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镇江三山风景名胜区规划评估报告

（公示稿）

一、评估对象及目的

本次评估是对《三山风景名胜区总体规划（2008-2025 年）》（以下简称

08 版总规）的实施情况、存在问题和应对发展形势适应性等方面进行全面分析

和评价，结合《三山风景名胜区云台山景区详细规划（2013 年）》、《三山风

景名胜区详细规划（2015 年）》，提出三山风景名胜区（以下简称三山风景区）

下一步规划实施和修编的建议。

通过评估工作，进一步识别现状存在困境和难题，针对性的提出解决思路

与建议，可以有效地指导接下来规划的实施工作，为新一轮风景名胜区总体规

划修编的内容提供参考。

二、 评估内容

评估内容包括规划指导性评估、建设与实施一致性评估、景源与生态环境

保护评估、管理与政策评估、规划履行《条例》等情况评估五方面内容。

三、风景区概况及规划编制审批情况

3.1 风景区概况

2004 年 1 月，国务院国函（2004）5 号文件批准三山风景区等 26 家风景区

为“第五批国家重点风景名胜区”。

三山风景名胜区范围东起焦南坝，西至滨湖路（规划道路），南起长江路、

经过和平路——云台山路——京畿路——迎江路——长江路——东吴路——第

一楼街——万古一人路——滨江旅游专线——滨江大道，北至内江岸线北侧

200～400 米进深的陆域范围、长江防洪堤，总面积：17.23 平方公里。风景名

胜区周边设保护地带，范围约 50.0 平方公里。

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图 1：三山风景名胜区范围图

3.2 规划编制审批情况

《三山风景名胜区总体规划（2008-2025 年）》于 2008 年 4 月由国务院批

准（建城函[2008]87 号）。

规划期限为 2008 年——2025 年，其中，近期规划为 2008 年——2012 年；

远期规划为 2011 年——2025 年。

3.3 08 版总规主要内容

风景区性质：以“大江风貌、江中浮玉”为特色，以历史胜迹、风物传说

为底蕴，自然景观、人文景观相结合的滨江城市型国家级风景名胜区。

风景资源：风景区自然和人文资源丰富，包含一级、二级、三级、四级各

级景源共 47 处。

景区划分：风景区分为金山景区、焦山景区、北固山景区、征润洲景区、

云台山景区、江心岛景区六个分景区和一个旅游服务基地七大片区。

功能布局：以内江为核心，形成南北两大景观带和六大景区构成的“两带

六区”环江链状布局结构。

专项规划：包括保护培育规划、风景游赏规划、植物景观规划、典型景观

规划、文物古迹保护规划、游览设施规划、道路交通规划、基础工程规划、内

江水体及水质保护规划、居民社会协调规划、经济发展引导规划、土地利用协

调规划、环境保护规划、分期发展规划。

四、规划指导性评估

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4.1 发展方向评估

08 版总规对三山风景区性质和未来发展定位较为准确，并对风景名胜区资

源构成、保护和利用方式方面都作了准确细致的阐述。

规划充分体现三山风景区的资源特征，其代表性景源仍是以三山、一江、

一湿地等自然资源，街区、寺、塔、碑刻等人文资源为主；景源构成与特色与

08 版总规要求的大江风貌、历史胜迹等描述高度一致；规划所描述的性质和定

位，切合镇江对滨江区域的总体期许。

4.2 规划目标完成情况评估

4.2.1 景观目标

规划实施至今，三山风景区已成为镇江对外展示形象最重要的一个窗口，

已基本实现展示“大江风貌”、凸显“江中美玉”的规划景观愿景。但风景区

目前的景源类型仍然以传统的静态景观为主，缺少现代动态型景观的植入，未

形成规划预期的静动态景观相结合的景观意向。

图 2：三山风景区现状整体航拍图

4.2.2 社会目标

规划实施至今，三山风景区及周边地区已成为镇江山水城融合的典范，是

镇江城市印象中最具代表性的一张名片。

经过多年的品牌经营和文化推广，三山风景区在本地乃至更大区域范围内

都具有一定的影响力和知名度，由此塑造的市民文化自信和城市形象展示的影

响都侧面论证了其所产生的突出的社会效应。

4.2.3 经济目标

通过对 2018-2022 年三山风景区营收数据统计，三山风景区这 5 年年均营

收约 4 亿元，2018-2019 年营收情况较好，2020-2021 年受疫情影响出现下滑，

2022 年虽有所恢复但仍未达到疫情前水平。总体来说，近年来受疫情影响，整

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体营收呈下行趋势，未来运营局面仍有一定挑战。

三山风景区作为镇江代表性风景区，其经济营收能力距离省内其他城市的

代表性风景区仍有一定差距，三山乃至镇江的旅游业发展仍具有较大的提升空

间。

4.3 应对外部条件变化适应性评估

随着国土空间规划体系的建立形成新的国土空间规划编制语境、新的技术

标准及规范的更新、长江国家文化公园创建及保护、大运河国家文化公园保护

与传承、党的二十大对生态文明建设的新要求等外部条件变化的影响，其规划

的指导性面临着新的机遇和挑战。

五、建设与实施一致性评估

5.1 空间布局一致性评估

5.1.1 空间结构评估

08 版规划提出的“七大片区”景区和“两带六区”环江链状布局结构未完

全形成。

规划的“七大片区”中，金山景区、焦山景区、北固山景区和云台山景区

四大片区已形成，各成体系，各具特色，而征润洲景区、江心岛景区目前仍没

有启动开发建设。旅游服务基地目前处于停工状态，目前也未建成。

规划的“两带六区”中，南部人文景观带与规划基本相符，由金山景区、

焦山景区、北固山景区、云台山景区及南部滨江空间共同构成；北部自然景观

带由于开发滞后的原因，目前尚未形成。

图 3：现状功能结构分析图

（一）金山景区内部空间结构评估

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金山景区目前已形成了北侧金山湖游赏区、中侧古迹游赏区、南侧百花洲

游赏区，与 08 版总规要求一致。

图 4：金山景区现状空间结构分析图

（二）焦山景区内部空间结构评估

现状焦山景区的古迹游赏区、主题花卉观赏区已落实 08 版总规的空间建设

要求；象山与焦山主景区虽保持互为对景，但象山因地质灾害隐患目前处于封

闭管理状态，未按规划承担游人集散和市民休闲活动等功能，象山古渡口的意

蕴尚未彰显；北部滨江湿地观赏区目前仍处于原生状态，未能按规划设想拓展

夹江水域以恢复“海门”意境，亦未新增亲水项目空间。

图 5：焦山景区现状空间结构分析图

（三）北固山景区内部空间结构评估

北固山景区已形成古迹游赏区和三国主题广场区，这与 08 版总规保持一致；

但古城墙游览区、三国文化公园区和旅游服务区均未建成。

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图 6：北固山景区现状空间结构分析图

（四）云台山景区内部空间结构评估

云台山景区云台揽胜游览区、西津古渡游览区目前已建设成为一个较为成

熟的旅游度假区域，其中云台阁是云台山景区具有标志性的景观意向，登云台

远望也成为该区重要的观赏方式；西津古渡游览区以西津渡历史文化街区为依

托，已成为三山风景区最具活力的游览区域，大量餐饮、住宿、购物业态的集

聚集中布置，也使得该区域成为风景区内一个重要的旅游服务点；民国文化游

览区是以伯先路历史文化街区为依托，京畿路、伯先路西北侧已改造建成完成，

现也植入了相应的服务功能，而东侧区域目前也处于修缮改造过程中；西津湾

游览区、津口文墨游览区都位于长江路以北，西津湾游览区东侧现已建成以一

个服务市民、展示滨江风貌的沿江专类公园，津口文墨游览区现状为滞留的工

业用地，其他均未建设。

图 7：云台山景区现状空间结构分析图

（五）征润洲景区内部空间结构评估

京江路的建设串联征润洲景区内部各片区，但由于缺乏整体开发，只有生

态观光区与规划要求基本一致。生态观光区现状湿地植物景观维护良好，具备

观光游览的条件，但是缺少配套设施，目前也未形成成熟的对外旅游盈利点。

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图 8：征润洲景区现状空间结构分析图

（六）江心岛景区内部空间结构评估

现状为污水处理厂，在《镇江市国土空间总体规划》（2021-2035 年）里，

该污水处理厂予以保留，因此，江心岛景区建设已不具备可能性。

图 9：江心岛景区现状图

（七）旅游服务基地内部空间结构评估

旅游服务基地现未建设完成。2016 年，该区域开始建设“魔幻海洋世界”

