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广东三旧改造（城市更新）研究动态（2023 年第 11 期 总第22 期）广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会 2023 年12 月31日动态述评12 月份三旧改造（城市更新）动态主要有以下几个特征：一是抓紧推进城中村改造工作，挖潜存量筹建保障性租赁住房。如中央经济工作会议提出抓紧推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”，广东省发布《广东省“民生十大工程”五年行动计划（2023-2027 年）》支持扩大保障性租赁住房供给。二是多地强化土地资源节约集约利用，推动经济高质量发展。如浙江省发布《关于进一步提升土地节约集约利用水平的意见》、河南省发布《关于加强和改进土地资源保护利用推动现代化河南建设的意见》、广东省发布《广州都市圈发展规划》《深圳都市圈发展规划》《珠江口西岸都市圈发展规划》《汕潮揭都市圈发展规划》《湛茂都市圈发展规划》支持节约集约用地促进五大都市圈一体化发展。
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内容速览一、国内政策动态
1．中央经济工作会议提出抓紧推进“三大工程”2．浙江省进一步提升土地节约集约利用水平3．浙江省节约集约用地做好城镇开发边界管理4．河南省加强节约集约用地推动现代化建设二、省内政策动态
5．广东省印发五大都市圈发展规划
6．广东省鼓励挖掘存量土地资源筹建保障性租赁住房7．广州市大力盘活乡村存量建设用地助力实施“百千万工程”8．广州市四大片区改造明年要实现首期项目开工9．深圳市深化工业用地提质增效降低制造业企业成本三、湾区项目动态：12 月份大湾区内九个城市共发布“三旧”改造（城市更新）项目动态 305 个，涉及项目动态面积2579.4 公顷四、经验借鉴：台湾城市更新的征地模式五、行业呼声：建议因地制宜制定低效用地认定标准、探索永久基本农田局部优化调整路径、探索低效工业用地结合产业发展调整出让年限
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一、国内政策动态1．中央经济工作会议提出抓紧推进“三大工程”。中央经济工作会议 12 月 11 日至 12 日在北京举行，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席会议并发表重要讲话。会议提出，要抓紧推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”。“三大工程”既是解决人民群众急难愁盼问题的重大民生工程，又有利于带动房地产相关投资消费，稳定宏观经济大盘。下一步，要抓紧完善各项配套支持政策，尽早推动一批项目落地实施，形成实物工作量，见到实实在在的经济和社会效益。（来源：中国政府官网 12 月 12 日）2．浙江省进一步提升土地节约集约利用水平。浙江省自然资源厅 11 月 30 日印发《关于进一步提升土地节约集约利用水平的意见》，提出：一是严格落实“增存挂钩”任务。深化批而未供和闲置土地处置攻坚行动，针对具体成因，通过加快征地实施、做地储备、调整（撤销）批文、调整规划、完善供地手续等方式推进批而未供土地消化利用。二是全面推进低效工业用地整治。充分运用工业用地和地企对应调查成果，及时做好变更调查和数据库更新。应用“浙地智用”土地利用综合评价工具，有效识别低效工业用地，及时更新建立低效用地数据库，分类推进工业用地整治。三是推进城
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乡低效用地再开发。结合城市有机更新行动实施，稳步推进城中村改造，深化低效用地再开发，优化资源配置。结合土地综合整治、增减挂钩实施，加大农村存量建设用地盘活，开展农村宅基地、工矿废弃地以及其他存量建设用地复垦，通过置换城镇住房退出模式、直接回收流转退出模式、跨村跨乡镇集聚退出模式等多种形式，探索宅基地有偿退出机制，破解农村存量建设用地盘活难问题。（来源：浙江省自然资源厅官网 11 月 30 日）
