准应判定为农业设施建设违法违

规用地”。通知还进一步规定要依据上图入库信息

对设施农业用地进行认定,对未按要求上图入库的

设施农用地,管理中一律不予认定。基层自然资源

部门在核实卫片过程中遇到大量的未备案农用设施

项目图斑,按照最新卫片判定规则,这些图斑均应填

报农业设施建设违法违规用地。基层填报、整改卫

片压力巨大。

(五)法律法规不健全与依法行政的矛盾

考虑到设施农业用地是直接用于或者服务于农

业生产、生活,不需要办理建设用地“审批手续”,仅

需办理“备案手续”,其性质属于农用地,按农用地进

行管理。因此在日常执法过程中,设施农业项目用

地因不按建设用地管理不能以违法用地进行查处。

基层在用地管理实践中无法可依,未备案设施农业

项目发展缺乏有效指导管理,存在严重漏洞,导致这

类设施农用地处于无序发展、土地浪费的现象。即

使基层管理部门在巡查、卫片执法中发现问题,也只

能督促经营户尽快办理备案手续,对拒不办理设施农

用地手续的,无有效的制约手段,基层土地管理者对

此无法可依、无规可循,耕地保护心有余而力不足。

(六)复垦义务落实难与补充耕地的矛盾

一些设施农用地占用一般耕地对耕地耕作层破

坏十分严重,如畜牧养殖项目、水产类养殖项目、晒

谷固化场地等,由于经营户未按规定履行备案手续

也没有缴纳复垦保证金,导致政府部门不能对其进

行有效约束以及处置。另外,农用设施项目经营户

往往用地结束后不会主动将所建的辅助设施和配套

工作实践

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第42页

JIANGSU LAND

设施等固体建构筑物进行拆除,所占土地不能及时

复垦或恢复原用途。政府和相关监管部门对此类行

为也没有相应的整治或惩罚措施,导致被破坏耕作

层的土地将无法种植农作物或开展其他农业生产活

动,阻碍了农业发展。

四、对策建议

(一)加大立法进程,推动法律法规出台

目前能查到已出台的未备案设施农用地管理办

法相当有限,省、市级层面以及海门区也未出台相关

管理办法,仅对农用设施占用基本农田、农用设施项

目超范围建设、改变农用设施用地用途、大棚房等要

求依法追责,但未备案设施农用地等“非粮化”违法

违规用地却无相应的法律法规以及处置措施。因

此,要督促未备案农用设施用地等“非粮化”问题突

出的地区尽快出台管理办法,并针对性地对农业生

产经营主体未备案先建设、备案少建设多等农用设

施建设行为提出具体的实施细则,做到有法可依,有

规可循。

(二)坚持规划先行,引导合理用地布局

一是规划先行。各地政府要统筹全局,紧抓机

遇利用开展国土空间规划编制的契机,对做好设施

农用地的布局、引导、规范和保障。在充分开展调研

基础上,制定符合生态、农业发展空间、国土空间规

划的设施农用地的专题规划。二是落实进出平衡。

根据各地方规模种植发展、水产养殖发展、畜禽养殖

发展等设施农用地布局和发展方向,提前落实好进

出平衡,预留足够设施农业发展用地。三是合理选

址。引导农用设施经营户在不破坏自然生态环境、

生态公益林、生态湿地、水源保护地等禁止建设区前

提下,选择无法种植的荒地、未利用地、建设用地以

及低效用地,避免或少占耕地,禁止占用基本农田。

四是节约集约用地。一方面优先考虑盘活利用现有

的存量设施农业用地;另一方面对于投入产出效益

低的设施农用地,通过升级改造、腾笼换鸟等方式提

高利用效率。五是完善退出机制。地方政府加强农

用设施项目跟踪管理,对备案到期不再使用或闲置

浪费严重设施农用地通过拆除复垦等方式恢复耕地

种植条件。

(三)宣传耕地保护,提升合规用地意识

依托标准较高的农用设施项目,建设以耕地保

护为主题特色的科普基地,选取典型案例为抓手,提

升农用设施项目用地先备案后建设法律意识,强化

农用设施项目建设与耕地保护相结合、乡村振兴相

结合、现代农业发展相结合、与生态环保相结合、与

扶贫攻坚相结合的科学发展理念。结合世界地球

日、土地日等宣传活动,通过创作小视频、村级广播、

网格员微信群、村务会议、发放资料等多种方式向农

户宣传耕地保护知识,向他们讲述耕地“非农化”

