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阶段分明 目标明确

中央企业违规经营投资责任追究工作不断深化

天职咨询研究院课题研究部

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28/04/2023

《关于做好2023年中央企业违规经营投资责任追究工作的通知》（国资厅发监责〔2023〕10号，

以下简称《通知》）是《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办

发〔2016〕63号，以下简称63号文件）和《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（国

务院国有资产监督管理委员会令第37号，以下简称37号文件）印发之后国资委对中央企业违规经营投

资责任追究工作的第6个年度安排。《通知》既是对之前年度工作的继承和深化，又体现了新时期、新

特点和新任务，有利于中央企业违规经营投资责任追究工作阶段分明、目标明确。

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中央企业违规经营投资责任追究工作年度任务对比

28/04/2023

63号文件印发以来，国资委每年都会发文对中央企业违规经营投资责任追究工作作出安排，其中，2018年主要是对“报告

工作有关事项”提出要求，2019年和2020年主要对“工作体系建设有关事项”作出安排，2021年开始，对重点工作作出安排。

国资发监督二〔2019〕43号 国资厅发监责〔2020〕10号 国资厅发监责〔2021〕11号 国资厅发监责〔2022〕7号 国资厅发监责〔2023〕10号

2019 2020 2021 2022 2023

➢ 进一步提高对责任追究工作

重要性的认识

➢ 深入推进组织体系建设

➢ 持续完善责任追究制度体系

➢ 扎实做好违规问题线索查处

➢ 探索工作方式方法

➢ 不断健全以追责促发展的长

效机制

➢ 做好体系建设方案的优化实

施工作

➢ 进一步加强追责职能部门建

设

➢ 推动实现责任主体有效覆盖

➢ 建立健全企业内部协同机制

➢ 健全完善责任追究工作规则

➢ 强化子企业责任追究相关制

度建设

➢ 实行违规经营投资问题线索

台账管理

➢ 严肃查处违规经营投资问题

➢ 加强信息化对追责工作的支

撑

➢ 发挥责任追究工作综合效能

➢ 组织开展工作体系建设“回

头看”

