金顺管理人周刊 2023 年 10 第02 期（总第96 期）1

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世界银行评价体系中的企业破产 第十四届中国破产法论坛在北京成功举办 武汉中院《关于预重整中债务人与主要债权人共同推荐选任临时管理人的工作指引》 银川中院出台两项破产案件审理制度持续优化法治化营商环境

 贵州省 2022-2023 年度破产典型案例及创新事例发布破产程序中住宅专项维修资金债权审查研究

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世界银行评价体系中的企业破产作者：叶洋， 无锡市金顺经济咨询有限公司2001 年，世界银行成立全球营商环境评估项目 DB（Doing Business），通过对比全球不同经济体和不同时期的商业监管环境。2022 年2 月4 日，世界银行发布了新的营商环境体系 BEE（Business Enabling Environment）项目概念说明。2022 年 12 月，BEE 新版概念书发布，营商环境新评估体系项目名称进一步正式确定为 B-Ready（Business Ready）。中国大陆地区被纳入全球190 个经济体中的第二批次测评经济体，测评周期将从 2023 年下半年开始至2025 年。B-Ready 评估体系在继承和延续了原有营商环境评估指标的基础上，确实在数据采集、评估核心、指标设置和评估维度等方面有较大程度的创新和提升。首先，关于数据采集，B-Ready 采用了最新的大数据技术和人工智能算法，实现了对数据的自动采集、处理和分析，从而提高了数据采集的效率和准确性。同时，B-Ready还引入了实时数据监测和定期调查相结合的方式，以获取更全面、更及时的企业运营数据。其次，在评估核心方面，B-Ready 更加强调企业的实际运营情况和市场竞争力，以及政府监管和公共服务的质量与效率。它不仅关注企业的开办、运营和退出等环节的便利性和效率，还注重企业的实际经营状况，如市场份额、销售收入、利润等指标。此外，在指标设置和评估维度上，B-Ready 更加注重平衡性和综合性。它不仅关注政府监管和公共服务等传统指标，还引入了企业社会责任、环境保护、科技创新等新的指标，以更全面地评估商业环境的竞争力和优势。总之，B-Ready 评估体系在继承和延续了 DB 和 BEE 评估体系的基础上，结合最新的技

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术手段和趋势，对原有营商环境评估指标进行了优化和创新，以更好地适应全球经济和商业环境的变化和发展。

BEE 评估体系，是一种对商业环境进行全面评估的指标体系。该体系由世界银行、国际金融公司（IFC）以及其他合作伙伴共同开发，旨在帮助各国政府和企业更好地了解和改善其商业环境，以促进经济发展和创造就业机会。BEE 评估体系包含十个一级指标，分别是商业准入、经营地点、公用事业连接、劳动力、金融服务、国际贸易、税收、争端解决、市场竞争和企业破产。这些一级指标涵盖了商业环境的关键方面，包括政府监管、公共服务、商业基础设施和法律制度等。对于每个一级指标，BEE 评估体系都设计了 3 个二级指标，分别从监管质量、公共服务、整体效率三个方面来衡量。例如，“争端解决”一级指标下的三个二级指标分别是：法律制度框架的可靠性和有效性、争端解决程序的便利性和效率、以及法律执行和裁决的公正性和可接受性。

在数据收集方面，BEE 评估体系采用了两种主要的数据收集方法：专家咨询和企业层面调查。专家咨询是指从提供相关法律服务、公共服务的机构和这些机构的专家那里收集数据。企业层面的调查是指从实际正式企业的代表性样本中收集数据。这些数据经过处理和分析后，将用于计算每个一级指标的得分，并最终形成整个商业环境的总得分。

BEE 评估体系的最大特点是其平衡性。它不仅关注政府监管和公共服务等传统指标，还注重反映企业实际运营情况的指标，如企业调查和实际执行情况等。此外，BEE 评估体系还强调了环境保护和可持续发展等方面的重要性，这是对中国营商环境评价趋势的积极回应。

总的来说，BEE 评估体系是一种全面、平衡且具有前瞻性的商业环境评估工具，可以帮助各国政府和企业更好地了解和改善其商业环境，以促进经济发展和创造就

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业机会。

二、BEE 评估体系的主要特点

（一）更趋法治化与系统化

新的指标体系强调法律框架指标，以及立法的完善度。它以法律规则为基础，设计出具体的子指标以及得分情况，更注重数据的整体性和横向可比性。这种系统化的指标评分报告以及原始数据发布，旨在鼓励并推动各国的法律政策改革，为经济体的政府法律政策改进提供重要的决策基础。

（二）更趋科学化

新指标体系并不倾向于任何特定的经济体系或法系与法律传统，而是专注于能适用于处于不同发展阶段经济体的、具备牢固考察基础的良好做法和标准。它不仅会收集法律信息和事实措施，而且通过专家咨询和企业调查手段来获取数据，相比以往更具科学性。新指标体系的出台旨在显示各经济体如何以及在多大程度上落后于世界范围内的良好做法，并通过取消排名方式来避免过度炒作问题，以最大限度地提高公众兴趣和激励改革。