项目（获江苏省发改委核准），其中包含三山游客服务中心、魔幻秀场、极地

公园、金码头水街、帆船游艇俱乐部、生态创意家庭运动公园等功能，该项目

目前处于停工状态。

图 10：旅游服务基地现状图

5.1.2 用地布局评估

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基于 2020 年国土变更调查，按照风景区用地分类对三山风景名胜区现状用

地进行分析。

图 11：现状用地分析图（基于国土空间调查用地用海分类）

图 12：现状用地分析图（基于风景区用地分类）

现状风景游赏用地 184.6 公顷，远少于规划的 609.8 公顷，主要因为规划

的征润洲景区、江心岛景区和焦山景区中的象山片区未建成，部分用地未转化

为风景游赏用地。

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图 13：风景游赏用地规划差异分析图

现状旅游服务设施用地 54.7 公顷，与规划相比约少 10 公顷，主要因为旅

游服务基地未建设完全。

此外，现状交通与工程用地 148.5 公顷，林地 71.3 公顷，水域（含滩涂湿

地）1026.3 公顷，滞留用地 12.9 公顷，其他用地（含耕地、园地、草地）

184.5 公顷，与 08 版总规均有一定差异。

5.2 风景游赏一致性评估

5.2.1 游赏项目评估

金山景区现有观光游赏、参观礼佛、访古寄情、文博展览、登高揽胜等传

统游赏项目，此外，金山景区还举办过“荷聚金山”荷花节、五一游园会等节

庆活动。虽然塔影湖片区规划的儿童乐园与摄影写生场地未按规划完全落实，

但总体而言金山景区游赏项目与规划基本一致。

焦山景区现有观光游赏、参观礼佛、登高揽胜、碑刻鉴赏、爱国教育等传

统游赏项目，此外，焦山景区还举办过“打卡瘗鹤铭”、端午传统文化体验、

盆景花卉展销等互动体验活动。但是规划的焦山古十六景并未恢复，观光游赏

项目未按规划完全实现，围绕古炮台所开展的多媒体游赏活动和围绕象山所设

想的攀岩活动亦未实现，与规划存在较大差异。

北固山景区现有观光游赏、登高揽胜、爱国教育等传统游赏项目，此外，

北固山景区还在节庆期间举办过“刘备招亲”实景演出、“甘露书场”扬州评

话演出、“盛世芳华”牡丹精品展等活动。但是未按规划开展系统的三国文化

展示、舞台演艺、考古体验等游赏活动。因铁瓮城遗址公园和三国文化公园未

建设，北固山景区现状游赏项目与规划存在较大差异。

云台山景区现有观光游赏、登高揽胜、散步休憩、购物商贸、古街怀古等

传统游赏项目，此外，西津古渡游览区还长期组织民俗节庆、非遗体验、特色

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餐饮、教育科普等体验类活动，如跨年篝火晚会、春节西津灯会、元宵文化集

市、非遗购物节、夏季 HIFI 西津渡音乐节、中秋“云台邀月·中秋雅集”歌会、

定期传统戏曲演出和街头艺人表演等。但是云台揽胜游览区中伯先公园现状未

按规划进行打造提升，相关游赏项目未实现；由于西津湾片区未建设，相关游

赏项目未实现，如水上运动、修养保健、社交会展等。云台山景区现状游赏项

目与规划存在一定差异。

征润洲景区现有生态观光、野餐露营等游赏项目。但是由于大多数片区处

于未开发状态，规划的动植物展览、教育科普、绿色摘种、户外健身游乐、自

助烧烤、渔村体验等游赏项目均未落实。

江心岛景区因未建成，所有规划游赏项目均未实现。

内江以水为主题的游赏项目如水上运动、水上娱乐、水上观光均未实现。

滨江景观带现有散步休憩、观光游赏、购物商贸等游赏项目，但规划的船

厂码头体验、寻幽访古等游赏项目尚未实现，与规划存在一定差异。

5.2.2 游线组织评估

（一）主要游线评估

陆上游览线与现状一致，目前可实现金山景区、云台山景区、北固山景区、

焦山景区和征润洲景区的顺畅通达。

水上游览线未按规划形成，未形成一致的游览码头和水上公共交通线路，

无法支撑水上游览线的通达。

图 14：主要游线评估分析图

（二）专项游线评估

文化欣赏线与规划一致，现状以金山寺、甘露寺、焦山碑林佛寺、古炮台

及历史街区为主要载体组织的文化欣赏线社会认同度较高，可综合历史陈列、

宗教瞻仰、碑墨欣赏、文物展览、古街怀古等游赏内容。

观光游览线与规划一致，以金山寺及天下第一泉、北固山山景、焦山主体

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景区及内江为主要景域组织的观光游览线是经典游线，可综合登山临江、寻幽

