第 1 页 共 16 页

广东三旧改造（城市更新）研究动态（2023 年第 9 期 总第20 期）广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会 2023 年10 月31日动态述评10 月份三旧改造（城市更新）动态主要有以下几个特征：一是积极稳步推进城中村改造，如住建部强调超大特大城市城中村改造分三类实施、广州市发布《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》。二是多地有序推进城市更新，如山东省发布《山东省城市更新行动实施方案》、广州市发布《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》、深圳市南山区发布《深圳市南山区城市更新项目未签约部分房屋征收实施细则（征求意见稿）》。三是多地推进存量工业用地高效利用，如上海市发布《关于推动“工业上楼”打造“智造空间”的若干措施》、广州市发布《广州市工业用地使用权租赁、先租赁后出让和弹性年期出让实施办法（送审稿）》、湛江市发布《湛江市加快推进“工改工”高质量发展实施意见（试行）》。

第 2 页 共 16 页

内容速览一、国内政策动态

1．自然资源部加强和规范城镇开发边界管理2．住建部强调超大特大城市城中村改造分三类实施3．上海市推动“工业上楼”打造 3000 万平方米“智造空间”4．山东省部署推进城市更新行动

5．宁夏回族自治区积极盘活农村存量土地推动乡村振兴二、省内政策动态

6．广东省强化用地保障支持专精特新企业高质量发展7．广州市拟完善工业用地供应方式鼓励存量用地节地挖潜8．广州市鼓励民间投资参与重点领域建设9．广州市规划至 2035 年推进城市更新300 平方公里10．深圳市南山区拟规范城市更新项目未签约部分房屋征收工作11．湛江市加快推进“工改工”高质量发展三、湾区项目动态：10 月份大湾区内九个城市共发布“三旧”改造（城市更新）项目动态 177 个，涉及项目动态面积1705.1 公顷四、经验借鉴：台湾城市更新的组织模式五、行业呼声：建议建立三级规划传导机制、构建城中村改造全生命周期管理模式、探索利用公共利益手段解决动迁难题

第 3 页 共 16 页

一、国内政策动态１．自然资源部加强和规范城镇开发边界管理。自然资源部 10 月 8 日印发《关于做好城镇开发边界管理的通知》，提出：一是结合市县国土空间规划编制审批实施，进一步深化城镇开发边界内规划用地安排，细化功能分区和用地布局，统筹存量用地和增量用地、地上空间和地下空间，合理安排城镇建设用地规模、结构、布局和时序。二是引导城镇建设用地向城镇开发边界内集中，促进城镇集约集聚建设，提高土地节约集约利用水平。（来源：自然资源部官网10月 9 日）

２．住建部强调超大特大城市城中村改造分三类实施。10 月 12 日，新华社记者从住房和城乡建设部了解到，超大特大城市正积极稳步推进城中村改造，分三类推进实施。一类是符合条件的实施拆除新建，另一类是开展经常性整治提升，第三类是介于两者之间的实施拆整结合。强调各地按照《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》部署推进，坚持先谋后动；坚持依法征收、净地出让，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用；坚持多渠道筹措改造资金等。（来源：住房和城乡建设部官网10 月 12 日）

３．上海市推动“工业上楼”打造3000 万平方米“智造

第 4 页 共 16 页

空间”。上海市人民政府办公厅9 月19 日印发《关于推动“工业上楼”打造“智造空间”的若干措施》，推动轻生产、低噪音、环保型企业“工业上楼”，支持各类经营主体建设3000 万平方米“智造空间”。一是优化规划调整环节，充分尊重产业规律和经营主体意愿，确定项目容积率和建筑高度；对存量工业用地提升容积率的项目，免于补缴土地价款。二是强化资金支持，对经认定的优质项目，按照开发建设投资总额（不含土地购置费用）给予一定比例的资金奖励，单个项目奖励最高达 3000 万元；突出国企支持力度，由市、区联动，推动国有企业和集体企业盘活利用存量土地，共同盘活、规划、建设。三是落实精准管理，加强项目的全生命周期管理，各区坚持工业属性，严格方案审批准入，严格实施全过程监管，严防后续用途转变和“炒楼”“炒地”行为。（来源：上海市政府官网 10 月18 日）４．山东省部署推进城市更新行动。山东省人民政府办公厅 10 月 24 日印发《山东省城市更新行动实施方案》，其中两大主要任务有：一是老旧片区综合改造工程。编制城市更新片区整体策划方案，明确实施区域、更新方式、进度安排、资金来源等内容；科学划分片区改造地块范围和实施时序，严防大拆大建，干一片、成一片；采取拆除新建、整治提升、拆整结合三类方式，在济南、青岛等市稳步推进城中村改造，实行改造资金和规划指标全市统筹、土地资源区域