（三）更关注现实效果

世行评估指标更注重市场主体的反馈，注重对企业适应性以及社会效益的考察。专项指标的选择则主要力求涵盖每个子指标中有关企业适应性以及最佳社会效益的突出举措。每个指标的得分将反映该指标在企业适应性和社会效益下的得分。如果一个指标影响到企业经营的利益或成本，它将在企业适应性项下得分。如果一个指标的影响超出了单个企业的范围，并延伸到具有合乎社会公益性结果，如环境保护、员工福利、市场竞争、消费者保护以及平等获得商业机会等因素，则该指标将在社会效益下得分。并且，指标指向可以落地，或能够通过法律政策变革的方式来加以改变的一些领域，不仅关注企业的法律合规义务，还关注企业生命周期内的

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法律规则质量，以及由政府所提供的相关公共服务等情况。其中，对具备全国代表性私营企业的调查研究，属于相比于以往评估的一项重大创新。用此方法还可以考察并收集宝贵的一手信息，即企业自身在面对商业法治环境时的切身体会或者应对经验。

三、DB 评估体系与 BEE 评估体系的区别

（一）BEE 评估体系数据采集方式更加丰富

对于数据收集方式，除了继承 DB 的数据收集方式，即专业机构调查，还引入了企业调查的方式，这是从世界银行的另一个指标体系项目中借鉴过来的。同时，BEE 扩大了数据收集的样本量，并将大型企业、民营企业、国有企业以及外资企业都纳入企业调查的范围。另外，BEE 还通过设置通用参数如企业规模、行业、类型和所有权等来指导数据收集，以增加数据的多样性和代表性。（二）BEE 评估体系主张在衡量商业环境中要达到四个平衡与DB体系相比，BEE的评估重点放在了微观经济层面的监管和公共服务方面，更注重平衡性。这四个平衡分别是：

1.单个企业与整个私营部门之间的均衡。这意味着 BEE 既关注单个公司开展业务便利性的角度，也从整个私营部门发展的角度去评估商业环境。2.监管与公共服务的均衡。这意味着 BEE 不仅关注政府监管方面，还将关注公共服务的提供，因为公共服务也是市场运作的关键。

3.法律法规与实际执行的均衡。在实际评估中，BEE 不仅会收集法律法规中规定的信息，也会收集反映实际执行情况的信息和测量结果。4.数据代表性与可比性之间的均衡。BEE 将通过专家咨询和企业调查相结合的方法收集数据，努力在各国的数据可比性和特定经济体的数据代表性之间找到平衡，以克服指标单一的局限性。

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（三）BEE 评估体系一级指标的衡量维度

相较于 DB 体系，BEE 体系中删除了“保护中小投资者”指标，增加了“雇佣劳工”和“促进市场竞争”两个指标，将“办理建筑许可”和“登记财产”两个指标合并为“获得经营场所”指标；将“获得电力”指标拓展为“公用服务连接”指标，BEE 在指标数量上未发生变化，仍旧为十个一级指标。[ 《世行新旧营商环境评估体系对比，2024 年 4 月将发布第一份宜商环境报告》，载《营商环境周报》第 89 期。]

DB 体系中的一级指标通常从监管框架和办事便利度两个评价维度（即二级指标）进行评估，而 BEE 体系中的一级指标中则包括了监管框架、公共服务和效率。监管框架：将考虑监管质量（透明度、清晰度、可预测性）+监管负担；公共服务：将考虑允许政府提供对市场运作至关重要的公共服务的机构设置、基础设施和计划；效率：通过专业机构调查和企业调查，在实践中获得每个主题的目标。BEE从以上三个方面衡量十个指标，统一了指标的评估维度。同时，BEE 将加入至少三个贯穿全周期指标，如“数字技术应用”“环境可持续性”“性别平等”等，总体而言，新体系下的考量评估范围均有所扩大，针对“办理破产”指标具体改进内容为：从破产程序法规的质量、破产程序的制度和基础设施的质量、破产司法程序的效率三个维度进行。

四、“办理破产”的三大衡量维度[ 刘兆斌：《从营商环境到宜商环境——世行评估体系的新变化及启示》，载《中国质量万里行》2022 年5 月9 日。]

（一）破产程序规则的质量。

包含六个方面：一是破产程序的启动。债务、债权人申请、清算和重组的程序，中止规则。二是债务人资产的管理。债务人公司在破产程序中的合同、交易和财务状况，环境债务、资产报废义务等。三是清算和重组程序的范围。重组计划的批准、

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实施机制、各相关方的权利、义务、责任。四是债权人参与的范围，权利。五是破产管理人的专业能力，资格、培训、监管、许可或注册要求。六是特殊专门程序，中小微企业的清算、重组程序。如对善意个人债务人清偿保障措施，法定限额、法院监督强度、简化快速的程序。