3．浙江省节约集约用地做好城镇开发边界管理。浙江省自然资源厅 12 月 22 日印发《关于进一步做好城镇开发边界管理的通知（试行）》，提出：一是坚决维护“三区三线”划定成果的严肃性和权威性。贯彻落实保护优先、节约集约发展理念，超大特大城市率先探索存量、减量发展。二是推动规划新增城镇建设用地分阶段有序实施。统筹存量用地和增量用地、地上空间和地下空间，合理安排城镇建设用地规模、结构、布局和时序，推动规划有序实施。三是引导城镇建设用地集约集聚布局。在城镇开发边界外不得进行城镇集中建设，不得规划建设各类开发区和产业园区，不得规划城镇居住用地或兼容城镇居住功能的用地。四是规范城镇开发边界局部优化的条件与程序。允许六类情形按程序对城镇开发边界进行局部优化。五是允许结合国土空间规划编制局部优化城镇开发边界。六是加强城镇开发边界全生命周期管
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理。（来源：浙江省自然资源厅官网12 月25 日）4．河南省加强节约集约用地推动现代化建设。河南省人民政府 10 月 26 日印发《关于加强和改进土地资源保护利用推动现代化河南建设的意见》，提出节约集约用地推动绿色低碳转型发展，其中包括：一是推进城镇低效用地再开发。制定推进城镇低效用地再开发促进城市更新实施办法，分类引导旧工业区（老厂区）、老旧住宅区（棚户区）、旧商业街区、城中村、历史风貌地区、整体外迁高校老校区等各类功能区域有序更新。以国土空间总体规划为依据，开展城市体检评估，编制城市更新规划。二是盘活批而未供和闲置土地。深入开展批而未供和闲置土地盘活整治专项行动，建立健全“增存挂钩、批供联动、控新治旧、标本兼治”长效机制，推动用地方式向以存量为主转变。三是开展节约集约用地监测评价。建立多层次的节约集约用地评价体系，依据评价结果实施差异化的支持和限制政策。建立部门合作机制，综合运用地价、城镇土地使用税、土地闲置费等税费措施，倒逼用地单位节约集约用地。（来源：河南省政府官网12月 1 日）
二、省内政策动态5．广东省印发五大都市圈发展规划。广东省人民政府
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10 月 25 日印发《广州都市圈发展规划》《深圳都市圈发展规划》《珠江口西岸都市圈发展规划》《汕潮揭都市圈发展规划》《湛茂都市圈发展规划》五大都市圈发展规划。其中，《广州都市圈发展规划》提出，一是统筹优化空间布局和土地利用结构，严格控制增量，注意盘活存量，严格土地使用标准和节约集约评价，大力提高土地节约集约利用水平。二是深化农村土地制度改革。引导农村承包地经营权有序流转，发展农业适度规模经营；支持农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅；有序推进集体经营性建设用地入市，探索依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃或低效的公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。《深圳都市圈发展规划》提出，一是建立健全城镇低效用地再开发激励约束机制和存量建设用地退出激励机制。二是推动土地供应向保障性租赁住房倾斜，支持利用集体经营性建设用地和企事业单位自有闲置土地建设保障性租赁住房。三是深化农村土地制度改革。落实农村集体土地所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，有效促进农地流转；有序推进集体经营性建设用地入市，健全土地增值收益分享机制。（来源：广东省政府官网 12 月 20 日）
6．广东省鼓励挖掘存量土地资源筹建保障性租赁住房。广东省人民政府办公厅 11 月 18 日发布《广东省“民生十大
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工程”五年行动计划（2023-2027 年）》，提出扩大保障性租赁住房供给，制定和完善保障性租赁住房配套政策，用好土地、财税、金融等各类优惠政策，进一步挖掘集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地资源潜力，推进政府和企业事业单位闲置住房、自有物业转为保障性租赁住房；2023-2027 年，新增累计筹集建设保障性租赁住房60万套（间）。（来源：广东省政府官网12 月11 日）7．广州市大力盘活乡村存量建设用地助力实施“百千万工程”。广州市规划和自然资源局12 月6 日发布《关于加强自然资源要素保障助力实施“百县千镇万村高质量发展工程”的通知》，提出大力盘活乡村存量建设用地。对依法登记的宅基地和地上房屋，允许在不改变土地用途的情况下，鼓励通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，发展农家乐、民宿、乡村旅游、农产品初加工、电子商务等农村产业；经第二次全国土地调查确定为建设用地但没有合法用地手续的农村历史遗留建设用地，按历史遗留建设用地面积的50%抵扣留用地指标，完善集体建设用地手续。（来源：广州市规划和自然资源局官网 12 月15 日）8．广州市四大片区改造明年要实现首期项目开工。广州市住房和城乡建设局 12 月 18 日公布今年以来的城市更新成果：截至 2023 年 11 月，广州新批复旧村改造项目13个、用地面积 476 公顷，新开工旧村改造项目12 个；新批复旧