揽胜等游赏内容。

休闲娱乐线与规划存在差异，部分实施。规划游线中，已实现以金山塔影

湖、焦山植物园、云台山伯先公园为载体的部分，综合了饮茶野餐、划船散步、

植物观赏等游憩内容；游线中涉及北固山文化公园、内江游览的部分尚未实现。

游乐活动线与规划存在差异，部分实施。规划游线中，已实现以金山湖、

北固山文化广场为载体部分，综合了各类休闲运动；游线中涉及征润洲、焦北

滩及内江为主要活动区域的部分尚未实现，登山攀岩、游泳划船、欣赏表演、

江上游览等游乐活动亦未组织。

图 15：专项游线评估分析图

5.3 设施建设一致性评估

设施建设包括游览设施、交通设施、基础工程设施三个方面。

5.3.1 游览设施评估

（一）旅游服务体系建设评估

规划的旅游服务基地地块，现状建设为魔幻海洋世界项目，目前处于停工

状态。位于原大东造纸厂地块的规划一级旅游服务点未建成，现该地块为招商

北固湾小区。规划的二级和三级旅游服务点，并未严格按照规划分级进行布置，

二级和三级旅游服务功能杂糅在一起，形成了两个旅游服务的集聚点，分别位

于金山景区东侧和云台山景区北侧。而现状焦山景区、北固山景区的旅游服务

功能较为缺乏，未来需进一步完善。

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图 16:现状旅游服务功能布局图

（二）旅游服务功能评估

通过对百度相关 POI 数据的爬取，分析三山风景区内餐饮、住宿、购物功

能的旅游配套设施现状水平。

（1）餐饮

三山风景区内爬取的餐饮类 POI 数据共 108 处，主要分布在金山景区东侧、

云台山景区北侧、北固山景区南侧，焦山景区周边的餐饮类服务设施较少。各

景区餐饮业发展差距较大，餐饮档次和服务环境均有待提高。

（2）住宿

三山风景区内爬取的住宿类 POI 数据共 31 处，主要分布在金山景区周边和

云台山景区周边。整体结构偏向于中低端，旅游住宿细分市场的特色酒店规模

不足。

（3）购物

三山风景区内爬取的购物类 POI 数据共 89 处，其种类主要为服务本地的便

民商店，专门服务景区的购物类商店较少，缺少文创产品商店和地方特产店，

品牌不强，创意不足，规模不大，缺乏人气。

从旅游服务能力上看，其旅游服务产品种类较为单调，服务能力也十分有

限。

总之，三山风景区的旅游配套设施建设总体相对滞后，未来需重点提升各

景区整体的服务能力和水平。

5.3.2 交通设施评估

交通设施评估分为动态交通、静态交通与换乘中心三部分。

（一）动态交通建设情况

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（1）车行道路

三山风景区内部各景区均采用封闭式管理，机动车通过城市道路进入景区

停车场，再通过步行或换乘景区内部交通游览，社会车辆禁止驶入各景区。三

山风景区内各景区之间的城市道路已实施到位，各景区间通道已建成。

由于征润洲岛南侧资源尚未开发，旅游服务基地未投入使用，征润洲岛内

配套道路尚未实施，连接北部滨水区与征润洲岛桥梁（征润洲路北延、梦溪路

北延）尚未实施，旅游服务基地配套道路（和平路北延）尚未实施。

图 17：三山风景区未实施道路线型

（2）步行交通系统（游步道）

景区内步行系统格局已基本形成，现状游步道主要沿京江路、环湖路、滨

水路及环金山湖分布，以江岛风光、湖景风光、休闲风光为主题打造。游步道

宽 1.5-3 米。

局部游步道未建设实施，景区游步道系统尚未成网成环，需借助城市道路

人行道完成衔接。同时缺少为市民提供休闲游憩、康体活动、商品租售等服务

的设施。

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图 18：三山风景区现状游步道线型

（二）静态交通建设情况

风景名胜区内停车场采取集中与分散布置相结合的方式，金山景区停车场

主要沿金山湖分布，云台山、焦山景区设置有集中大型停车场。三山风景区目

前配套停车场共有 19 处，其中路内停车 3 处，停车场 16 处，共计泊位 3137 个。

图 19：三山风景区现状停车分布图

根据 2018 年至 2023 年上半年客流量数据，采用出行需求法和配建指标法

两种方法预测景区停车需求，高峰日停车泊位总需求 3850 个，目前总量能够满

足景区总体停车需求。对比各景区停车泊位供给情况得到结论，金山、焦山景

区在旅游高峰日供给需求基本平衡，西津渡景区在高峰日存在一定量泊位供应

缺口，北固山景区停车供应不足。

停车场分布方面，金山景区停车场过于分散，缺少大型集中停车场；焦山

景区停车泊位供给相对充裕；北固山景区停车泊位供应较少，且易被其他出行

目的车辆占用，无法全部服务景区；西津渡停车泊位供应较充足。除焦山停车

场外，其他大型停车场主要沿长江路沿线分布，在旅游高峰期对长江路过境交

通影响较大。

（三）换乘中心建设情况

规划换乘中心主要有 7 处，现状均未按换乘中心标准独立实施，部分景区

的游客服务中心兼具综合换乘的功能。

在景区间换乘功能方面，现阶段各景区间缺少陆路旅游交通，缺少水上交

通。各景区交通系统相互独立，缺少交通联系，使游客出行不便，且不利于停

车设施共建共享。

在景区内换乘功能方面，金山景区不具备综合换乘的功能，各种交通方式

搭乘点均独立设置；焦山景区具备换乘的功能，在游客中心可换乘轮渡；北固

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山景区、西津渡景区不具备换乘中心的功能，各种交通方式搭乘点均独立设置；