（二）破产程序相关体制机制的质量。

包括三个指标：一是破产法院或破产法官的专业化，有无专门专业培训。公共服务机构，人员的质量，可靠的决策、透明度、可预测性、便利快捷的制度效率。法官、破产管理人、委托人、拍卖师、评估师等相关从业者的能力。二是法庭自动化和信息的公共可用性。电子事务、电子支付、在线诉讼系统、公开性等等。三是破产程序服务的互操作性。债务人、债权人、各相关机构在破产程序中发挥作用情况及相关信息互动。

（三）破产司法程序的便利性。

法院清算和重组程序的时间和成本。从提交申请到支付、重组计划批准。诉讼总成本、债权人和借款人产生的成本。高效率低成本的破产制度可以让效率低下的企业快速退出，鼓励更多的创业活动和新企业创建，从而使资源配置不断优化，开启新的企业生命周期，促进经济社会健康发展。

BEE 体系相对于原 DB 体系的指标变化。具体来说，BEE 的“办理破产”指标与原 DB“办理破产”指标相比，范围变得更广，增加了对破产前程序、跨境破产、中小微企业的简化程序、破产管理人的专业知识、破产机制等方面的评估。BEE 的“办理破产”指标还使用特定参数来保证不同国家和地区的可比性，例如对于具有特定类型、规模和地点的标准化公司、未偿债务的价值以及有权处理破产索赔的法院等方面的考量。此外，BEE 的“办理破产”指标还涉及了破产中的环境义务，并审查了破产程序中的良好环境监管做法。

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与原 DB“办理破产”指标相比，BEE 的“办理破产”指标不仅侧重于企业的成本效率，还增加了对社会效益的评估，以确保破产程序的透明度、公平性和法律确定性。这些变化反映了 BEE 体系更加关注企业破产过程中的综合性和系统性问题，以及对社会效益和可持续发展的重视。

五、重点关注

世界银行强调通过 BEE“公共服务”加强破产人才队伍的建设：在最新的 BEE“商业环境评估”指标中，世界银行特别关注了公共服务中的破产处理问题。新的评估指标不再仅仅停留在政策层面，而是深入到实践领域，对破产法庭、法官以及管理人的专业程度进行了全面的考察。这一创新性的举措，凸显出世界银行对于破产处理专业化的重视。

在新的 BEE“效率”内容中，世界银行以推动实现破产信息系统互通为目标：为提高破产处理效率，BEE 引入了破产程序信息系统的评估，这一举措将关注点放在了法院、公安、社保、金融监管等多部门之间的数据互联互通。世界银行建议，应当积极推进各部门的信息共享，实现数据的智能匹配和处理，以数字化方式推动企业破产处理的优化。

这两个主题，即数字技术应用和可持续发展，是贯穿所有指标的核心思想。数字化和可持续发展是现代社会中的两大重要趋势，将这两者结合，既能提高破产处理的效率，也能为社会的整体发展做出贡献。

除了上述两个方面，世界银行对破产处理的重视还有其他方面值得关注。首先，世界银行强调了破产处理过程中的法治化。在破产申请、审查、管理、债权人会议以及资产清算等各个环节，都需要严格遵循法律程序，确保破产处理过程的合法性和公正性。这不仅可以保护债权人的合法权益，也可以维护商业环境的稳定和健康发展。

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其次，世界银行强调了破产处理过程中的系统性和科学性。在破产处理过程中，需要全面评估银行的财务状况，审查其破产原因和必要性，确保破产程序的启动符合科学标准和系统要求。此外，破产处理过程中还需要引入专业的破产管理人，负责处理银行的资产和负债，并与债权人进行协商和沟通，确保破产程序的顺利进行。最后，世界银行强调了破产程序的可持续性。在破产程序结束后，银行将被关闭并注销，其财产将被清算或转移给其他银行或企业。这个过程中需要确保银行的资产得到妥善处置，尽可能减少债权人的损失，同时避免对其他银行或企业带来不良影响。此外，破产程序还需要考虑如何妥善处理员工的安置和权益保障问题，以维护社会的稳定和和谐。

综上所述，世界银行对破产处理的重视不仅体现在推动专业人才队伍建设、提高处理效率等方面，还包括法治化、系统性和科学性以及可持续性等多个方面。这些方面相互关联、相互促进，共同构成了世界银行对破产处理全面而深入的关注。