“非粮化”等耕地保护重要性以及其所造成的影响;

通过宣讲土地政策,让广大农民群众自愿、自觉、主

动地保护耕地。

(四)加强人员培训,提高队伍专业素质

设施农用地管理政策的不断出台,不仅体现了

其管理目标的不断细化,而且也对基层管理者的专

业素质提出了更高的要求,因此加强相关培训对管

理好、服务好设施农业项目发挥着积极作用。一方

面,定期开展设施农用地管理方面的政策解读、案例

分享,避免基层管理者对设施农用地相关政策理解

上会出现偏差,确保政策精神可以得到贯彻落实;另

一方面,通过专业培训,提高业务能力,简化备案流

程。实践当中办理农用设施备案流程过于繁琐,部

分经营户由于年龄偏大、文化水平不高等原因对繁

杂的各项申报材料无所适从,从而影响到备案积极

性。只有简化流程、主动服务才能提高农用设施备

案率。

(五)增加财政补贴,提高主动备案积极性

经济手段是政府落实相关政策最常用的措施,

增加备案农用设施财政补贴是非常必要的一项具体

措施。增加备案农用设施财政补贴,包含两个方

面。一方面,农业、财政部门要将涉及农用设施项目

农业补贴与是否备案相挂钩。首先,要完善农业项

目补贴制度,对于已经备案涉农经营者给予政策支

持。其次,使经营者有预期,只有经过备案方可申请

农业补贴,对于未经备案农用设施项目一律取消补

贴。另一方面,可以通过政府购买方式对办理备案

农用设施过程需要的第三方勘界测绘、编制土地复

垦方案等费用进行政府招标统一由政府财政支付,

以减轻经营户经营成本,提高农设项目备案积极性。

(六)运用技术手段,强化执法监管合力

随着时代的发展,技术革新迭代,设施农用地的

监管也需要与时俱进, (下转第39页)