旅游服务基地、征润洲景区不具备换乘功能。

三山风景区环金山湖分布，位于城市活力休闲区，陆路交通承载能力有限，

虽然现状游船码头具备停靠条件，但缺少水上巴士或水上游船线路，水路与陆

路的转换功能无法实现，因此现有换乘功能并不显著。

（四）水上交通线路

08 版总规沿内江共布置 9 处游船码头。现状建成码头 6 处，分别是金山壹

号码头、甘露渡码头、北固山码头、焦山南码头、焦山北码头。

目前大金山湖现状码头利用率较低，缺少水上交通游线及水上游船项目。

小金山湖码头利用率较高，已开展水上游船租赁、观光画舫等娱乐项目。

图 20：三山风景区码头建设情况图

5.3.3 基础工程设施评估

（一）给水工程建设

三山风景名胜区内现状已有较完善的配水管网系统。风景名胜区内供水主

要从长江路、东吴路和京江路引入，沿主要道路敷设 DN200~DN300 毫米管道作

为供水主网，满足景区的用水需求。水量、水质、水压满足相关规定。

各景区内主要道路按相关规范设置市政消防栓，文物保护单位、景点处设

置消防栓，消防水源采用市政管网供水、自然水体、人工水体相结合。

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图 21： 给水工程现状图

（二）排水工程建设

08 版总规排水体制为雨污分流制，现状风景名胜区范围内江南新村二期、

云台山景区及青云门社区排水体制为截流式合流制，其他区域为雨污分流制。

自 08 版总规实施以来，新建地块及道路排水按雨污分流建设，雨水经收集进入

市政管道或就近排入水体，污水经市政污水管道分别进入征润州污水处理厂和

京口污水处理厂。

为改善金山湖水环境，协调统筹解决多片区排水防涝和水环境问题，2021

年 2 月开始实施沿金山湖 CSO 溢流污染综合治理工程，于 2023 年 1 月 1 日正式

商运。

雨水：三山风景名胜区内已建地块内已建有较为完善的雨水管网系统。金

山湖北侧地块尚未开发，地块雨水就地消纳。征润州路以西片区及虹桥港以东

片区雨水经收集进入市政管道或就近排入水体。其他片区在沿金山湖 CSO 溢流

污染综合治理工程服务范围内，雨水排放按照该工程运行工况进行。风景区内

雨水收集排放共涉及城市泵站 5 座，其中江南泵站、迎江路泵站、平政桥泵站

和解放桥泵站位于景区范围内，江滨泵站位于景区范围外。

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图 22：雨水工程现状图

污水：三山风景名胜区已建地块内已建有较为完善的污水管网系统。焦山

风景区内污水通过景区污水泵站提升至京江路污水压力管，送至征润州污水处

理厂。南侧地块污水分别进入征润洲污水处理厂和京口污水处理厂。征润洲污

水片区内污水经长江路污水主管道进入滨江泵站，提升征润洲污水处理厂。京

口污水片区内污水经滨江大道 d400 毫米污水管道向东进入市政主管后进入京口

污水处理厂。风景区内污水收集排放共涉及城市泵站 5 座，其中江南泵站、平

政桥泵站和解放桥泵站位于景区范围内，引航道泵站和江滨泵站位于景区范围

外。

图 23：污水工程现状图

存在问题：08 版总规确定风景区排水体制为雨污分流制，云台山景区内大

部分为历史文化街区，现在排水体制为合流截流制，实施雨污分流会对保护地

造成破坏，且《镇江市城市排水规划修编（2021-2035）》中云台山片区排水体

制为合流截流制。

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（三）燃气工程建设

风景名胜区内现状燃气供应以天然气为主，由市政燃气管网供给。现状天

然气低压调压站位置及数量、天然气管网布局与 08 版总规存在差异。景区内沿

长江路、环湖路、航道路、新河西岸、引航路和京江路敷设天然气中压管道，

低压管道环枝结合布置。现状住宅小区、公共配套设施、旅游服务设施处设有

低压调压站，满足景区内部燃气供应需求。

图 24：燃气工程现状图

存在问题：市区中压 B 管网输配能力不够，需将环湖路（征润州路以东）、

航道路（征润州路以东）、新河西岸（环湖路至航道路）和润湖路（环湖路至

航道路）上的中压 B 管道升为中压 A 管道，腾出中压 B 管网输配能力。城市燃

气规划在西津湾地块处新增西津渡中压调压站，为城区西北片区提高供气保障，

与 08 版总规不一致。京江路东侧天然气中压 A 管道未实施，未同金山湖南侧管

道相连成环网。

（四）供电工程建设

风景名胜区内的供电均依赖城市电网，现状 220kV 北湖变、110kV 大市口

变、双井变、云台变、芙蓉变、长江变、象山变和禹山变为景区主要供电电源。

现状 110kV 变电站、110kV 供电线路与 08 版总规存在差异。景区内用电由 10

千伏城网引入，现状景区内供电得到有效保障。风景名胜区的电力线路采用塑

料电缆下地敷设方式。

在 08 版总规和相关专项规划的指导下，为满足风景名胜区及周边日益增长

的负荷需求，2014 年新建 220kV 北湖变，容量 2×180MVA，2017 年新建 110 kV

云台变，容量 2×50MVA，2018 年新建 110kV 芙蓉变，容量 2×50MVA，并对 110

kV 禹山变和象山变进行改造/扩容。

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图 25： 供电工程现状图

（五）电讯工程建设

风景名胜区已纳入镇江城市电信通信网系统，分别由长江路、东吴路、京

江路铺设的地下电信电缆接入各景区，通信管道沿景区主次干道与步行道敷设，

满足风景名胜区内通讯需要。

存在问题：各景区需提升网络质量。北固山景区监控系统需升级，未实现

全园网络全覆盖，需加快推进智慧景区等配套服务设施建设。焦山景区网络覆

盖率低，监控系统未全覆盖，智慧景区建设需进一步完善。同时在满足通信需

求的前提下，各景区要严控通信塔的数量和高度，做到与风景区风貌的协调。

图 26：电讯工程设施现状图

（六）水土保持工程建设

三山风景名胜区水土保持区划位于宁镇江南丘陵土壤保持人居环境维护区，

为水土流失预防区。在 08 版总规及水土保持规划的指导下，景区采取了一系列

措施来治理及预防水土流失，取得较好成效。

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金山北侧按 08 版总规已实施“退渔还湖”整治工程，形成现状的小金山湖

和塔影湖，是镇江市应急水源地。金山、云台山、北固山、象山、焦山等地势

较高，实施工程拦蓄、滑坡治理等工程，防止山坡水土流失。定期对河湖水体

进行清淤疏浚，加强河湖护坡建设，因地制宜选择自然生态护坡、人工生态护

坡和自然与人工相结合的护坡。提升景区绿地覆盖率，减少地面径流带来的水

土流失。

（七）综合防灾减灾工程

（1）防洪规划

三山风景区主要防洪风险来源为北部长江洪水和南部山洪。现状内江属于

长江管辖范围，其防洪标准参照“长流规”，与 08 年总规要求存在差异。风景

区范围内长江堤防长度 15.42km，其中焦山公园 0.45km，商站 0.63km 未达“长

流规”标准。风景区所在片区山洪治理标准为 30 年一遇，现状内江现状湖面

6.72km2，防洪调蓄总库容 1119.5 万 m3，防洪标准已基本达到 20 年一遇，需逐

步恢复内江水面至 8.8km2，增加内江调蓄能力。

（2）地质灾害治理

未完全按照 08 版总规要求完成对各景区地质灾害的治理。现状金山景区有

白龙洞等山体易滑坡地段，焦山景区有焦山东北角崩塌灾害点、象山山体滑坡

灾害点，北固山景区有多景楼、龙埂和气象台滑坡地质灾害点。需在地质灾害

重点区域地段进行跟踪监测巡查，加快开展山体滑坡、崩塌等灾害治理工作。

（3）消防工程

现状主要道路按照相关规范设置消防栓，文物保护单位、重点景点设有消

防栓，消防水源采用市政管网供水、自然水体、人工水体相结合，符合总规要

求。各景区定期组织人员对景区内消防器材、安全应急措施等方面逐一仔细排

查，投入资金用于防洪泵、消防泵维修维护、安全巡值等，提高景区对安全突

发事件的应急处置能力。

5.4 居民社会调控评估

通过现状梳理，现状三山风景区内常住居民约 6348 人，与 08 版总规人口

相比，增加了 1348 人，与总规调控方向不一致。人口主要集中在金山社区、北

固山社区、青云门社区，而西津古渡社区、银山门社区（含小街社区）、京几

路社区原住民大多已被迁出，现状仅有 81 人。

21

图 27：三山风景区社区与人口现状分布图

六、景源与生态环境保护评估

6.1 分级保护落实情况评估

08 版总规根据三山风景名胜区的环境特点，进行分级保护，制定相应的分

级保护措施。在分级保护区的划分中，不设特级保护区，只划分一级、二级、

三级保护区，在风景名胜区外围划定外围保护地带（外围协调区）。

图 28： 08 版总规保护培育规划图

6.1.1 一级保护区落实情况评估

一级保护区作为核心保护地带，其实际建设和管控要求基本落实到位。

位于北固山景区南侧的青云门社区位于一级保护区内，未来应结合铁瓮城

遗址保护规划，逐步搬迁范围内的居民。

6.1.2 二级保护区落实情况评估

二级保护区作为一级保护区的缓冲地带，其实际建设和管控要求基本落实

22

到位。

北固山景区东侧的小区与二级保护区管控要求“不得布置新的居民住宅区”