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第十四届中国破产法论坛在北京成功举办2023 年 10 月 21 日-22 日，第十四届中国破产法论坛在北京成功举办。本次论坛由中国人民大学法学院、中国人民大学破产法研究中心、中国贸促会法律事务部、北京市破产法学会、北京破产法庭等单位联合主办，吸引了来自全国各地法院系统、政府部门、高校科研及传媒机构、检察机关、仲裁机构、金融系统、拍卖协会、管理人系统的 900 余名专家、学者参加。中国破产法论坛组委会主任、中国人民大学破产法研究中心主任王欣新，中国人民大学法学院党委书记兼副院长、教授杜焕芳，中国贸促会法律事务部副部长（主持工作）郑伟，北京市高级人民法院党组副书记、副院长安凤德，北京市第一中级人民法院党组书记、院长马强，北京金融法院党组书记、院长张雯，北京市法学会党组书记、专职副会长郭旭升，国家市场监督管理总局信用监督管理司副司长周卫军，中国法学会党组成员、专职副会王其江等出席开

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幕式并致辞。中国人民大学教授徐阳光主持开幕式。最高人民法院审判委员会副部级专职委员刘贵祥作主旨演讲。

本次论坛以“中国式现代化中的破产法与高质量发展”为主题，2023年是建设中国式现代化的开局之年。世界银行发布了市场成熟度（Business-Ready）评价的方法论并在全球开启试评估工作，“办理破产”指标继续列入十大一级指标；全国人大常委会正在进行《中华人民共和国企业破产法》修订工作；最高人民法院始终高度重视破产法的市场化法治化实施，各地涌现出很多典型案例和创新做法。在市场化法治化国际化营商环境优化建设中，破产法的理念更新与普及，制度规则的补正与革新，事关高质量发展和中国式现代化建设目标的实现，成为了破产法理论与实务工作者共同关注的重要课题。

来源：“破产重整那些事”微信公众号

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武汉中院《关于预重整中债务人与主要债权人共同推荐选任临时管理人的工作指引》（2023 年 10 月 10 日）第一条【规范目的和依据】

为进一步完善预重整临时管理人选任机制，保障债权人、债务人程序参与权，规范债务人与主要债权人共同推荐选任临时管理人行为，依据《中华人民共和国企业破产法》《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》《全国法院破产审判工作会议纪要》等相关规定，结合本市破产审判实践，制定本指引。

第二条【工作原则】

法院接受债务人与主要债权人推荐指定预重整临时管理人，应当坚持依法、公正、公开、效率原则，尊重市场主体意思自治防范廉政风险和履职风险。第三条【推荐主体与推荐时间】

债务人与主要债权人可以共同向法院推荐临时管理人人选，其中主要债权人代表的债权额应当占债务人已知债权总额二分之一以上。债务人与主要债权人推荐临时管理人的，应当在法院作出预重整决定之前提出。

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第四条【临时管理人的范围】

临时管理人一般从录入湖北省高级人民法院管理人名册的武汉辖区一、二级管理人中推荐。案情特别复杂、有重大社会影响的，也可以从录入外省市管理人名册的一级管理人中推荐。

第五条【推荐材料】

债务人与主要债权人应当提交以下材料：

（一）推荐意见书。推荐意见书可以由债务人、主要债权人分别提交或联名提交；

（二）推荐人的主体资格材料；

（三）债务人股东会推荐临时管理人的决议；

（四）主要债权人代表的债权额占债务人已知债权总额二分之一以上的证明材料；

（五）法院要求提供的其他材料。

第六条【接受推荐材料】

被推荐中介机构应当提交以下材料：

（一）接受推荐函；

（二）专业能力和执业业绩说明材料；

（三）截至接受推荐之日，近三年内不存在因履行管理人职务受到人民法院、行政机关、行业自律组织惩戒或处罚的声明；

（四）与本案不存在利害关系的承诺；

（五）法院要求提供的其他材料。

第七条【不接纳推荐的情形】

存在下列情形之一的，法院不接纳推荐意见：

（一）经审查，不宜采用推荐方式选任临时管理人的；（二）部分债权存在争议或者不确定性，或者债权债务关系复杂，通过形式审查难以判断同意推荐的债权人的债权额所占比例的；（三）推荐人与被推荐中介机构恶意串通、虚假陈述、隐瞒真实情况的；

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（四）被推荐中介机构与本案存在利害关系或者有其他不得担任管理人情形的；

第八条【临时管理人决定】

法院决定对债务人进行预重整的，应当同时作出指定临时管理人的决定。债务人经过预重整后进入重整程序的，法院可以直接指定临时管理人继续担任管理人。

第九条【临时管理人更换】

预重整期间，发现临时管理人不能依法、公正执行职务，或有其他不能胜任职务情形的，债权人会议可以形成决议向法院申请更换临时管理人，临时管理人可以向法院解释和说明，由法院决定是否更换。存在前款情形的，法院可以依职权径行决定更换临时管理人。第十条【解释权归属】