工作实践

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JIANGSULAND

近年来,盐城市亭湖区主动参与农村改革试验,

成为盐城市唯一一家承担“小田变大田”试验任务的

地区,为盐城、江苏乃至全国提供了可借鉴、可复制

的经验。在2023年发布的中央1号文件中,该区推

进的“小田变大田”改革做法被提及。

一、探索与实践

(一)周密组织,开展试点

从2019年9月开始,盐城市亭湖区聚焦田块零

碎化、农民副业化、土地流转阻滞等突出问题,因地

制宜开展“小田变大田”改革试点,着力提高土地利

用率、劳动生产率和规模经营水平。该区率先在黄

尖镇、便仓镇开展试点,参与试点的431个农户共有

承包地2790亩,以前分散为1123个小块田,通过优

化农田空间布局,变成147块田,其中101个农户选

择自种,330个农户选择集中流转给8个家庭农场经

营,多余的田埂和废旧沟塘得到复垦,种植面积溢出

6.3%。通过田块置换合并、零碎土地整合,所有田块

都能与路相连、与渠相通,不仅改善了农业生产条

件、优化了土地利用布局,实现了农田“优质、集中、

连片”,而且释放了农业生产机械化、智能化、集约

化、专业化发展的潜力。

(二)总结经验,逐步推广

在试点取得成功的基础上,该区专门出台“小田

变大田”改革实施办法,进一步明确改革的基本原则

和改革程序,要求坚持农村土地集体所有、家庭承包

经营基础性地位、农村土地承包经营权确权登记基

数、农业用地的使用用途“四个不变”,确保农民权益

不受损、利益不降低。围绕尊重农民意愿这一基本

原则,全面组织村组干部统计核实承包土地确权信

息、种植现状和种植意愿,实行田块基础信息、农户

诉求回应、合并方案认可、种植意愿选择、合并田块

四至“五个确认”。结合农户需求,设计了自种农户

优先选择优质田块的“一户一田”和不愿自种农户相

对集中合并流转的“多户一田”方案。该区“小田变

大田”改革从试点时的两个镇,扩展到5个镇14个村

189个村民小组,共涉及6019户农户、35552亩土地,

12925 块小田变为 2968 块大田,田块减少了 77%。

2022年初,改革进入全面推广阶段,目前该区66196

户农户的36.22万亩承包地由原先19.75万块合并成

4.08万块,新增高产田4.2万亩以上,承包土地流转

率由60%提高到78%,新增家庭农场204个,土地利

用效率和农业适度规模经营水平明显提升。

(三)惠农增效,多方受益

首先,增加了农民多元收入。“小田变大田”之

前,由于田块远、面积小、不成片,农民流转土地租金

较低,有时还会碰到少付或拖欠租金的情况。“小田

变大田”之后,为农民提供了更多选择,让愿意种地

的农民“田转人不离”增加了经营性收入,让不愿种

地的农民“田转人离”增加了工资性收入,让农民以

土地参股分红实现“田转权不离”增加了财产性收

入。其次,增强了集体经济实力。不少试点村集体

向承包土地的种粮大户、家庭农场主或龙头企业,每

亩收取50—80元不等的服务费,以应对承包期间可

能出现的一些纠纷及公共维护事项,同时6%以上的

耕地渗溢面积,通过发包经营,增加了集体经营性收

农村“小田变大田”改革实践与思考

——以盐城市亭湖区为例

●吴 刚 吴锦友

工作实践

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第44页

JIANGSU LAND

入,一定程度改变了经济薄弱村的现状。再次,降低

了大户种植成本。“小田变大田”后,田块置换合并,

便于开展社会化服务,种植成本随之下降。根据测

算,试点镇村的种粮大户种植一季粮食亩均用种量

减少 2.6 公斤、用肥量下降 5.8 公斤、机用费减少 80

元,由于农田耕作管理更加便捷,亩均收费同比减少

20%、劳务支出减少2个工以上,亩均小麦可以增产

42.5 公斤、水稻可以增产 78 公斤,有效降低了经营

成本、提高了亩均收益。

二、困难与不足

(一)相关规划缺乏统筹

“小田变大田”规划方案由农业农村部门主导编

制,没有与乡村实用规划、土地综合整治、基本农田

建设、农田水利规划等专业规划结合起来,自然资源

和规划、水利、发改等部门参与程度不高,责任主体

较为单一,存在“单打独斗”的现象。规划实施过程

当中,由于没有统筹组织开展土地整治、农田建设、

水利建设等项目,相关各方的主动性和积极性难以

充分调动,工作合力没有真正形成。因此,自然资源

和规划、水利等涉农部门在筹划自身项目时,还需

“另起炉灶”重新规划,造成不必要的浪费或重复。

(二)要素整合难以到位

“小田变大田”是将“巴掌田”“斗笠田”“皮带

田”等,按照农民意愿和耕作需求,平整为集中连片

的大块农田,化零为整之后,重新布局道路和沟渠

等。在这过程当中,有些地方没有将正在实施或者

申报实施的农田整治、农田水利、农田建设项目有机

整合起来,尤其是未将有关资金、技术、物资等统一

起来加以利用,设计、施工、验收等各行其事,无法体

现“叠加效应”。特别是平整田埂、沟塘的渗溢面积,