➢ 及时查处重大违规问题线索

➢ 主动开展共性问题专项核查

➢ 研究制定尽职合规免责事项

清单

➢ 健全完善“3+X”项配套制

度

➢ 探索建立管理提升建议书机

制

➢ 开发建设监督追责信息系统

➢ 切实加强监督追责队伍建设

➢ 做实违规问题线索初核工作

➢ 严肃查处重大违规问题线索

➢ 深化管理提升建议书推广运

用

➢ 健全完善责任追究工作机制

➢ 有效应用监督追责信息系统

➢ 强化违规责任追究报告工作

➢ 持续加强责任追究队伍建设

➢ 加强保障夯基础，健全完善

权威高效追责体系

➢ 加强震慑筑防线，严肃查处

重大违规问题线索

➢ 加强联动聚合力，发挥监督

管理协同综合效能

➢ 加强整改促提升，发挥防范

化解重大风险作用

➢ 加强手段畅通道，持续做实

监督追责信息化工作

➢ 加强力量增能力，不断提升

责任追究队伍素质

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发展阶段特征鲜明

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中央企业违规经营投资责任追究工作经历四个阶段

28/04/2023

2016年，以63号文件印发为起点，近年中央企业违规经营投资责任工作大致可以分为四个阶段，每个阶段工作都呈现出鲜

明的特征。

2016 2018 2019 2021

形成定制

2021年开始，国资委

每年印发《关于做好中央企

业违规经营投资责任追究工

作的通知》，对当年中央企

业违规经营投资责任追究工

作重点任务作出安排，并逐

步形成定制

体系建设

2019年和2020年，国

资委分别印发《关于做好中

央企业违规经营投资责任追

究工作体系建设有关事项的

通知》，对中央企业违规经

营投资责任追究工作体系建

设有关事项作出安排

报告探索

2018年，国资委印发

《关于做好中央企业违规经

营投资责任追究报告工作有

关事项的通知》（国资发监

督二〔2018〕116号），对

中央企业违规经营投资责任

追究报告作出安排

制度出台

2016年和2018年，

《国务院办公厅关于建立国

有企业违规经营投资责任追

究制度的意见》和《中央企

业违规经营投资责任追究实

施办法（试行）》先后印发，

为中央企业违规经营投资责

任追究工作奠定了制度基础

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中央企业违规经营投资责任追究工作目标明确

28/04/2023

从2019年开始，每年度《通知》都会对之前年度违规经营投资责任追究工作取得成效进行总结，并明确当年工作拟解决的

问题和主要工作目标，指导中央企业相关工作。

取得成效

责任追究工作专门制度、职

能部门、报告机制已基本实现全

覆盖，责任倒查机制基本形成，

以追责促进企业强化管理、完善

制度等取得积极成效，保障企业

合规经营及高质量发展作用逐步

显现，63号文件明确的第一阶段

目标初步完成

实现了集团层面责任追究组

织机构、专门制度和责任倒查机

制的全覆盖，以责任追究有效防

止国有资产流失，促进企业强化

管理等取得积极成效，保障企业

合规经营及高质量发展的作用持

续强化

“到2020年年底，建立覆盖

各级中央企业的责任追究工作体

系”的改革目标总体实现，为强

化国有资产监督，有效防止国有

资产流失，促进企业高质量发展

提供了有力支撑

建立了全覆盖的出资人违规

责任追究工作体系，切实筑牢国

有资产安全防线，以追责促落实、

促整改、促发展的监督效能不断

增强，为做强做优做大国有资本

和国有企业，促进中央企业依法

合规经营和高质量发展提供了坚

实保障

责任追究工作体系不断健全，

追责力度精度持续提升，企业合

规经营理念有效强化，为促进中

央企业高质量发展提供有力保障

存在问题

中央企业责任追究工作体系

还不完善，效能发挥还不充分，

以追责防风险、促发展的作用有

待强化，“不愿追责、不敢追责、

不会追责”和“零报告、零查处、

零追责”的现象仍然存在

中央企业还存在不敢追责、

不愿追责、不会追责的“三不”

问题，通过责任追究发挥“治已

病、防未病”作用还不到位，责

任追究队伍的力量配备和业务能

力还有待进一步提升

中央企业责任追究工作总体

上开展还不平衡，部分企业存在

不愿追责、不敢追责、不会追责

的“三不”问题，有的企业监督

协同贯通不够、追责成果运用有

待加强、监督追责权威性需要进

一步提升

工作目标

落实63号文件“在2020年底

前，全面建立覆盖各级履行出资

人职责的机构及国有企业的责任

追究工作体系，形成职责明确、

流程清晰、规范有序的责任追究

工作机制”的第二阶段目标

落实63号文件提出的“在

2020年底前，全面建立覆盖各级

履行出资人职责的机构及国有企

业的责任追究工作体系，形成职

责明确、流程清晰、规范有序的

责任追究工作机制”的改革目标

任务

健全完善业务监督、综合监

督、责任追究“三位一体”的国

有资产出资人监督机制，着力推

进责任追究工作体系更加成熟定

型、措施更加精准有力、效能更

加系统提升、协同更加贯通联动、

队伍更加担当善为，切实提高做

好新阶段责任追究工作的责任感、

使命感和荣誉感

持续深化中央企业违规经营

投资责任追究工作，围绕监督效

能更高、核查追责更准、协同贯

通更顺、制度支撑更牢、队伍建

设更强的工作目标，全面履行责

任追究职责，切实维护国有资产

安全，有效防范化解重大风险

持续深化中央企业违规经营

投资责任追究工作，突出提升责

任追究震慑性、监督协同系统性、

制度机制完备性、工作手段有效

性。进一步健全违规经营投资责

任追究工作体系和工作机制，强

化责任追究“反向查、正向建”