本指引由本院审判委员会负责解释。法律、司法解释或上级人民法院另有规定的从其规定。

第十一条【实施时间】

本指引自发布之日起施行。

武汉市中级人民法院办公室 2023 年 10 月 10 日印发来源：“破产法实务”微信公众号

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银川中院出台两项破产案件审理制度持续优化法治化营商环境为进一步优化营商环境，完善破产审判配套机制，保障破产程序顺利进行，加快“僵尸企业”出清，维护司法公信力，近日，银川中院印发了《银川市中级人民法院关于执行案件移送破产审查工作的操作指引（试行）》《银川市中级人民法院关于破产衍生诉讼案件诉讼费用缓交办法（试行）》。《操作指引》通过五章四十二条内容，进一步规范执行案件移送破产审查工作程序，明确执行、立案、破产等相关部门的职责，畅通“立、审、执、破”一体化衔接，加强协作，提升质效，有效发挥执行程序和破产程序各自功能，保障执行程序与破产程序有序衔接。同时，严格按照法律、司法解释的规定移送和审查，防止当事人利用执转破程序恶意阻却执行及逃废债行为，打通企业法人领域执行难问题“最后一公里”，有效化解执行领域“僵尸案件”。《缓交办法》统一全市法院破产衍生诉讼案件诉讼费缓交、免交审查标准，允许作为原告或者上诉人的破产企业（管理人）缓交破产衍生案件诉讼费用，进一步降低办理破产案件成本，解决当事人因无法按时交纳诉讼费用而不能及时提起诉讼或被动放弃起诉的“后顾之忧”，提高债务清偿比例及破产案件“回收率”，为实现破产企业财产价值最大化提供有力支持和保障。来源：“宁夏高级人民法院”微信公众号

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贵州省 2022-2023 年度破产典型案例及创新事例发布10 月 20 日，贵州省高级人民法院发布《贵州省2022-2023 年度破产典型案例及创新事例》，集中展示全省三级法院在破产审判能力、制度、机制建设方面的有效突破，展现近年来破产审判厚积薄发、跨越发展的优异成绩，彰显破产审判在助力打造法治化营商环境方面的积极成效。与以往不同的是，此次随典型案例一同发布了创新事例，将好的工作做法进行提炼总结并推而广之。

据省法院党组成员、副院长刘力介绍，此次发布的案例、事例，主要体现以下几方面内容：

一是围绕中心大局，强化服务保障。破产审判的本质是经济工作。做好破产审判，对于推动高质量发展、深化供给侧结构性改革、防范化解风险具有重要意义，是司法精准服务保障中心大局的有效切入点和着力点。此次发布案例中的破产企业，涉及多个产业领域，与贵州省经济发展的内生动力密切相关，如能源、房地产、建材、医药、茶叶等，其中以民营企业尤其是中小微企业居

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多。人民法院坚持着眼大局，充分挖掘企业运营能力、积极运用重整制度手段，帮助企业纾困解难、复工复产，为服务保障“稳增长、稳就业、稳物价”工作、护航民营企业发展，贡献了破产审判力量。

二是深化府院联动，聚合优势资源。府院联动机制是破产审判的重要保障，其运行有赖于党委政府的支持协同和人民法院的靠前作为。常态化的府院联动，有助于打通制度中梗阻、高效重组生产要素、处置相关风险隐患，最大限度发挥破产审判的拯救、出清功效。此次发布的创新事例专门介绍“黔南州企业破产公共事务中心”的成立和运作情况，为全省破产审判树立了创新制度实践、融入社会治理的标杆。各案例也都体现了府院联动机制的积极作用，充分印证破产审判并非人民法院的单打独斗，而是一项需要聚合各方优势资源的公共服务，联合攻关才是做好破产审判的最优解。

三是坚持守正创新，探索制度优化。守正创新是习近平新时代中国特色社会主义思想的理论品格。面对日新月异的社会发展，破产审判唯有在遵循法律规范的前提下不断创新，才能快速适应时代变化、切实回应社会需求。从此次发布的案例中可以看到，人民法院牢固树立拯救市场主体的“重整优先”理念，积极构建完善符合市场经济规律的重整审判机制，如预重整、关联企业实质合并重整、出售式重整等，为加快提升破产审判效率探索出了多种方式方法。此外，部分法院在无管理人和解、个人债务集中清偿以及“执转破”等方面，主动先行先试，以积极有效的实践举措为制度创新和制度建设增添了动力。四是做实三效统一，释放司法效能。坚持“从政治上看、从法治上办”，做到“三个效果”的有机统一，是人民法院以高质量司法厚植党执政根基的核心要求。做好破产审判，须把对理论政策的学习领会和对产业运行的深度观察转化为实现“三个效果”的重要能力水平。此次发布的案例和事例，涉及煤电保供、产业扶持、涉众纠纷以及环境资源保护。人民法院观大势、识大局、明事理、察细微，自觉从讲政治的高度认识和处理相关问题，坚决落实党中央决策部署，以“如我在诉”的要求认真履职尽责，在准确适用法律的同时充分引入对政治效果、社会效果的考量，办出了有示范意义、经得起检验的精品案件。