由于没有按照土地整治项目要求进行申报和审批,

难以作为新增耕地入库,随着“小田变大田”加快实

施,建设占用耕地补充压力将会越来越大。

(三)现实矛盾有待化解

有的农户担心在二轮土地承包实际分地时没有

登记的多出面积,在合并之后不予认可;有的农户对

在原承包地的边角、河堤或者路基,通过开荒增加的

耕地在合并之后利益受损存有顾虑;有的农户认为

原来自家承包地的地力、配套和位置比较好,合并之

后不一定能分到好地,不愿进行合并;有的农户担心

流转合同期限过长,在种粮收益日渐提高的预期下,

不利于分享土地流转收益等矛盾和问题,需要认真

加以对待和解决,以免影响大局稳定。

三、思考与建议

(一)科学规划,扎实有序推进

“小田变大田”改革是农村土地现有承包经营方

式的一次重要变革,涉及几乎所有农户的根本利益,

需要科学决策、整体规划、审慎实施。应以保障农民

土地经营权为核心,遵循依法依规、群众认可、程序

规范、因地制宜的原则,组织对村域内的基本农田、

一般农用地、建设用地分布进行统计,按照利于生

产、便于生活的原则,以村为单位整体考虑,科学制

定村庄规划、农业产业发展计划和基础设施配套计

划,实行一体规划设计、一体推进实施。建议在自然

资源和规划部门的指导下,编制“多规合一”的实用

性村庄规划。从各村组实际情况出发,尊重历史、兼

顾现实,探索适合本地的改革路径和方式,分类有序

推进改革各项工作。“小田变大田”实施方案应由村

级改革工作组牵头起草,方案形成后,需经村民代表

会议讨论通过、乡镇政府审核、相关部门过堂、村务

公开无异议后,报县级政府备案。

(二)多方参与,形成更强合力

实行属地负责、部门指导、条块结合,合力推进

“小田变大田”。改造施工工程应由村组所在的镇政

府统一组织,采取公开招标方式实施。农业农村部

门负责牵头,按照有关规定,及时公开“小田变大田”

改革相关信息,接受社会监督。自然资源和规划部

门先行编制实用性村庄规划,为改造施工提供指引,

并严格按照技术标准,监督抓好农田综合整治,规范

推进新增耕地认定,全程督促监管耕作层剥离再利

用,确保平整土地尤其是新增耕地的质量。水利部

门应充分利用改造施工之机,合理规划和改造灌溉

水系,兴修为农服务的水利设施,进一步改善农村生

产和生活条件。建议设立监督岗,按照农户比例,每

村选出一定数量的村民作为代表,全程监督项目实

施,确保公开透明。

(三)整合资源,凸显叠加效应

紧密结合土地全域整治、农业综合开发、基本农

田建设、农田水利建设等涉农工程项目,不断调整和

完善“小田变大田”专项实施规划,全方位整合涉农

项目资金、技术、标准、流程,有计划、有步骤、有效率

推进这项工作,产生“1+1>2”的效果。对于基层组织

工作实践

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第45页

JIANGSULAND

乏力、群众意愿强烈、资金缺口较大的村组,应在涉

农项目编排时,给予更多的倾斜和扶持,充分利用涉

农项目的资源优势,为小田变大田改革奠定更好的

基础、创造更好的条件,努力实现优势互补、效应叠

加;对于综合实力较强的集体经济组织在实施“小田

变大田”时,应当树立“一盘棋”意识,充分考虑与各

项涉农工作相衔接、相配套,在完成改革任务的同

时,一并完成各项涉农建设任务,实行一体化建设、

一次性到位,防止出现重复建设。

(四)弥合分歧,实现多赢共享

“小田变大田”改革应以处理好农民与土地的关

系为根本,必须保障农民权益、尊重群众意愿,镇村

两级应当及时预判改革过程中可能出现的问题或矛

盾,妥善予以处理。由于地块远近、土质好坏、土壤

肥瘦、地块高低、水田旱地等因素引发的争议和矛

盾,镇村应当成立专门的协调小组,分类进行处置,

在确保公平、公正的前提下,实现利益平衡。在条件

成熟的村、组,可以试点变更农户的土地确权证书信

息,探索土地二轮承包到期后平稳过渡的路径。对

于确需给予特殊补偿的农户,可在土地渗溢面积受

益中予以解决。零散田块置换合并后,涉及原有土

地上种植作物可能造成损失的,应当依据国家规定

标准发放青苗补偿费。村级在土地流转过程中应当

做好流转双方的协调工作,合理确定流转规模、合同

期限等,确保土地流转金、各类补偿补贴按时发放给

农户;应以靠河、靠路、靠家为原则,设计自种区,相

对集中分布,优先做好自种区田块的基础设施配套,

确保自种农户调田后的土地利用条件优于原有条

件。项目所在乡镇应当加强事前、事中、事后的监督

检查,发现问题及时纠正。通过多管齐下、多措并

举,使得“小田变大田”更利于耕地保护和粮食增产、

增加农户租金和促进就业、推行机械化种植降低耕

作成本、减少纠纷维护农村和谐、增强村集体经济收

入、培养专业化种粮队伍。

四、结语

“小田变大田”对于推进“藏粮于地”,促进资源

利用最大化、农业农村现代化,具有非常重要的现实意

义,需要在今后的推广过程中继续加以探索、总结和完

善,从而使土地潜能更多释放、粮食安全更有保障。

[收稿日期:2023-04-11]

(作者单位:盐城市自然资源和规划局亭湖分局)