作用，切实维护国有资产安全，

有效防范化解重大风险

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任务安排逐步深化

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追责体系建设再度成为年度工作重点任务

28/04/2023

2019年和2020年，《通知》工作重点在于做好中央企业违规经营投资责任追究工作体系建设，从2021年开始，随着责任追

究工作体系建设任务的基本完成，年度工作任务开始泛化和深化，但责任追究工作体系建设始终是年度工作的重点之一，在

2022年缺席一年之后，2023年再度单独强调“健全完善权威高效追责体系”，体现了责任追究工作体系建设的长期性和复杂性。

做好体系建设方案的优

化实施工作

➢ 补充完善体系建设

方案

➢ 明确具体举措、时

间表和责任人

➢ 加快新设立央企体

系建设

组织开展工作体系建设

“回头看”

➢ 开展责任追究工作

体系建设自查

➢ 关注“零报告”、

“零查处”企业

➢ 加快新设立或新并

购企业体系建设

加强保障夯基础，健全

完善权威高效追责体系

➢ 强化责任追究工作

领导机制

➢ 健全责任追究工作

体系

➢ 加强责任追究工作

机制运行

深入推进组织体系建设

➢ 加强组织领导

➢ 强化职能部门建设

➢ 推进所属企业责任

追究工作组织体系

建

2019 2020 2021 2023

《关于做好贯彻落实<中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）>有关事项的通知》（国资发监督二〔2018〕72号，以