第 5 页 共 16 页

统筹，坚持净地出让。二是老旧厂区转型提质工程。开展城镇低效用地摸底调查更新，完善城镇低效用地管理系统，鼓励引导低效用地进入土地二级市场流转交易；鼓励采取灵活的土地政策，经批准利用现有房屋和土地兴办新业态的，可实行继续按原用途和土地权利类型使用土地为期5 年的过渡期政策。（来源：山东省政府官网10 月25 日）５．宁夏回族自治区积极盘活农村存量土地推动乡村振兴。宁夏回族自治区自然资源厅10 月19 日印发《宁夏回族自治区乡村振兴用地政策指引》，提出：一是各项乡村振兴项目要严格执行建设用地标准，优先使用存量建设用地，提高建设用地使用效率。二是依法采取措施盘活农村存量建设用地，优先保障农民居住、乡村基础设施、公共服务空间和产业用地需求。三是鼓励盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅，促进乡村新产业新业态、返乡入乡创新创业、一二三产业融合发展项目、乡村旅游、餐饮民宿、休闲农业等产业发展。（来源：宁夏回族自治区自然资源厅官网10 月25日）二、省内政策动态6．广东省强化用地保障支持专精特新企业高质量发展。广东省人民政府办公厅 9 月 26 日印发《广东省推动专精特新企业高质量发展指导意见》，提出灵活解决土地需求，支

第 6 页 共 16 页

持专精特新企业高质量发展。开通对专精特新企业用地审批服务绿色通道，在存量建设用地安排、新增计划指标中，通过弹性年期出让、租赁、先租后让、租让结合等多种灵活供地方式，依法依规优先保障专精特新企业用地需求。（来源：广东省政府官网 10 月 16 日）7．广州市拟完善工业用地供应方式鼓励存量用地节地挖潜。广州市规划和自然资源局10 月11 日发布《广州市工业用地使用权租赁、先租赁后出让和弹性年期出让实施办法（送审稿）》征求公众意见，对比《广州市工业用地使用权先租赁后出让和弹性年期出让实施办法》（穗府规〔2019〕2 号），本次拟修订主要内容有：一是丰富工业用地供应方式。增加“租赁”供应方式，进一步健全工业用地长期租赁、先租赁后出让、弹性年期出让等供应体系；其中工业用地使用权租赁的年限一般不低于 5 年，不得超过20 年。二是优化弹性出让年期设定。对于采取弹性出让、先租后让方式的，按照一般不超过 30 年期确定，涉及确需适当延长年限的重点项目等，由各区政府审核认定，最高不超过50 年。三是鼓励存量工业用地单位节地挖潜。鼓励以租赁、先租赁后出让、弹性年期出让取得工业用地使用权的单位，通过厂房加层、厂区改造、内部土地整理、开发建设地下空间等途径提高土地利用效率。经批准在原用地范围内新建、改建、扩建工业项目，且投资强度、建筑容积率等指标符合省、市规定

第 7 页 共 16 页

的，应当签订土地租赁合同、出让合同变更协议，对新增的建筑面积部分不再补缴土地出让价款。（来源：广州市规划和自然资源局官网 10 月 12 日）8．广州市鼓励民间投资参与重点领域建设。10 月19日，16 届 49 次广州市政府常务会议审议通过《广州市进一步促进民间投资高质量发展若干政策措施》，提出：一是在城中村改造方面，鼓励和引导民营企业发挥业态策划、产业导入等优势，积极创新改造模式，高效综合利用土地资源，加快城中村改造。二是在产业载体平台建设方面，支持民间投资通过整租、村留用地开发利用、盘活低效用地、村镇工业集聚区提质增效等方式，加快建设一批多层厂房、定制厂房、研发中试楼、生产企业总部等高标准厂房，构建“上研下产”模式的高标准产业载体。三是在融资支持方面，从完善融资机制、加强引导、拓宽渠道和盘活存量等方面提出具体措施；支持国有企业通过股权合作、引入战略投资人和专业运营管理等方式，引导民间资本参与国有存量资产盘活。（来源：广东省住房和城乡建设厅官网10 月24 日）9．广州市规划至 2035 年推进城市更新300 平方公里。10 月 24 日，《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》《广州市城中村改造专项规划（2021-2035 年）》经第四届广州市规划委员会地区规划专业委员会第十四次会议审议通过，提出：一是分步有序推进城市更新，至2035年累计