工作实践

GONG ZUO SHI JIAN

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盐城市大丰区局开展“世界地球日”暨

“爱鸟周”主题宣传活动

时值第54个“世界地球日”和江苏省第42届“爱

鸟周”,盐城市大丰区自然资源和规划局紧紧围绕

“珍爱地球,人与自然和谐共生”“保护候鸟迁徙通

道,推进生态文明建设”主题,开展系列宣传活动,旨

在提高群众保护生态环境、爱护鸟类等野生动物意

识。一是走进校园,从娃娃抓起。4月20日,走进区

城东实验幼儿园开展生动有趣的主题宣传活动。通

过科普课堂、游戏比拼、捐赠主题绘本等形式,在孩

子们心中种下珍爱地球,爱鸟护鸟的种子。二是景

区宣传,呼吁全民参与。4月21日,在4A级景区荷

兰花海开展线下宣传,通过设置咨询台,悬挂横幅,

摆放展板,发放宣传册、爱鸟倡议书2000余份,传递

了人与自然和谐共生的理念。三是线上接龙,点燃

守护热情。活动期间,利用微信小程序开展线上签

名倡议活动,呼吁群众携起手来,共同守护地球、爱

护鸟类,近500人参与签名,点燃了群众守护家园、

保护动物的热情。四是多措并举,扩大宣传受众

面。为让更多的市民知晓并参与活动,区资规局在

各街道、乡镇、海堤悬挂横幅,张贴海报,制作视频在

公众号、微信、公益大屏等平台循环播放。

(沈娇娇 秦丹丹)

如东县局开展土地执法“红蓝对决”实战演训

为提升基层执法队伍能力,规范土地行政执法

行为,4月1日,如东县自然资源和规划局组织开展

了为期一天的土地执法实务培训,全系统从事基层

执法工作及40周岁以下共90余人参加培训。

培训以“红蓝对决”为主题,采取“理论学习+实

战演练”相结合的方式,将培训由单纯的课堂讲授代

入真实的工作环境。执法大队负责人扮演违法当事

人“蓝方”,在随机抽签、无预案的情况下选择参训人

员作为“红方”,情景模拟“巡查发现一处正在施工现

场”和“在已征土地上的新增堆场”两个执法场景,实

战化检验参训人员依法行政、政策宣传、应急处置能

力。通过场景化、沉浸式的办案体验,让参训人员全

面、直观、多角度地了解到土地执法全过程,既增强

了执法人员临场应变能力,又规范了自身执法行为,

有效提升了基层依法行政水平。

(如东县局办公室)

仪征市局强化国家安全意识

筑牢自然资源安全屏障

为全面贯彻落实党的二十大精神,增强干部职

工国家安全意识,做深做细国家安全工作,4 月 14

日,在第八个全民国家安全教育日来临之际,仪征市

自然资源和规划局开展主题宣传活动,推动国家安

全意识入脑入心。仪征市局召开党组中心组专题学

习会议,围绕总体国家安全观开展专题学习,通过学

习,全面掌握总体国家安全观的重大意义、鲜明特征

和基本要求。并传达学习安全生产相关会议精神,

结合当前工作提出了要求。

近年来,仪征市局深入贯彻习近平总书记关于

安全生产工作的重要论述,自觉用总体国家安全观

武装头脑、指导实践,坚持以上率下,一级带着一级

学,一级带着一级干,始终从维护政治安全的高度,

做好自然资源和规划领域风险隐患防范化解各项工

作,做到守土有责、守土负责、守土尽责。

(林 秀)

睢宁县局土地执法工作成效显著

睢宁县自然资源和规划局坚持落实最严格的耕

地保护制度,按照“网络健全、分级巡查、分工协作、

联合执法”运行机制,严格落实县、镇、村三级横向执

法网格化巡查监管主体责任,进一步深化自然资源

执法监管共同责任机制,通过出台《关于坚决遏制耕

地“非农化”严格管控“非粮化”的通知》、深化“大数

据+指挥中心+综合执法队伍”综合执法模式、积极

开展卫片执法检查和其他各类专项行动等举措,有

力维护自然资源开发利用和保护秩序,为全县高质

量发展提供了坚实的自然资源保障,连续两年获评

江苏省“土地执法模范县”称号。

(王 沫)