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厂改造项目 36 个、用地面积102 公顷，新开工旧厂改造项目 6 个；全市城中村改造后平均节地率达48%，绿地率由5%提高到 30%，建筑密度由 62%降低到28%。明确2024年广州城市更新重点任务：重点推进广州新中轴（海珠）、广州火车站、罗冲围、环五山创新策源区四大片区改造，实现首期项目开工建设；实施 200 个以上老旧小区改造，有序推进老旧小区成片连片高质量品质提升示范区建设；推进50多个旧厂“工改工”微改造项目，打造产业集群。（来源：广州日报官网 12 月 18 日）
9．深圳市深化工业用地提质增效降低制造业企业成本。深圳市人民政府办公厅 11 月 27 日发布《深圳市降低制造业企业成本的若干措施》，提出：一是加快落实“工业上楼”各项工作部署，量身定制“工业上楼”设计指引，为符合条件的轻量化制造、定制化小批量生产、柔性化研发设计等企业提供具有竞争力的低成本产业空间。二是支持利用闲置低效商业、办公等非住宅用地建设保障性住房。三是鼓励重点产业链企业和项目周边的低效物流仓储扩建、改建、重建为高标准物流仓库；对需调整容积率的，经批准后增加建筑面积中不得转让的仓储部分不计收地价。（来源：深圳市政府官网 12 月 5 日）
三、湾区项目动态
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11 月 27 日至 12 月 31 日，大湾区内九个城市共发布“三旧”改造（城市更新）项目动态305 个，涉及项目动态面积2579.4 公顷。其中，深圳、广州发布的项目动态数量较多，深圳发布 134 个项目动态，广州发布92 个项目动态，珠海、惠州、江门发布的项目动态较少，肇庆无项目动态发布。图 1 大湾区九市项目动态数量和面积备注：
1.项目动态数据均为项目新增及取得新进展的次数，非项目数量。项目动态信息来源于各政府与各职能部门官方平台公开的公示、公告、通知及新闻报道，部分非公开信息不在统计范围内。
2.统计时间段为 11 月 27 日至 12 月 31 日（按周统计），数据来源于《广东省三旧改造行业周报第 178-182 期》。
3.为避免重复，以下统计图表注释与上述标准一致。
第10图2大湾区九
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九市项目动态数量（个）
第11图3大湾区九市
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项目动态用地面积（公顷）
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四、经验借鉴本期介绍台湾城市更新的的五种征地模式，分别是征收、区段征收、市地重划、协议合建、权利变换。经过几十年发展，台湾的征地模式已从征收、区段征收以及市地重划的方式逐渐向协议合建与权利变换方式转变，其中又以权利变换为主。
1.征收与区段征收
这两种方式均为政府主导，适用于开发程度较低的土地进行更新。政府为了经济发展，改善土地产权分配及促进土地合理使用，有权整区整段征收私人土地，加以规划整理后，除保留公共设施用地和补偿原土地所有权人部分土地外，其余的均可以出租或出售。开发计划所需资金可以用加征建筑费方式分摊在出售土地上，即政府可以无偿获得一批公共设施用地又无需负担大量建设费用。然而在这两种征地模式下，区段内的居民失去了土地、建筑物及相关的所有权，各权利人难以达成共识，且征收与实施费用由政府部门承担，实施难度较大，适用于开发程度较低的农田或大片工业用地向居住或商业用地转化的情况。2.市地重划
市地重划从本质上来说是台湾在城市化建设中实现地利共享的重要手段，其应用范围不仅限于都市更新。通过市
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地重划可以提高土地利用效率，解决土地因继承、买卖、分割等造成的细碎化问题，促进都市发展，并为住宅提供土地。此外，重划后的土地比较方正，可以消除地界纠纷，便于户政、地政、邮政等管理。