下简称72号文件）将“建立健全责任追究工作体系”作为落实37号文件的重点工作之一，2023年《通知》进一步将体系建设作为责

任追究工作有效开展的基础和保障对待，更加凸显了追责体系建设的重要性。

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完善的追责体系是追责工作有效开展的保障

28/04/2023

追责体系是中央企业有效开展违规经营投资责任追究工作的基础和保障，追责体系建设完善事关企业合规经营水平提升和

重大风险防范化解，2023年追责体系建设更加突出党的领导，更加凸显国企改革深化提升行动要求，更加关注责任追究工作机

制运行。

➢ 突出党的领导：始终将党的领

导 贯 穿 于 责 任 追 究 工 作 全 过

程、各方面

➢ 明确各方职责：明确党委（党

组）、董事会和经理层等职责

强化责任追究工作领导机制

➢ 存续企业自查：从组织体系、

制度体系和工作机制等方面进

行全面自查

➢ 新设企业建设：明确责任追究

职责主体，建立工作制度机制

健全责任追究工作体系

➢ 集团公司主责：主动追责、敢

于追责、善于追责

➢ 工作方式方法：联合核查、挂

牌督办、提级办理等

➢ 重 点 督 导 对 象 ：违规 “ 零 报

告”、追责“零查处”子企业

加强责任追究工作机制运行

总体思路：坚持“两个一以贯之”，与国企改革政策文件再对标对表，持续构建权责清晰、约束有效的经营投资责任体系，健

全用好责任追究工作机制。

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重大违规问题线索查处贯穿历年重点工作

28/04/2023

从2019年开始，在历年的《通知》重，重大违规问题线索查处始终是年度工作重点任务。从具体关注点看，重大违规问题

线索查处越来越聚焦，从较为宏观的强调加大责任追究力度、实施台账管理、强化所属企业监督等过渡到对具体微观问题的关

注，例如对触碰“红线” 严重违规问题、“惯性”违规问题和“牛皮癣”问题等的关注。

2019 2020 2021 2022 2023

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重大违规问题线索查处更加突出问题导向

28/04/2023

重大违规问题线索查处是一项长期的工作，从2021年开始，除了对于违规问题查处方式、典型按报送等的关注之外，开始

强调对上级移交、专项行动发现重大违规问题线索的查处，2023年更加突出了对重大违规问题、问题高发领域问题和屡禁不止

问题等三大类问题的关注。

➢ 重点查办上级交办问题线索

➢ 着力查处触碰国家法律严重违

规问题

➢ 着力查处“惯性”违规问题

➢ 着力查处涉及上市公司、社会

关注度高的问题

紧盯重大违规问题

➢ 监督对象：企业权力集中、资

金密集、资源富集、资产聚集

部门和岗位

➢ 严查对象：股权投资、工程建

设、资金管理、对外担保、金

融业务等领域违规问题线索

健全责任追究工作体系

➢ 上级提级查办：国资委三令五

申 严 禁 的 融 资 性 贸 易 、 “ 空

转”“走单”虚假业务问题

➢ 国资委提级查办：涉及二级子

企业或年内全集团累计发现3件

上述同类问题

加强责任追究工作机制运行

总体思路：把“查大案、盯高发、治顽疾”作为做好责任追究工作的主攻方向，抓牢抓实违规问题线索查处工作，坚决防止

“破窗效应”，切实筑牢维护国有资产安全防线。

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融资性贸易与供应链金融重要区别

28/04/2023

2023年《通知》提出紧盯屡禁不止“牛皮癣”问题。对国资委三令五申严禁的融资性贸易、“空转”“走单”虚假业务问

题“零容忍”。融资性贸易与供应链金融二者之间极易混淆，需要在明确其基本原理的前提下进行甄别，合理应用供应链金融，

杜绝融资性贸易。

上游企业 供应链平台

核心企业

下游企业 供应链平台

汇总上游信息

匹配下游企业

《关于规范发展供应链金融 支持供应链产业链稳定循环和优化升级的意见》（银发〔2020〕226号）明确指出“供应链金融是指从供应链

产业链整体出发，运用金融科技手段，整合物流、资金流、信息流等信息，在真实交易背景下，构建供应链中占主导地位的核心企业与上下游

企业一体化的金融供给体系和风险评估体系，提供系统性的金融解决方案，以快速响应产业链上企业的结算、融资、财务管理等综合需求，降

低企业成本，提升产业链各方价值”。

融资性贸易目前没有严格的定义，但是总结起来可以认为其是通过虚假买卖的形式直接为核心企业提供资金或者为核心企业提供增信。

如图所示，供应链金融和贸易型融资参与方都可以

简化为上游企业、供应链平台（银行等金融机构）、核

心企业（融资方）。主要区别在于供应链金融中上下游

企业不是联通的，既贸易是真实发生的。融资性贸易中

上下游企业与核心企业都为关联企业，只是发生“空转”