淮安市局淮阴分局开展“绿色发展 美丽家

园”主题党日绿化活动

为全面落实党的二十大精神,充分发挥党建引

领作用,倡导人人爱绿植绿护绿的文明风尚,3月11

日,淮安市自然资源和规划局淮阴分局党总支组织

开展“绿色发展 美丽家园”主题党日活动,近50名党

员代表、工会职工代表、妇委会代表赴马头镇境内的

黄河故道义务植树。大家通过紧张有序的劳动,践

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JIANGSULAND

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行着绿水青山就是金山银山的理念,纷纷表示要共

同建设人与自然和谐共生的美丽家园,从我做起、从

现在做起,党员更好发挥先锋模范作用,因地制宜、

科学规划,不仅要种好,更要管护好,做到种植一片、

成活一片、美化一片,建设生态文明新淮安,为地球

增添“中国绿”。 (包卫兵)

连云港市赣榆区局组织开展无人机操作培训

为强化各所执法人员及局青年干部对无人机技

术的掌握和应用,提升自然资源保护的现代化水平,

近日,连云港市赣榆区自然资源和规划局组织开展

无人机飞手培训会。此次培训邀请了3名大疆无人

机工程师授课,重点对无人机的结构原理、飞行技

巧、故障处理等事项等进行系统讲解,随后对参训人

员进行一对一的实操指导,加深了参训人员对无人

机的全面认识,提升了参训人员的无人机操作技能,

切实发挥无人机在自然资源保护领域的作用。

近年来,赣榆区局高度重视科技创新在自然资

源保护工作中的应用,通过组建信息化指挥中心,搭

建林长制智慧管理平台和森林防火监测预警平台等

手段,以科技赋能全面提升服务水平。下一步,赣榆

区局将继续扩展科技创新在自然资源保护中的应用

场景,当好科技创新的服务者、组织者、参与者,营造

更加优质的发展环境。

(张瀚林)

南通市通州局开展丰富的地球日宣传活动

在第54个世界地球日宣传周期间,南通市通州

规划和自然资源局开展了形式多样的线上和线下活

动。一是与通州区杏园路幼儿园开展“小科豆共筑

绿色梦,小行动共守大地球”世界地球日主题活动,

通过科普讲解、绘本阅读、手工制作、科学实验、主题

绘画等形式,在儿童心中种下“珍爱地球 人与自然

和谐共生”的种子,呼唤全社会关爱地球。二是在局

机关楼前悬挂宣传习近平生态文明思想宣传口号的

条幅,大厅LED大屏幕滚动播出地球日宣传海报,广

告屏连续播放宣传视频,营造地球日宣传氛围;三是

局“i通州自然资源”公众号及时推送世界地球日科

普知识和自然资源国情国策,向社会公众普及自然

资源知识。

(南通市通州局办公室)

邳州市局多举措保障重大项目用地

邳州市自然资源和规划局积极做好重大项目用

地保障工作。一是向规划要品质。按照高起点规

划、高标准设计、高质量建设的“三高”要求,对规划

设计方案进行再优化,提升用地容积率,提高土地开

发强度,鼓励兴建高标准厂房。二是向整理要空

间。指导、监督各项目镇成立土地整理专门机构,专

人分工负责,着重抓好镇级项目实施以及招投标项

目的拆迁清障、施工保障和竣工项目的后期管护等

工作。三是向存量要集约。开展僵尸企业和低效闲

置用地清理,持续落实“增存挂钩”机制,推进批而未

供和闲置土地处置,推动存量建设用地盘活利用。

四是向协作要效率。成立重大产业项目用地保障工

作领导小组,建立与发改、环保等部门定期沟通机

制,抽调空间规划、用途管制、行政审批、不动产登记

等多部门负责人精准对接市重大办,全程跟踪服务,

全力保障手续办理,确保项目平稳落地。五是向服

务要实效。优化营商环境,全面推行“拿地即开工”

制度,深化“一件事一次办”改革,充分发挥自然资源

“一张图”等信息化成果作用,多举措保障三级重大

项目尽快落地开工。

(邳州市局办公室)