市地重划需遵循以下四大原则：一是边界划定原则。一般而言，市地重划区是县市政府主动规划，将原本无开发或杂乱无章的土地进行重新丈量、重新做路、道路加宽、格局变正，且大都以井字形方式呈现的区域。二是及时公告原则。在重划区选定后，其主管机关应及时公告重划计划书，若土地所有权人存在异议，应及时协调并更改；对于土地分配结果也要求及时公告与处理，以便顺利完成土地交接及清偿工作。三是成长付费原则。成长付费包括使用者付费与受益者付费，是政府部门在无法充分提供都市发展所需的公共设施建设费用情况下，由地主或开发商承担部分公共设施建设费用的方式。四是原位分配及补偿原则。市地重划完成后，应根据各宗土地原来的面积、位置等分配给原土地所有权人；若不能按照原来的面积、位置等妥善分配的，应由市地重划实施单位对原土地所有权人进行适当补偿；供道路或其他公共设施使用所需土地的地价由政府承担。3.协议合建与权利变换
协议合建即在取得区域内全部所有权人同意后，签订合建协议进行土地用途变换、地面建筑更新，此方式实施起点
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要求较高，多于地震等自然灾害后所有权人意愿一致时采用。
相对于协议合建而言，权利变换并不需要取得全部所有权人同意，且享受的优惠政策更多，因此成为目前都市更新中的主流方式。权利变换在整体设计的前提下对各项产权关系进行立体分配，且尊重原住居民重回居住地的权利。权利变换坚持三大补偿原则：自愿参与、程序公正、财产分配公平，即更新单元内重建区段的土地所有权人、合法建筑物所有权人、他项权利人或者实施者，提供土地、建筑物、他项权利或资金，参与或实施都市更新事业，在都市更新事业计划实施完成后，按其更新前权利价值及提供资金比例，分配更新后建筑物及其土地应有部分或权利金。此外，权利变换与市地重划既相似又存在着本质差别，可以说权利变换是立体化的市地重划。市地重划仅对土地的所有权进行分配，而权利变换适用于开发利用较充分且功能老化的地区，其不仅对城市的土地所有权进行处理，还对他物权以及建筑物权等权利进行处理。（来源：广东省三旧改造协会《广东省“三旧”改造实践总结与比较分析》）
五、行业呼声
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12 月份，省三旧改造协会受邀参加省厅组织召开的“全省低效用地再开发试点工作座谈会”，并积极参与佛山、珠海等地市低效用地再开发试点工作实施方案的讨论交流，以及作为主办方之一、联合广州市城市更新土地整备保障中心与广州市城市规划勘测设计研究院，共同举办“广州低效用地再开发试点的政策与路径创新探讨”活动，为进一步推进我省低效用地再开发试点工作积极建言献策，形成以下建议：1.探索完善评价方法，因地制宜制定低效用地认定标准。当前，自然资源部开展低效用地再开发试点工作没有明确低效用地的划分类型及界定标准。在当前国土空间规划大背景下，低效用地空间将扩展到整个国土空间范畴，低效用地范围将不再局限于城镇规划区内部，农业、生态空间也将成为关注的重点，低效用地类型将更加丰富，认定范围也需要进一步扩大。建议各试点城市从自身实际情况出发，充分吸收借鉴“三旧”改造政策及经验，因地制宜，分类型、分区域制定完善评价体系，根据不同土地用途提出低效用地的类型划分，并考虑从产业发展、空间品质、利用强度、经济效益、民生设施、人居环境等方面进行判定与识别。2.探索永久基本农田局部优化调整路径。珠三角各地永久基本农田零星“插花”布局于城镇开发边界内的现象较为普遍，造成城镇和产业空间破碎化，制约了珠三角地区国土空间格局的优化提升。在新一轮低效用地再开发过程中，不可避免会涉
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及永久基本农田调整问题，但当前仍缺乏有效调整机制。建议在严格保护耕地和永久基本农田的前提下，允许低效用地再开发试点项目范围内夹杂永久基本农田的，可按照“先补后调、质量不降、数量增加”的原则，探索永久基本农田局部优化调整路径。
3.探索低效工业用地结合产业发展调整出让年限。对于目前已出让但未到期的工业用地，被重新纳入低效用地再开发范围的，在再开发手续办理和调整出让年限方面存在一些难点问题：一方面，如按照以往做法，经营性用地需要政府收回重新公开出让，原土地使用权人获取土地存在不确定性，因而缺乏再开发的积极性；另一方面，如选择协议出让则缺乏上位政策支撑，是否可以采用出让合同变更协议做法？如可以，变更后的土地使用权年限是否会存在突破土地管理法最高年限的问题？建议允许地方探索低效工业用地结合产业发展调整出让年限的做法，加快研究制定相关法规政策，明确审批流程和指引。