相违背，北固山景区东侧的青云门社区也有一部分位于二级保护区内，暂无搬

迁安排，与管控要求“现有的住区要限期搬迁”不一致。

6.1.3 三级保护区落实情况评估

三级保护区实际建设和管控要求基本落实，有 3 处与管控要求有一定差异：

北固山景区东侧新建小区，不符合三级保护区管控要求；旅游服务设施布

局未完成 08 版总规的旅游服务布局内容；现状的金山景区“江南新村”“金山

新村”未在规划期限内迁出，与三级保护区管控要求“远期居民全部外迁”有

所违背。

6.1.4 外围保护地带落实情况评估

三山风景区外围保护地带的协调效果较好，其范围内没有污染企业、暂无

开山采石、污染水源，未破坏植被、狩猎打鸟等行为。西部保护地带和北部保

护地带，整体风貌较为原生；南侧邻近城市建设区一侧，在高度协同上与风景

区搭配上较为突兀，相邻建筑实体高度、体量落差过大，城市天际线观感较差。

6.2 景观资源价值、保护状况评估

6.2.1 景源分类评估

本次评估在《三山风景名胜区详细规划（2015 年）》基础上，进一步作了

现状核定，最终梳理了 115 处景源。按照大类、中类、小类分别进行了梳理。

6.2.2 景源保存状况评估

通过对景源周边环境、现存状态、维护管理三个方面，构建打分评价体系。

评价结果显示，三山风景区内的景源总体保存状况较好，保存较好的景源

共 100 处，占景源总数的 86%，保存一般的景源 15 处，占景源总数 14%，没有

保存状态较差的景源。

6.2.3 景源的价值评估

景源价值包含欣赏价值、科学价值、历史价值、保健价值和游憩价值五个

小项，评分评估，分为特级景源、一级景源、二级景源、三级景源、四级景源

五类。

本次评估结果中，特级景源 4 处，一级景源 17 处，二级景源 63 处，三级

景源 26 处，四级景源 5 处。

在景源的空间分布上，金山景区共有景源有 23 处，特级景源 0 处，一级景

源 8 处，二级景源 13 处，三级景源 3 处，四级景源 1 处；云台山景区共有景源

有 44 处，特级景源 2 处，一级景源 2 处，二级景源 23 处，三级景源 16 处，四

23

级景源 1 处；北固山景区共有景源有 25 处，特级景源 0 处，一级景源 4 处，二

级景源 15 处，三级景源 6 处，四级景源 0 处；焦山景区共有景源有 23 处，特

级景源 2 处，一级景源 3 处，二级景源 12 处，三级景源 3 处，四级景源 3 处。

6.2.4 风景名胜区新的风景资源挖掘情况评估

通过现场实地踏勘，结合相关资料，与 08 版总规相比，共新增景源 7 处，

新增景源都为人文景源，包括园景、建筑、胜迹。其中园景主要为现代公园，

如金山文化博览园、金山文化广场、连沧观，建筑类主要为民居宗祠，如李公

朴故居；纪念建筑，如王仁堪纪念馆；宗教建筑，如都天行宫，胜迹类主要为

遗址遗迹，如英租界工部局大楼。

图 29： 新增景源分布图

6.3 文物古迹保护状况评估

6.3.1 文物保护单位保护评估

现状三山风景区范围内各级文物保护单位共 41 处，其中其中全国重点文物

保护单位 6 处；省级文物保护单位 9 处；市级文物保护单位 26 处。相比 08 版

总规，现存文物保护单位增加了 15 处，有 3 处省级文物保护单位升级为全国重

点文物保护单位，分别为铁瓮城遗址、甘露寺铁塔、韶关石塔，有 2 处市级文

物保护单位升级为省级文物保护单位，分别为广肇公所、焦山定慧寺；除此之

外，有 3 处文物保护单位发生情况变更，例如观音洞一条街现已纳入大运河镇

江段（西津渡古街）中，慈寿塔已纳入金山寺中，自来水厂已纳入镇江江边自

来水厂旧址中。

为进一步保护各级文物保护单位，三山风景区相关管理部门多年来展开了

多项修缮和改造工作，例如对世界红卍字会江苏省会旧址开展的消防改造、对

广肇公所进行了立面加固。在文物保护利用上，外观保持传统建筑风貌，内部

24

引入现代功能，提供文化展览、酒店住宿等服务，例如英国领事馆旧址二楼打

造为书房功能，广肇公所、包氏钱庄和周边建筑联合打造兼具文化展览同时富

有传统气息的现代酒店。

6.3.2 古树名木保护评估

现状共有银杏、枫杨、榉树、木瓜、雪松、丝棉木、槐树等 24 种 77 株古

树名木，其中一级古树 11 株、二级古树 62 株，另外还有名木 4 株。截止至

2023 年树龄，树龄最大的位于焦山天王殿东，拥有 830 年的银杏。

从 2008 年至今，三山风景区内共有 13 株古树自然死亡，同时随着树龄增

长，又有符合条件的 5 株入选为古树名木名录。

镇江市住房和城乡建设局是城市古树名木的主管单位负责监督管理，日常

管护由各景区责任主体具体负责，严格按照《江苏省城市古树名木保护管理规

定》执行相关保护措施。多年来的保护坚持，使三山乃至镇江的古树名木保护

工作更科学高效，极大促进了古树名木保护工作的进展。

6.3.3 历史文化街区保护评估

风景区范围内包括西津渡和伯先路历史文化街区。2016 年，江苏省人民政

府批准西津渡、伯先路、大龙王巷为第一批江苏省历史文化街区。

西津渡历史文化街区的保护和建设工作，自 1998 年起制定了《镇江市西津

渡古街区保护规划》等系列保护规划，2000 年左右启动。西津渡历史街区的保

护更新，对文物建筑“保持原状，修旧如旧”、对历史风貌建筑“迁危拆违、

保持风貌”、新建景点“呼应得当，品相相容”、工业建筑“保存形态，功能

再造”。建成后，先后获得“中国人居环境范例奖”、“20 个世博体验之旅示

范点”、“江苏省现代服务业集聚区”等荣誉称号，现已成为镇江知名的旅游

景点之一。

伯先路历史文化街区的保护和建设工作，自 2002 年编制的《镇江市历史文

化名城保护规划（2002-2020）》中划定后，陆续编制了《镇江山巷西片区旧城

改造》、《镇江小街-宝盖山片区详细设计》等系列保护规划。2017 年，镇江

市人民政府批准《伯先路历史文化街区保护规划》，2018 年，伯先路历史文化

街区修缮工作启动，目前各项修缮和改造工作正在有条不紊的推进中。

6.3.4 铁瓮城古城墙遗址保护评估

2013 年铁瓮城遗址被国务院公布为第七批全国重点文物保护单位。2015 年

镇江市文物局组织编制了铁瓮城遗址保护规划，2016 年取得国家文物局的批复。

目前只完成遗址南门和西门的考古和保护工作，有关遗址具体的保护和建

设工作还未正式启动。

25

6.4 内江水体及水质保护评估

6.4.1 内江水面的保护与拓展评估

（一）南侧岸线的保护评估

现状南侧岸线的保护利用工作与 08 版总规基本相符。西起江南桥、长江路

沿线、经北固山、滨江旅游道至象山及其以东的滨江绿地，以岸线保护、滨水

景观整治为主，长江路绿地局部地段改造扩大陆域游憩空间，实现了优美岸线

景观的打造。

（二）北侧岸线的保护评估

内江北侧岸线并未完全按规划实现后退处理。

金山北侧已实施“退渔还湖”工程，形成了现状的小金山湖和塔影湖，显

现了“水漫金山”的民间传说；征润洲地段岸线在 08 年岸线的基础上后退约

200 米，江南化工厂旧址周边、焦山北侧水道未按 08 版总规实现内江水面拓宽。

北固山“雄踞江滨”之美与焦山“浮玉”之美未得到充分展现；内江北岸原退

渔还湖区域，目前大部分还处于待开发状态，在丽生滩新建有长江生态湿地公

园一处。

（三）内江湖体疏浚与堆积人工岛屿评估

未按 08 版规划在内江湖体疏浚的基础上实施堆积人工岛屿。

6.4.2 内江水质保护与改善评估

现状内江水质保护与改善工作与 08 版总规基本一致，内江的水环境质量得

到明显改善，现状内江水质总体达到地表 II 类水标准。

根据镇江市水利局提供的水质年报，近十年来，金山湖（原三号码头）断

面监测水质均能满足水功能区Ⅲ类水要求。

近年来内江水质保护与改善主要完成以下工作：

（一）截污纳管，管网配水

三山风景区内已完善配水网，停采地下水，景区内已逐步完善污水管道收