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记者了解到，下一步工作中，全省三级法院将坚持以学习贯彻党的二十大精神为统领，坚持问题导向和系统观念，讲政治、顾大局，聚焦专业、精耕细作，努力将破产审判推入高质量发展的“快车道”，确保把高质量发展这个首要任务落到实处，以实干业绩为推进中国式现代化的贵州实践添砖加瓦。来源：“当代先锋网”

原文链接：http://www.ddcpc.cn/

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破产程序中住宅专项维修资金债权审查研究作者：王莉，四川盛豪律师事务所【摘要】在纷繁复杂的破产债权审查过程中，涉及群体利益的债权往往令管理人和法院感到棘手，再则破产法无法穷尽列举破产债权种类和清偿顺序，这就使得部分涉及群体性利益的破产债权审查工作变得艰难。本文专就涉及业主利益的住宅专项维修资金债权审查问题进行研究，从债权审查认定的难点出发，结合破产债权立法、优先债权性质、债权清偿顺序等方面，综合得出对住宅专项维修资金债权审查结论，力求优化债权审查程序，解决债权审查中的疑难问题。【关键词】住宅专项维修资金；破产债权；优先债权在住宅专项维修资金的缴存中，除业主有缴存义务以外，很多省市也规定了开发建设单位的缴存义务。以成都市为例，根据《成都市住宅专项维修资金管理办法》第七条，开发建设单位应按照规定交存专项维修资金。而在大量破产的房地产开发企业中，大多存在开发建设单位应缴未缴住宅专项维修资金的问题，又因破产企业开发的楼盘涉及众多业主利益，导致在破产债权审查时稍有不慎则可能引发群体性事件。因此，厘清住宅专项维修资金的债权审查难点，有助于优化

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破产债权的实质性审查，确保住宅专项维修资金的债权在破产程序中能得到有效申报和受偿。

一、目前住宅专项维修资金债权分类

目前住宅专项维修资金债权一般分为两类，一类是业主应缴纳部分因业主未及时缴纳或开发建设单位收取业主维修资金后应代业主缴纳而未缴纳所产生的债权。另一类是开发建设单位应缴纳而未缴纳所产生的债权。第一类债权一般由政府直接向业主催收，或由人民法院依据业主与开发建设单位签订的合同来认定该部分债权金额与性质。

第二类债权因无合同约定，存在债权申报主体确定难、债权性质确定难等问题。因此，笔者专就第二类债权的审查问题进行研究。二、目前住宅专项维修资金债权审查存在的难点

（一）债权申报主体的确定难

根据《中华人民共和国民法典》第二百八十一条规定，建筑物及其附属设施的维修资金，属于业主共有。而为了有效监管住宅专项维修资金的交存与使用，财政部发布《住宅专项维修资金管理办法》，规定由政府建设（房地产）主管部门监管。因此，业主作为所有权人，政府作为监管人，在申报住宅专项维修资金债权时，应由哪一方作为债权人存在争议。若业主作为债权人，则债务人交存资金对象变成全体业主，这与现行《住宅专项维修资金管理办法》规定相冲突，若政府作为债权人，政府权力来源是什么，监管范围与职责是否赋予政府有权在破产程序中要求债务人履行交存义务，这些都是认定住宅专项维修资金债权主体时面临的问题。

（二）债权性质的认定难

由于住宅专项维修资金涉及住宅共有部分，共有设施设备的维修和正常使用，往往需要资金量较大，在开发建设单位应缴未缴的情况下，为减轻业主负担，业主或政府在申报破产债权时，往往要求将该债权列为优先债权，享受优先受偿权。但现行法律法规并未明确将住宅专项维修资金列为优先债权，且在破产法规定的清偿顺序中也未列明住宅专项维修资金债权的清偿顺序。若在法律未有明文规定的情况下径行将住宅专项维修资金债权认定为优先债权，是否属于违法行为，是否会影响非业主债权人的公平受偿等，这些都是认定债权性质中存在的问题。关于和解的原因，破产法规定企业法人不能清偿到期债务并且资产不足以清偿全部

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债务或者明显缺乏清偿能力的，可以申请和解，但具备明显丧失清偿能力可能的早期阶段不作为和解原因。

三、住宅专项维修资金的债权申报主体认定

（一）业主作为债权申报主体的权利来源

随着城市化的进程，催生出批量的高层建筑物，每个高层建筑拥有共有的主体结构及共有的配套设施设备等，此共有部分属居住者共同所有，由此产生建筑物区分所有权，维修资金也就应运而生。因此，业主作为住宅专项维修资金的所有权人，在开发建设单位应缴未缴专项维修资金时，可以以所有权人身份要求开发建设单位履行缴存专项维修资金的义务。