或者“走单”等，没有实质性贸易。

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发挥管理协同综合效能再度被单独强调

28/04/2023

2020年提出“建立健全企业内部协同机制”，对违规经营投资责任追究内部协同作出安排。在随后的2021年和2022年，在

“组织保障”部分提出责任追究职能部门与外部监督检查机构的沟通协调、与集团相关职能部门的协同配合，以及经营投资违

规责任追究与纪检监察、审计巡视等监督工作的协同联动。2023年再度将“发挥监督管理协同综合效能”作为年度重点工作。

2020 2021 2022 2023

建立健全企业内部协同机制

➢ 建立违规经营投资问题线

索移送和办理反馈机制

➢ 推动企业业务管理和专业

监督部门与责任追究职能

部门问题线索移送

➢ 推动补齐管理和制度中存

在的短板

明确责任分工

➢ 责任追究职能部门要加强

与外部监督检查机构的沟

通协调、与集团相关职能

部门的协同配合

强化组织领导

➢ 推动违规责任追究与纪检

监察、审计巡视等监督工

作的协同联动

加强联动聚合力，发挥监督管

理协同综合效能

➢ 强化财务监督联动

➢ 强化专项治理联动

➢ 强化专门监督联动

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三方面协同推动违规责任追究联动聚合

28/04/2023

违规经营投资责任追究涉及部门广、查处难度高，需要各部门协同配合才能有效推动。协同包括了部门间协同和具体问题

查处工作协同。在部门协同基本理顺的基础上，做好责任追究与财务监督等协调配合成为2023年度工作重点。

➢ 具体工作：做好财务决算审核

发现问题的责任追究工作，提

升财务监督的权威刚性

➢ 制度制定：研究制定相关制度

规定，细化财务决算审核发现

问题整改和责任追究程序

强化财务监督联动

➢ 具体安排：将企业违规责任追

究部门纳入专项治理工作机制

➢ 具体工作：核实发现问题并按

专项分别建立违规问题台账

➢ 重点 关 注 ：违 规 线索 “ 零报

告、零移交、零追责”子企业

强化专项治理联动

➢ 审计成果应用：从严从实做好

审计成果运用，加大审计发现

问题的核查和责任追究力度

➢ 增强穿透力：重点关注违规问

题背后的利益动因，将发现的

问题和线索移送纪检监察机构

强化专门监督联动

总体思路：加强责任追究与业务管理、内部审计、专项治理等工作的协同贯通，充分发挥责任追究震慑遏制作用，坚决防止问

题“空转”和屡查屡犯，提升联防联治效果。

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违规责任追究是防范化解重大风险的重要抓手

28/04/2023

在63号文件和37号文件中，专门阐述了风险管理方面应当追究责任的情形，在其他部分论述中也有关于风险管理责任追究

方面的论述，从制度层面确立了责任追究在防范化解重大风险中的地位。在随后的历年年度通知中，虽然形式不同，但确保防

范化解重大风险作用发挥一直作为重要内容出现在年度重点工作任务中。

2019 2020 2021 2022 2023

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违规问题有效整改有助于防范化解重大风险

28/04/2023

2023年《通知》在之前年度分别论述的基础上，首次单独集中论述防范化解重大风险。突出以深度推广管理提升建议书为

载体、以强化典型案例警示效果为抓手，强调违规经营投资问题整改提升对促进防范化解重大风险作用发挥的。

➢ 重点内容：深入挖掘违规问题

背后的制度缺失和管理漏洞，

针对性提出强化管理和制度建

设的意见建议

➢ 重点关注：房地产信托、PPP项

目、非主业投资等存在风险

深度推广管理提升建议书

➢ 整改质量评估：从纠正违规行

为、完善制度机制、开展责任

追究、挽回资产损失和消除不

良影响等方面评估整改质量

➢ 持续跟踪督促：确保未完成整

改的问题整改工作落实到位

加大督促整改工作力度

➢ 加强通报力度：加强典型案例

通报力度

➢ 加大自查力度：加大典型共性

问题自查力度，堵塞管理漏洞

➢ 强化信息共享：通过多种形式

及时知会典型违规案例

强化典型案例警示效果

总体思路：注重发挥责任追究促整改、促提升正向作用，把查办违规问题、完善内部控制制度、规范提升管理贯通起来，从制

度机制上提升防范化解重大风险能力。

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监督追责信息化工作持续推进并不断深化

28/04/2023

37号文件提出“积极运用信息化手段开展责任追究工作”，并对重点应用领域和重点功能要求等作出安排。以此为起点，

监督追责信息化工作持续推进、不断深化，追责信息管理系统建设从最初的“探索”逐渐演变为“启动”，到最后的“全面建

成”，2021年开始推动与国资委系统对接，2023年进一步强调了系统的有效应用。

2019 2020 2021 2022 2023

探索工作方式方法

➢ 探索建立追责信息管

理系统

有效应用监督追责信息

系统

➢ 持续加强监督追责信

息系统建设，并于6

月底前全面建成

➢ 与国资委系统完成对

接

➢ 促进信息化与监督追

责业务有机融合

➢ 推动业务数据在集团

公司和所属企业间交

互共享

加强手段畅通道，持续做

实监督追责信息化工作

➢ 实现系统对接

➢ 加强数据应用

➢ 做好季度报告

加强信息化对追责工作

的支撑

➢ 探索建立违规经营投

资责任追究信息系统

➢ 做好违规经营投资责

任追究信息系统与企

业其他业务信息系统

对接

开发建设监督追责信息