盱眙县局多举措抓好自然资源领域安全生产

盱眙县自然资源和规划局为宣传落实《企业落

实安全生产主体责任重点事项清单》《森林经营单

位落实安全生产主体责任重点事项清单》,提高引

资企业、森林经营单位安全风险管控和隐患排查

治理的主动性。强化森林防火隐患整改,推进全

县森林防火高空视频监控系统建设,完成首批森

林防火储水罐和护林房的安装;强化地质灾害隐

患整改,指导镇街开展地质灾害应急消险,实现隐

患点和受威胁人数“减存量、控增量”的目标。开

展省级安全发展示范城市创建工作和野外火源专

项治理行动,完成森林防火半专业队伍的组建;编

制年度地质灾害防治方案,开展汛前排查和汛中

巡查,按时发放地质灾害防灾工作明白卡和避险明

白卡。利用重要纪念日进行宣传,宣传森林防火和

地质灾害防治知识。

(卢灿许 万金龙)

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《江苏土地》编委会会员单位 编委会会员单位 (排名不分先后)

南京市规划和自然资源局

无锡市自然资源和规划局

徐州市自然资源和规划局

常州市自然资源和规划局

苏州市自然资源和规划局

南通市自然资源和规划局

连云港市自然资源和规划局

淮安市自然资源和规划局

盐城市自然资源和规划局

扬州市自然资源和规划局

镇江市自然资源和规划局

泰州市自然资源和规划局

宿迁市自然资源和规划局

南京市规划和自然资源局浦口分局

南京市规划和自然资源局高淳分局

南京市规划和自然资源局六合分局

江阴市自然资源和规划局

宜兴市自然资源和规划局

无锡市自然资源和规划局新吴分局

无锡市自然资源和规划局惠山分局

无锡市自然资源和规划局滨湖分局

丰县自然资源和规划局

沛县自然资源和规划局

邳州市自然资源和规划局

睢宁县自然资源和规划局

新沂市自然资源和规划局

徐州市铜山区自然资源和规划局

溧阳市自然资源和规划局

常州市金坛区自然资源和规划局

常州市自然资源和规划局常州国家高新技术

产业开发区(新北)分局

常州市自然资源和规划局武进分局

苏州市自然资源和规划局相城分局

昆山市自然资源和规划局

南通市通州自然资源和规划局

海安市自然资源和规划局

如皋市自然资源和规划局

如东县自然资源和规划局

海门市自然资源和规划局

启东市自然资源和规划局

连云港市赣榆区自然资源和规划局

东海县自然资源和规划局

灌南县自然资源和规划局

金湖县自然资源和规划局

涟水县自然资源和规划局

盱眙县自然资源和规划局

盐城市自然资源和规划局盐都分局

盐城市自然资源和规划局亭湖分局

东台市自然资源和规划局

盐城市大丰区自然资源和规划局

响水县自然资源和规划局

滨海县自然资源和规划局

建湖县自然资源和规划局

阜宁县自然资源和规划局

射阳县自然资源和规划局

宝应县自然资源和规划局

仪征市自然资源和规划局

高邮市自然资源和规划局

扬州市自然资源和规划局邗江分局

扬州市自然资源和规划局广陵分局

扬州市自然资源和规划局江都分局

扬中市自然资源和规划局

镇江市自然资源和规划局丹徒分局

靖江市自然资源和规划局

泰州市自然资源和规划局姜堰分局

泰州市自然资源和规划局海陵分局

泗洪县自然资源和规划局

江苏省土地勘测规划院

江苏省国土资源研究中心(江苏省土地开发征用事务所)

江苏省土地开发整理中心

江苏省不动产登记中心(江苏省地价所)

江苏省农垦集团有限公司

徐州矿务集团有限公司

中国石油化工股份有限公司华东油气分公司

中国石化集团金陵石油化工有限责任公司

中国石油化工股份有限公司江苏油田分公司

中国石化集团资产经营管理有限公司扬子石化分公司

江苏省城镇与乡村规划设计院有限公司

博雅达勘测规划设计集团有限公司

中规院(北京)规划设计公司江苏分公司

南京国图信息产业有限公司

常州市武进规划勘测设计院

江苏中图空间信息科技有限公司

南京恒博土地规划设计有限公司

淮安生态文化旅游区管理办公室

中国宜兴环保科技工业园管委会

江苏海门经济技术开发区管委会

连云港港口控股集团有限公司

江苏省东图城乡规划设计有限公司

江苏东台经济技术开发区管委会

江苏安东控股集团有限公司

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