（二）政府作为债权申报主体的权利来源

我国宪法赋予了以政府为代表的行政机关公共管理的权利，法律、行政法规等其他的行政法律规范具体规定了不同行政机关的具体职能。即政府对于涉公共利益的事务具有公共管理的权利。实践中，住宅专项维修资金主要用于电梯、屋顶、外墙、无障碍设施等共有部分的维修、更新和改造。所涉及利益范围不仅仅限于小区业主，如果小区电梯的停运造成业主上下楼通行不便，则损害了小区范围内的业主共同利益，如果小区水管爆裂，造成小区外公共道路淹没，则危害了不特定社会公共利益，如果小区外墙脱落，随时可能砸伤路人，这也损害了不特定社会公共利益。故住宅专项维修资金与公共利益息息相关，虽然民法典规定维修资金属于业主共有，但政府出于维护公共利益的职能也有权监管住宅专项维修资金。

现行法律法规还对政府关于住宅专项维修资金的监管范围作出了规定，比如《住宅专项维修资金管理办法》规定本行政区域内维修资金的交存、使用、分摊、监督都由县级以上地方人民政府建设（房地产）主管部门会同同级财政部门进行管理。不仅开发建设单位有交存专项维修资金义务，业主也有交存义务，故政府出于维护公共利益的职能，在开发建设单位或业主应缴未缴专项维修资金时，可以以监管人的身份要求其履行缴存维修资金的义务。

另外，政府作为专项维修资金的债权申报主体在实务中也得到确认。比如（2020）浙 0402 民初 6611 号案，就是嘉兴市南湖区房地产与住房保障管理服务中心作为原告起诉要求确认债务人欠缴的专项维修资金为优先债权，最终法院以原告诉请将欠缴的物业专项维修基金确认为优先债权于法无据为由驳回了原告

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起诉；比如（2019）云 2301 民初 2580 号案，法院以楚雄市住房与城乡建设局已向管理人申报专项维修资金的债权为由，不予确认作为业主的原告申报专项维修资金的债权的请求。

（三）债权申报主体认定的思考与建议

笔者认为，在破产程序中进行住宅专项维修资金债权申报时，业主与政府都有权从各自的地位出发向管理人申报债权，认定债权主体时也可按照申报主体进行认定，若业主与政府都提交了申报债权申请，可按申报时间先后顺序，对在先申报的主体进行确认。实践中，以业主身份进行该项债权申报，需经过业主大会的决策，决策后再委托专业律师或代理人进行申报，且申报时不能以业主的账户作为债权受偿账户，而必须以政府设定的住宅专项维修资金专户作为债权受偿账户，往往业主申报的积极性不高，决策耗费时间较久，决策完成后可能债权申报时间已届满，额外支付的委托代理费用也增加了业主负担。故在一般情况下，以政府身份进行债权申报，更方便快捷，也能更好地维护业主利益。若政府不作为，业主再行申报也未尝不可，在不同破产案件进行当中，应视情况向业主释明，灵活处理。

四、住宅专项维修资金的债权申报主体认定

（一）优先债权的认定标准

破产程序中优先债权的认定主要依据法律法规的明确规定。破产法中优先债权规则是确定各债权人优先权行使的标杆，集中体现立法者对于债权人利益冲突下的价值选择。

现有的优先债权的种类有担保债权、社保与税收债权、职工债权、建设工程优先受偿权、消费者购房人优先债权。上述优先债权的优先性也大多有较深的立法渊源。

首先是担保债权，它的优先性来源于民法所确定的担保制度。商业活动中，担保为相对人提供了充分的信用支持，是国家治理的重要制度，也是市场的重要工具，若其优先性不能在破产程序中得以延续，则破产制度将与国家金融制度，市场秩序脱轨，必将影响社会的秩序和发展。

其次是税收债权，税收是国家用于社会基础建设和公共服务最主要、最有效的收入来源，对国家的建立和发展至关重要。税收具有强烈的公益性，是税收优先权存在的最重要原因。早在《税收征收管理法》中，就规定税务机关征收税款，

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除法律另有规定，税收优先于无担保债权；税收先于设定其后的抵押权、质权、留置权执行。纳税人欠缴税款，同时又被行政机关处以罚款、没收违法所得的，税收优先于罚款、没收违法所得。这说明税收债权的优先性早已得到确认。再次是职工债权、社保债权与建设工程优先受偿权，三者都是对劳动债权的保护。企业破产法关于劳动债权主体、劳动债权内容、劳动债权人的破产参与程序以及劳动债权的清偿顺序，体现了基于劳动债权所特有的生存秩序和正义价值追求。没有劳动者的付出，就没有企业的正常运转和建筑工程的建成，劳动债权是劳动者生存权的基本保障，关系着千千万万劳动者的日常生活，也是社会秩序稳定运行的支柱。所以无论是国内还是国外，保护劳动者的基本生存权和财产权是国家的重要责任。

最后是消费者购房人优先债权，它的优先性来源于对建设工程承包人优先受偿权和抵押权的效力进行限制，以防止购房消费者的利益受损。其背后是对弱者生存权的保护，符合民法保护弱者的价值理念。