集景区污水，实施雨污合流截流工程，无污水直排金山湖，与 08 版总规一致。

（二）缩减人口，净化环境

三山风景区内已完善环卫设施建设，垃圾、废渣集中送至垃圾中转场统一

处理，与 08 版总规一致。

景区内现状有云台山转运站，是重要的一级清运终端，每日转运垃圾 60 吨。

由于景区和周边楼盘的开发，亟需搬迁。

（三）严格控制点源污染、大量消减面源污染

三山风景区的点、面源污染得到控制与消减，与 08 版总规一致。2008 年

26

以来，通过搬迁污染企业等措施控制点源污染，推进海绵城市建设工程削减面

源污染、实施污水截流工程、沿金山湖 CSO 溢流污染综合治理工程等措施控制

溢流污染。

2018 年以来，内江上游运粮河片区内御桥港、光明河、四圩铁路河、凤凰

河，下游虹桥港、纺工河、一夜河完成了黑臭河道整治工作，消除了河道黑臭

情况，水质均有所改善。

（四）调节长江－内江交换，保证内江最小容量和最小交换量

实现长江与内江交换量的调节，控制内江泥沙量，保证水质良好，与 08 版

总规一致。在引航道内江入口处修建引航道闸，调节丰水期合理交换量。

（五）修复生态系统，通过生物净化水质、控制淤积

三山风景名胜区推进生态系统修复工作，与 08 版总规基本一致。2008 年

以来，推进退渔还湖、内江清淤疏浚、禁钓禁渔、提高内江的生物多样性、搬

迁污染企业、水体岸线生态化等工一系列工作。未在引水口及通内江河道入口

段建设生态湿地。

（六）引水

2011 年 10 月引航道闸站建成并正式启用后，内江正式实现可调可控。内

江被焦南闸和引航道枢纽、运粮河闸封闭成为可调可控的城市水库，通过与长

江引换水改善内江水质，与 08 版总规一致。

6.5 其他生态环境保护评估

6.5.1 水环境质量评估

三山风景名胜区内现状水系资源众多，包含内江、小金山湖、塔影湖、引

航道、试办引河和众多沟塘等。内江与运粮河、古运河和虹桥港相通。

近年来，镇江市全面推进落实“水十条”，开展长江保护修复工作，加强

河道湖泊综合整治，推进海绵城市试点建设，实施城镇污水处理提质增效、CSO

溢流污染控制一系列相关工程，城市水环境得到较大的改善。

2022 年内江的水环境质量得到明显改善，现状内江水质总体达到地表 II

类水标准。景区周边运粮河（新河桥）和古运河（京口闸）监测水质均为地表

水Ⅱ类标准，长江流域（三山风景名胜区所在流域）Ⅰ~Ⅲ类断面比例为 100%，

Ⅰ~Ⅱ类断面比例为 84.2%，总体水质为优。集中式饮用水水源地的水质达标率

为 100%。国考断面优Ⅲ比例已逐年稳定。与 2008 版风景名胜区总体规划中

“水质低于国家地面水三类标准”相比，在水环境质量的方面，已较大的达到

提质增优目标。

6.5.2 大气环境质量评估

27

镇江市空气质量整体上呈趋好态势。为改善大气环境，近年来镇江实施系

列大气污染防治计划，大力调整产业结构，制定全市化工产业“一园一策”

“一企一策”处置意见。优化调整能源结构，积极调整运输结构，深化工业污

染治理，强化面源污染控制，持续开展长江沿岸绿化造林，积极推进低碳试点。

2022 年，镇江市区环境空气质量优良天数比率为 74.8%，平均超标天数比

率为 25.2%，首要污染物为臭氧和细颗粒物（PM2.5）。

6.5.3 噪声污染评估

景区声环境质量总体较好并保持稳定。近年来，镇江市持续强化声环境质

量的监测和管理。2022 年，镇江市声环境昼间区域声环境总体为三级（一般）

水平，夜间功能区声环境均达标准要求，昼间道路交通声环境总体为一级（好）

水平。

周边道路对景区的噪声影响较小，整体控制成果较优。对周边交通干道加

强管理，限制大型货运车辆通行，以降低噪音干扰；对停车场周围设置绿化屏

障以减轻噪声对景区的影响。景区内部禁止社会车辆通行，游客主要靠步行或

乘景区内游览电动车，对景区干扰较小。

6.6 生物多样性保护评估

三山风景名胜区内的主要裸子植物和被子植物有 68 科 155 属 298 种。野生

动物分为无脊椎动物和脊椎动物两种，脊椎动物分属鱼纲、两栖纲、爬行纲、

鸟纲、哺乳纲等 5 纲 50 科 75 种。

多年来，为保护风景区内生物多样性，相关管理部门做了大量工作：

在保护植物方面，共划定了生态公益林 121 公顷，禁止采伐、采挖生态公

益林，严格控制生态公益林的非木质资源开发利用，并加强病虫害防治和防火

体系建设，建立灾害预警机制。

在保护动物方面，2017 年 6 月制定《关于印发<镇江市全面推行河长制工

作方案>的通知》后开始推进金山湖禁钓、禁游工作。

七、管理与政策评估

7.1 管理主体评估

7.1.1 管理职责划分

市文广旅局风景管理处具体负责风景区规划的编制和修编的具体工作指导；

协调风景名胜区内的植物、水体、山体、古建筑、古树名木等维护、修缮等工

作；参与新建景区的开放条件符合性审查；负责核定风景名胜区最大承载量并

对社会公布；指导、协调风景名胜区行政执法工作；会同相关部门就风景名胜

28

区保护、利用、管理情况进行检查、监督、评估并向社会公布。

除此之外，风景区内具体建设和运营管理由市属国有平台公司负责。市文

旅集团具体承担金山、焦山、北固山景区资源保护利用、项目开发建设、旅游

设施提升等职能。市城建集团负责三山云台山景区的管理运营。

而京口区、润州区人民政府承担三山风景区属地范围内的社会事务。

三山风景区内山水林田湖及湿地、水利风景区、豚类保护区（小部分）、

野生动植物、宗教事务等监管工作由相关职能部门负责。

其他驻区单位负责各自产权范围内各项管理工作。

7.1.2 违法查处情况

近 5 年来，三山风景区执法部门共查处了 13 起违法行为，其中有 11 起违

法建设和 2 起户外广告违法行为，目前都已整改到位。

7.1.3 本次评估

市文广旅局风景管理处在三山风景区内主要承担规划管理、保护协调、承

载量控制、执法监督等职责，和市属企业、属地政府等部门共同承担风景区的

管理、保护和建设。近年来，各景区在管理手段上不断更新，积极探索信息化

监管等方式，总体而言，管理职责设置完备,既顾及了风景资源的保护,也兼顾

了利用与公众服务。

但在实际工作中，仍有可以完善之处，具体而言：

第一，权责不统一。市文广旅局仅负责风景区的规划和政策指导,而具体建

设运营由多个市属企业和地方政府部门分头管理,导致责任不统一,管理效率有

待提高。同时，多头管理需要大量的沟通协调,管理成本高,各部门合作可能不

畅，市文广旅局的指导协调作用发挥不够；

第二，监管力度不足。市文广旅局有广泛的管理监察权力,但缺乏对应执行

力，多依靠指导和协调，导致对风景区利用保护的监管力度可能不足，并且其

管理以行政指导为主,缺乏经济、法律等手段，监管手段单一可能会降低监管效

率。而负责具体运营的企事业单位，权力与责任不对等，制衡机制有待完善。

7.2 地方相关公共政策评估

7.2.1 《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》

《条例》加强了保护力度。对三山南山风景区的范围和保护做出明确规定,

禁止了一系列破坏景观资源的行为,加大了对违法行为的处罚力度,有助于保护

这一重要的风景资源；

《条例》明确了管理主体。规定了市人民政府下属的管理机构为统一管理

主体,有利于形成组织上保护利用的闭环。但政企关系还需进一步理顺；

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《条例》注重规划引导。强调按照风景区总体规划和详细规划开展各项工

作,对新建设施工提出审核要求,确保发展符合规划,保护生态景观；

《条例》加强安全管理。要求景区管理机构做好安全防范工作,制定应急预

案,开展演练,保障游客安全；

《条例》明确经营收费。对门票收入和资源使用费制定专门管理办法,规范

收费行为。

但由于条例制定已有一定年限,一些内容可能需要进一步完善:

可增加更多保护措施，如资源的特许经营制度，引入社会资本的经营运作，

或设立生态补偿机制、社区共建、共治、共享制度，引入社会监督等；可加强

对新业态的规制，如互联网经营、直播带货等,保护文化内涵；可细化责任追究，

进一步明确各方责任,形成监督合力；可增加激励措施，如给予保护贡献者一定

奖励；可探索市场化运作，在政府监管下,适度引入社会资本和市场化运作。

总之,这是一部较好的地方性法规,但还需要与时俱进,在实践中仍需持续修

改完善。

7.2.2 《镇江市山体保护条例》

《条例》充分体现了保护生态环境的理念。如第三条规定山体保护应坚持

生态优先的原则,第七条鼓励社会各界参与山体保护。这对保护三山的生态环境

非常有利；《条例》加强了对山体的分类保护。如将山体分为一级、二级、三

级保护,并对不同级别山体制定了不同的保护措施。三山属于一级保护山体,可

以取得更高级别的保护；《条例》明确了政府在山体保护中的主体责任。如第

四条规定各级政府应负总体责任。这可以更好地落实三山的保护工作；《条例》

规定设置了山体保护控制线。这可以形成一个缓冲区域,避免建设活动对三山造

成破坏；《条例》规定对破坏山体的行为进行处罚。这有利于制止破坏三山的

违法行为；《条例》允许因建设需要确需改动山体的,但必须通过法定程序并报

批。这为三山的保护和发展留有余地；《条例》第四十一条专门规定了金山焦

山北固山南山风景区的保护,显示出立法者对三山保护的高度重视。

总体来说,这部条例立足镇江实际,目标明确、措施具体,对于加强三山风景

区内山体的保护有重要作用。

镇江市对风景名胜区的保护、建设和发展高度重视，2015 年至今，已出台

了两部相关的地方性法规，对于镇江市风景名胜区的各种工作都较好的指导作

用。作为主管部门的市文广旅局，在近年来的风景名胜区主管工作中，表现出

很大的工作责任心和专业的业务指导能力，使风景名胜区的各项工作都在各项

法律法规的框架下，有条不紊地进行。而在实际的管理工作中仍然存在一些问

题仍有一定的改善空间，可以借鉴国内外成功经验,或是使用信息技术等进一步

30

完善管理制度体系，增强监管的覆盖面，提升监管效能，构建统一高效的管理

框架。

八、规划履行《条例》等情况评估

08 版总规基本符合《风景名胜区条例》的相关要求，三山风景名胜区严格

按照《风景名胜区条例》的要求，实施对风景区的保护、展示和管理。

同时在落实《国家级风景名胜区总体规划大纲（暂行）》和《国家级风景

名胜区总体规划编制要求（暂行）》的相关规定方面，在内容框架一致性、规

划编制深度等方面存在少量差异。

总体来说，规划在履行《条例》等情况方面，完成情况较好，成果的规范

性较高。

九、评估结论和建议

9.1 实施成效

现行总规已实施了十五年，三山风景区的各项保护与开发建设活动均在总

体规划指导下进行，风景区保护、建设和管理有章可循、有法可依，实施成果

斐然，总体来说，体现在以下几个方面：

9.1.1 通过举办各类活动，提高了风景区知名度

近年来，市文旅集团、市城建集团加大风景区的宣传和节庆活动，仅 2018

年至今，主要的节庆活动有 89 次。常见的活动主要有花卉盆景展示、文艺演出、

非遗展示、祈福活动、民俗活动等。

通过各类型节庆活动的举办，不仅提高了风景区的知名度，加深了市民及

游客对风景区文化和自然资源的理解，也树立了社会层面对风景区保护意识和

发展意识，对于推动风景区科学发展有积极作用。

9.1.2 通过出台《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》，为

三山风景区各项工作奠定法律基础

2015 年 10 月 30 日市七届人大常委会第二十九次会议制定了《镇江市金山

焦山北固山南山风景名胜区保护条例》（以下简称《条例》，经江苏省十二届

人大常委会第十九次会议批准，于 2016 年 2 月 1 日起施行。

该《条例》是镇江首部地方性法规，是三山南山风景区建设和管理的重要

依据，对于指导三山南山风景区建设，更好地保护自然和人文资源方面有重要

的规范作用。

9.1.3 高度重视风景区环境保护，提升了风景区生态环境水平

相关部门高度重视风景区生态环境保护工作，在内江水体及水质保护、整

31

体水环境、大气环境、噪音污染等方面进行了大量的保护工作，并取得了较好

的成果。

9.1.4 积极推进风景区详细规划编制工作，为风景区建设和保护提供了科

学指导

2013 年《镇江市三山风景名胜区云台山景区详细规划》通过中华人民共和

国住房和城乡建设部批复。2015 年《三山风景名胜区详细规划》通过中华人民

共和国住房和城乡建设部批复。

除此之外，近年来针对西津渡和伯先路历史文化街区及周边地区，做了多

个专项规划研究，例如 2013 年《镇江大西路-山巷老字号一条街设计》、2014

年《镇江西津渡景区交通改善设计》，2015 年《镇江西津渡旅游发展规划方案》

和《镇江小街-宝盖山片区详细规划设计》、2016 年《镇江市山巷西片区旧城

改造》、2017 年《伯先路历史文化街区保护规划》等，很好地指导了景区的规

划建设。

9.2 问题汇总

9.2.1 规划的问题

（一）跨内江（大金山湖）道路的规划布局需进一步优化

跨内江（大金山湖）的规划道路，实施难度较大，未来可进一步优化。

图 30：08 版总规中跨内江的道路

（二）江心岛景区的规划未来恐难以形成

规划江心岛利用内江清淤的土方堆积而成，该区域在《镇江市国土空间总

体规划》（2021-2035 年）中为征润州污水处理厂。同样受制于内江水利管理

方面的原因，该江心岛未来恐难以形成。

32

图 31：镇江市国土空间总体规划（2021-2035 年）中市辖区重要基础设施布局图

9.2.2 实施的问题

规划所构建的总体结构未完全形成，南部景观带建设完成度较好，北部景

观带建设相对滞后。现状的金山、焦山、北固山、云台山景区的空间组织基本

落实了总规的相关要求，但游览内容目前仍以传统项目为主，规划要求的转型

并未完成；设施建设方面，交通设施和市政基础工程设施的建设情况较好，基

本能够满足风景区的日常需要，游览设施供给不足；居民社会协调方面，与规

划所引导的减量和疏导的方向存在一定差异。未来的调控方向应在充分尊重本

地居民意愿、深度融合结合国土空间相关规划的基础上，对居民点的去留问题

作充分论证。

图 32：现状各景区实施情况

9.2.3 管理的问题

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目前景区各自为政，多头管理，缺少统一的谋划与建设指导主体。