系统

➢ 启动建设企业监督追

责信息系统，并在年

底前完成

➢ 推动实现企业监督追

责信息系统与国资委

实现信息系统对接

➢ 研究开发核查追责、

问题整改等业务功能

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更加重视监督追责信息系统的具体应用

28/04/2023

在2022年监督追责信息系统全面建成的基础上，2023年工作重点在于持续推动监督追责信息系统迭代升级和完成与国资委

系统系统对接。推动实现数据动态汇总分析和穿透可视，落实责任追究季度报告机制。此外，进一步强调了不断提升监督追责

智能化水平。

➢ 系统升级对接：推动监督追责

信息系统迭代升级，6月底前全

面完成系统对接

➢ 监督数据治理：强化数据标准

化、动态化管理，进一步提升

监管实时性、精准性和有效性

实现系统对接

➢ 融合：推进监督追责业务与信

息化的深度融合

➢ 数字：加强数据横向采集和纵

向贯通，实现动态汇总分析和

数据穿透可视

➢ 智能：提升监督追责智能化

加强数据应用

➢ 依托系统：中央企业违规经营

投资责任追究工作在线填报系

统

➢ 具体要求：收集、汇总、填报

违规问题线索受理、立项、核

查、追究等动态进展

做好季度报告

总体思路：注重发挥信息化对责任追究工作的支撑作用，建好用好监督追责信息系统，并以信息系统为依托贯通报告渠道。

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责任追究队伍建设受到越来越多的关注

28/04/2023

2021年首次提出“切实加强监督追责队伍建设”，2022年进一步强调“持续加强责任追究队伍建设”，2023年更加关注

“不断提升责任追究队伍素质”。责任追究队伍从最初的建设到加强，再到本年度的素质提升，走了一条从无到有，不断强化

的路子。

在2019年的年度通知“深入推进组织体系建设”部分也提到了配齐配强配优工作队伍，加强培训教育和实践锻炼等安排。

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更加突出责任追究队伍素质提升的重要性

28/04/2023

在责任追究队伍建设持续加强的基础上，2023年更加关注责任追究队伍素质提升。强调责任追究队伍政治素质和业务能力

“双过硬”和用好综合性责任追究工作专业人才库的重要性，同时指出做实教育培训和加强监督约束是提升责任追究队伍素质

的重要抓手。

➢ 队伍建设：探索依托审计中心

或采取类似模式，建设与企业

规模体量等相适应的责任追究

专职队伍

➢ 人员要求：政治素质和业务能

力“双过硬”

建强专职队伍

➢ 人才构成：及时补充财务、投

资、金融、内控、法律等专业

人员入库

➢ 人才交流：向国资委推荐优秀

专业人才，加入中央企业监督

追责专业人才队伍

用好人才库

➢ 加大培训力度：组织系统内专

门培训，派员参加审计等专业

培训

➢ 加 强 监 督 约 束 ： 树 立 法 治 思

维，完善约束机制，强化提醒

提示

做实教育培训

总体思路：高度重视责任追究队伍建设，切实采取有力措施，打造一支政治强、业务精、作风优、纪律严的监督队伍。

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责任追究组织保障具有较好的延续性

28/04/2023

2021年到2023年的年度报告组织保障部分具有较好的连续性，持续强调组织领导、指导督促以及反馈报告的重要性，目的

都在于确保年度重点任务的完成，进而实现违规经营投资责任追究工作的有效开展。

2021 2022 2023

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具体任务更加明确

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综合性任务及其具体报送要求

28/04/2023

具体工作任务

结合企业实际，研究制定相关制度规定，细化财务决算审核

发现问题的整改和责任追究工作程序

2023年，各中央企业要将当年办结的一半以上核查项目形成

管理提升建议书

2023年6月底前全面完成系统对接，强化数据标准化、动态

化管理，进一步提升监管实时性、精准性和有效性

做好重点任务落实情况的报告，除已明确需及时报告的单项

任务外，其他工作任务完成情况均纳入年度责任追究工作定期报

告

常态化工作任务

依托中央企业违规经营投资责任追究工作在线填报系统，落

实好责任追究季度报告机制，及时收集、汇总并填报违规问题线

索受理、立项、核查等动态进展，按要求向国资委报告责任追究

工作情况

随机工作任务

涉及二级子企业或年内全集团累计发现3件融资性贸易、“空

转”“走单”虚假业务等同类问题的，应当报告国资委，由国资

委提级查办

结合实际细化《通知》重点任务，制定工作方案

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天职咨询研究院

Now, for tomorrow

中央企业违规经营投资责任追究工作是一项长期复杂的工作，需要常抓不懈。中央企业除发挥内

部力量之外，还可以聘用有资质的中介机构参与相关工作，充实力量。天职国际长期致力于协助中央

企业合规管理，目前我们以“咨询+科技”的发展思路，为中央企业提供合规体系建设、违规追责机制

研究等全方位服务。

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以全新视野

邀您畅遨未来

28/04/2023 25

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