（二）普通债权的认定标准

企业破产法中并未对普通债权范围进行一一列明，实践中，排除了债权的优先性和劣后性后，即将该类债权归于普通债权范畴。

（三）劣后债权的认定标准

劣后债权指的是劣后于普通债权清偿的债权。《全国法院破产审判工作会议纪要》（下称“纪要”）第 28 条确定了人身损害赔偿债权优先于财产性债权、私法债权优先于公法债权、补偿性债权优先于惩罚性债权的原则。且规定破产财产依照企业破产法第一百一十三条规定的顺序清偿后仍有剩余的，可依次用于清偿破产受理前产生的民事惩罚性赔偿金、行政罚款、刑事罚金等惩罚性债权。劣后债权的设定扩大了企业破产后清偿债权的范围，也更大范围地保护了各种各样债权人的利益，是对债权清偿制度很好的补充。实践中，管理人或法院也是根据纪要的原则进行债权清偿顺位认定。

（四）实务中对债权性质的认定

通过检索司法案例数据库，法院在确认专项维修资金债权性质时，既有支持其为优先债权的，也有不支持其为优先债权的，比如（2021）辽09 民初51号案，判决支持专项维修资金债权为优先债权，但裁判文书中并未详细释明认定为优先

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债权的理由。而（2020）浙 0402 民初 6611 号案则不支持专项维修资金债权为优先债权，理由是原告诉请将欠缴的物业专项维修基金确认为优先债权于法无据。（五）住宅专项维修资金应认定为普通债权

笔者认为，从优先权的性质上来说，优先权若作为程序性权利，则是便利实体性权利实现的权利，它的便利之处正在于其优先性。若作为实体性权利，则具有担保物权的性质，是担保债权实现的权利，也具有物权的共同属性，即法定性、优先性、支配性、排他性及追及性。而住宅专项维修资金的债权的权利来源，即建筑物区分所有权，它是所有权的一种，与抵押权、留置权、质权等具有优先性的权利本质不同，显然不具有优先权性质。

从立法渊源来看，破产程序中具备优先受偿权的债权都有很深的立法渊源，大多在破产法之外的法律中优先性就得以确认，其优先性的来源要么是建国立家的根本需要，要么是保护弱者的正义价值追求。而住宅专项维修资金债权并无任何确认其优先性的立法渊源，也不是居民生存权的基本保障，且大部分资金由业主自行缴纳，并无保护弱者的立意。

从债权清偿顺序来看，住宅专项维修资金债权是否优先于一般普通债权清偿值得商榷。一般普通债权多是私法债权、财产性债权，私法从私人利益出发，调整公民与公民之间的社会关系，公法从公共利益出发，调整的是国家与公民之间、国家与国家之间的社会关系。而私法债权在破产清偿中一般优先于公法债权，具有维护公共利益性质的住宅专项维修资金，其债权应属于公法债权，劣后于私法债权清偿。财产性债权则是指涉财产利益的债权，从这方面来看，住宅专项维修资金债权符合财产性债权的定义。

因此，住宅专项维修资金债权并不属于优先债权的范围，也不属于劣后债权的范围，在债权清偿顺序上，应与其他财产性债权一致，被认定为普通债权进行清偿。

结束语

破产程序中，公平受偿是首要且基本的原则。一个破产企业往往涉及债务巨大，债权人众多，债权种类纷繁复杂，每一个债权人都希望自己的债权得到优先受偿，只要某一类债权人优先受偿了，必定会影响其他债权人的受偿。住宅专项维修资金涉及业主财产安全利益，申报人希望优先受偿可以理解，但管理人或法院在认定时，应同时公平的考虑其他非业主债权人的利益。破产企业之所以破产，

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都是因为资产不足以清偿债务，由此清偿顺序显得尤为重要，很多时候，优先债权受偿之后，就已经没有财产再清偿普通债权，如果贸然将住宅专项维修资金的债权优先清偿，很可能会导致更多非业主债权人无法得到清偿。另外，现行法律法规均未确认住宅专项维修资金债权优先性，管理人与法院应遵守优先权的法定性，维护法律权威，不应轻易妥协于业主或个别行政部门的施压，从而法外造法。否则，其他债权人更会纷纷效仿，无视法律规定，都来主张优先受偿权，届时，法律权威受损，破产程序更加无法推进，带来的后果将会更加严重。

在破产法的规定中，破产受理前半年内，即使是依据生效法律文书获得的清偿，如果构成恶意串通，偏袒性清偿，管理人都有权撤销该笔清偿。何况在破产受理之后，各方利益矛盾更加显现，做出清偿决定应更加谨慎，管理人与法院应力求公平清偿每一位债权人，使破产企业能在破产程序中安然走完最后一程。来源：“破产重整那些事”微信公众号

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金顺管理人周刊 2023 年 10 第02 期（总第96 期）27 管理人的现实意义

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