9.3 评估结论

本报告分别从规划指导性、建设与实施一致性、景源与生态环境保护、管

理与政策、规划履行《条例》等五个方面对三山风景区规划实施情况进行了全

面评估，分析了现状情况及未来面临的新问题，认为原总规的指导作用在不断

降低，需尽快启动三山风景名胜区总体规划修编工作，以协调好风景名胜区与

城市之间的关系，协调好资源保护与利用的关系，找到平衡点，结合详细规划，

突出风景名胜区总体规划的可操作性和可实施性，更好的适应规划管理的需要，

有效保护风景名胜区资源与环境，促进风景资源的合理开发利用。

9.4 对下一轮总体规划修编工作的建议

9.4.1 对于原规划的取精用宏

在编制新版三山风景区总体规划时，对于原版总规在诸多方面都有值得坚

持及继承的方面：

在发展方向的把控方面，原规划的定位较为准确，提出的景观、社会、经

济三方面具体目标，对风景区的保护和建设起到了引领作用，未来可在此基础

上，可作进一步的补充和完善；

在景源价值的评判和保护利用方面，在充分借鉴原规划的评价方法的基础

上，需融入当下新技术标准、政策的要求。在对各类自然和人文资源的保护和

利用上，针对性吸收并采纳原规划的各类保护要求和方法。

在景区空间布局建设上，风景区整体结构除了江心岛景区外，其余部分无

需作大的调整。在景区内部结构的组织上，由于金山景区、焦山景区、北固山

景区、云台山景区都是较为成熟的景区，其内部结构的组织可在原规划的基础

上，对每类空间的发展作进一步优化即可。

在游赏的组织设计上，原规划在结合各景区资源特征的基础上，提出适合

各景区的游赏方向，新版三山风景区总规需重点结合当下旅游业发展的方向作

进一步完善。

在各类设施建设方面，原规划的游览设施、交通设施、基础工程设施在体

系构建上符合风景区发展需求，未来需在此基础上，结合现状各类设施发展的

特点，作针对性的提升。

在生态环境保护方面，原规划在水体、大气、噪音方面都有引导要求，未

来需结合新的国家标准作进一步更新；在生物多样性保护方面，需进一步理清

三山风景区内部生物种群底数，加强该方面的保护内容。

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9.4.2 对于现有问题的科学修正

对于规划的问题，如原规划中跨河道路以及江心岛景区的内容，未来可结

合风景区整体发展诉求和现状条件作进一步优化；

对于建设实施的问题，未来需强化规划的指导，并动员全市的力量，积极

推动三山风景区的建设，创新投融资,拓宽融资渠道,引入社会资本参与景区建

设；

对于管理的问题，未来在坚持以《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区

保护条例》为基础的各项法规和政策的指导的前提下，在管理机制方面，应尽

快建立统一的三山风景区的管理机构，负责各项事务的开展。协调好各管理主

体的关系，明确各方权责和事权范围，建立政府主导和企业参与相结合的管理

合力。同时聘请规划、设计等领域的专家学者参与日常重要问题决策，提供专

业意见和决策支撑。

9.4.3 修编工作要做好“四”方面工作

（一）运用新技术、新手段，提高成果科学性

运用数字化技术手段，提高数据采集和分析效率。如运用卫星影像、无人

机等获取详细基础数据。借助大数据平台，可以进行多维动态分析，精准掌握

景区发展现状和问题，更科学地确定规划目标。运用空间分析模型,可以进行功

能分区规划、游览路线规划、设施布局规划等。例如基于景观可达域分析合理

规划游览路线，基于服务设施覆盖分析优化布局，更科学地指导设计。

（二）全面加强对各类资源的保护

树立“保护优先”的规划导向，回归国家建立自然保护地体系初衷。全面

调查风景区生态资源，建立动植物、水体、土壤等自然资源数据库，开展资源

承载力评估。科学确定各类保护区的建设用地比例和建设强度限值,最大程度避

免破坏生态环境。细化三山风景区内各类自然及人文资源的保护要求，尤其是

加强对野生动植物的保护，制定珍稀物种保护行动方案。倡导简约适度的生态

旅游,控制游客量，加强生态环境监测,建立动态调控机制。

（三）以问题为导向，落实落细各方需求

通过问卷调查、专题座谈、网络平台等多种形式广泛收集景区内部员工、

周边居民的意见和需求,并分类整理汇总。对景区企业开展专项访谈，了解其空

间用地、基础设施、品牌打造等方面的需求。通过用户旅游行为调研、网上评

论分析等方式,提炼游客的合理需求,如完善的导向系统、互动体验项目等。综

合考虑各方需求，以问题为导向，提高规划成果的针对性。

（四）衔接好与各类规划关系，加强规划的传导

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衔接好与国土空间规划之间的关系，符合镇江市域一体化总体部署要求，

充分吸纳长江国家文化公园规划、长江大保护规划、大运河保护方面的内容，

落实国家相关政策要求。同时在总规修编期间，要做好跟详规之间的衔接，建

立过渡期的指导机制，为风景区各项保护与建设提供保障。

9.4.4 重点关切“五”个方面问题

（一）自然保护地整合优化方案对风景区保护与发展的影响？

变化情况：2022 年风景名胜区整合优化工作方案中，将位于原三山风景区

范围内的现状居住小区、污水处理厂、伯先路历史文化街区部分区域等调出了

风景区范围，并增加了位于京江路北侧部分用地。调整后的范围面积为 18.20

平方公里，相比原来面积增加了 97 公顷。

主要影响：本次调出的地块主要为解决历史遗留问题。调出的地块对现状

景区的特色资源影响不大，调出的地块虽不在风景区范围内，但仍需要注重与

风景区建设和发展的协调。增加的部分现状是滩涂用地，未来将作为湿地公园

存在，不适宜集中的开发建设，风景区未来建设用地主要位于征润州片区。

（二）现有景区发展如何提档升级？

1、现已形成的成熟景区（金山景区、焦山景区、北固山景区、云台山景区）

的提档升级应重点关注以下几个方面：

（1）明晰各景区的游赏特色；

（2）新增多年龄段、多时段游赏项目，加强传统游赏项目的游赏深度，结

合非物质文化要素新增沉浸式体验类游赏项目；

（3）推进各景区共建、共享、共联，联合打造“三山”品牌；

（4）加强智慧景区建设，未来应积极推进智慧票务、智慧停车、一体化智

能管理等项目，努力开创旅游服务多元化、旅游营销战略化、景区资源保护数

字化、经营管理智能化的新局面。

2、征润州景区未来发展方向如何？

（1）基于长江大保护的政策背景以及位于城镇开发边界外的客观现实，征

润州景区原规划设想未来难以实现。

（2）未来征润州景区应转型发展，突出生态资源优势，探索打造以生态科

普、江河风光、健康运动为主题的洲岛公园。

（三）游览设施如何完善？

游览设施建设上，要从以下几个方面作进一步完善：

（1）在体系建设上，需尽快推动旅游服务基地（魔幻海洋世界地块）的复

工建设，使之成为风景区旅游服务集散中心；

除此之外，在云台山周边打造一个一级旅游服务中心，在金山东、象山西

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设置两个二级旅游服务中心，其他旅游服务设施结合景区建设灵活布局。

（2）在业态完善上，金山景区东侧，要进一步丰富业态，尤其是加强文创

购物类产品店的建设，结合白娘子、金山寺等民间传说，加大品牌系列产品建

设；北固山景区由于其交通联系主要依靠南侧的城市道路，不适合沿路布置大

量旅游服务设施，应结合内部空间组织，植入小型餐饮、购物类的旅游服务点；

焦山景区，要利用沿内江风光的优势，突出江鲜类的美食类业态；云台山景区，

尤其是西津渡历史文化街区内，其业态优化的方向应增加能体现镇江文化特色

的本土产品店，物质和非物质文化要结合空间载体落入街区内，同时可结合传

统风貌建筑，打造一些有特色的住宿类产品。

图 33：风景区游览设施体系构建示意图

（四）停车设施如何完善？

停车设施建设上，要从以下几个方面作进一步完善：

（1）整合三山交通资源。通过三山景区一体化管理，景区推行一票制，实

现旅游交通一体化运营，停车资源共建共享，提高停车泊位利用效率。

（2）优化停车管理模式。根据停车场规模、区域位置及功能设置 4 个换乘

中心，作为三山景区虚拟出入口，提供停车、换乘、集散等综合服务，游客车

辆到达集散中心后换乘景区公共交通游览。其他小规模停车场作为旅游高峰期

的补充。

（3）建设旅游交通体系。景区交通体系分为三个层级，第一层级是景区公

交环线、水上环线和绿道环线，作为换乘便捷的长距离交通；第二层级是重要

设施的连接线，以摆渡车和游步道的形式，实现停车场、集散中心、出入口、

公交站点间短距离快速可达；第三层级是私人订制交通，提供点对点服务，如

包车、快艇等等。实现“一车到底，游遍三山”。

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图 34：风景区停车优化布局设想图

（五）风景区如何推进一体化发展进程？

推进风景区一体化发展，建议从以下几个方面推进：

（1）规划布局要统筹考虑，各景区发展要形成合力，避免同质化竞争的局

面；

（2）加强景区间换乘系统的建设，拓展除陆路连接外的水路连接路线，实

现景区内部交通的互通；

（3）运营服务强化整体推广，统一品牌，共同宣传，联合开发三山主题性

旅游产品和服务项目，共享三山间的网络销售平台和大数据资源。

（4）管理模式上推进一体化进程，依法设立三山风景区统一管理机构，统

筹协调各项重大事项，实行统一的门票系统、工作规范等，形成合力高效运转。