第 8 页 共 16 页

推进城市更新约 300 平方公里（含城中村改造155平方公里），通过微改造、混合改造、全面改造多种方式并举，推动低效存量土地的盘活再利用；拟推进的旧村庄旧城镇全面改造与混合改造项目 291 个。二是鼓励低效产业用地、老旧厂房、村镇工业集聚区等存量资源更新改造。至2025年推进村镇工业集聚区项目 206 个、总用地面积约18 平方公里；选取 3-5 批村镇工业集聚区试点项目，打造超过20 个村镇工业集聚区试点园区，形成示范效应。三是用好用足城市更新土地政策，探索通过整合归宗、置换收购、储改结合等多种组合方式实施连片更新。增存联动，以增量撬动存量，多途径解决城市更新中用地指标缺口问题。四是优化成本核算与征拆标准，探索房票安置政策机制。通过实施房票安置，降低回迁用地安置需求，实现集约节约用地，缩短城中村改造周期，提升城中村改造效率；同时节省安置临迁费，减轻财政资金压力，定向去库存，多路径保障村民回迁安置。（来源：广州市政府官网 10 月 25 日）10．深圳市南山区拟规范城市更新项目未签约部分房屋征收工作。深圳市南山区城市更新和土地整备局10月23日发布《深圳市南山区城市更新项目未签约部分房屋征收实施细则（征求意见稿）》公开征求意见，拟提出：一是明确征收条件。对于签约率达到“双95%”，经调解未能达成一致的旧住宅区未签约房屋，可以合法实施征收；对于城中村合

第 9 页 共 16 页

法住宅和住宅类历史违建部分，只要签约比例达到95%以上，同样可以依法征收。二是建立双向沟通机制。当城市更新项目中已签订搬迁补偿协议的专有部分面积占比或者物业权利人人数占比不低于 85%时，要求市场主体与房屋征收部门就项目的签约情况和存在的问题建立双向沟通机制。三是明确未签约部分房屋征收程序的启动及听证机制、征收补偿方案拟定及审议、不履行补偿决定的处理方式等。（来源：深圳市南山区政府官网 10 月 23 日）11．湛江市加快推进“工改工”高质量发展。湛江市城市更新局 10 月 9 日印发《湛江市加快推进“工改工”高质量发展实施意见（试行）》，提出：一是完善用地政策，降低改造成本。降低“工改工”门槛，优化标图建库审查要求；完善用地手续；完善土地整备相关政策措施，允许协议出让、支持土地置换后连片改造、延长使用年限、支持集体和国有建设用地混合改造并支持土地分割；创新产权管理。二是加大财税奖励，激发改造活力。通过实施亩均效益奖励、落实税收优惠、支持县（市、区）积极申请专项债券等途径，加大“工改工”金融支持力度。三是简化审批程序，提升工作效率，包括完善并联审批机制、建立信任审批机制、优化微改造项目行政审批手续。（来源：湛江市政府官网10月10日）

第 10 页 共 16 页

三、湾区项目动态10 月 9 日至 10 月 29 日，大湾区内九个城市共发布“三旧”改造（城市更新）项目动态177 个，涉及项目动态面积1705.1 公顷。其中，广州、深圳发布的项目动态数量较多，广州发布 55 个项目动态，深圳发布54 个项目动态，珠海、肇庆无项目动态发布。

图 1 大湾区九市项目动态数量和面积备注：

1.项目动态数据均为项目新增及取得新进展的次数，非项目数量。项目动态信息来源于各政府与各职能部门官方平台公开的公示、公告、通知及新闻报道，部分非公开信息不在统计范围内。

2.统计时间段为 10 月 9 日至 10 月 29 日（按周统计），数据来源于《广东省三旧改造行业周报第 171-173 期》。

3.为避免重复，以下统计图表注释与上述标准一致。

第11图2大湾区九

页 共 16 页

九市项目动态数量（个）

第12图3大湾区九市

页 共 16 页

项目动态用地面积（公顷）

第 13 页 共 16 页

四、经验借鉴本期介绍台湾城市更新的组织模式，分为政府公办和民间自办模式。其中，民间自办模式已成为当前的主要模式。1.政府公办模式

政府公办是指政府为达到特定公共目的，综合考虑该地区由政府实施的必要性、可能性和适宜性，进而对该地区实施更新。政府公办模式分为主管机关自行实施、主管机关委托实施以及主管机关同意其他机构实施等三种方式。为发挥政府主管机关作用，台湾由上至下均成立了城市更新处对城市更新工作进行监督管理。

2.民间自办模式

民间自办的都市更新多半以利益最大化为主要考量，涉及三方主体形成三角关系，即政府、实施者（开发商）、权利人。政府主要承担更新期间的方案计划及实施的批准、监管角色；实施者（开发商）主导都市更新的进行，是实质推动者；权利人则居于类似出资者的角度。根据权利人是自行发起或是委托第三方开展都市更新，可划分为两种组织模式，即自组更新会自行实施和民间委托开发商实施。（1）自组更新会自行实施台湾鼓励由业主主导的城市更新，可总结为“业主提出、政府审批、自主筹建”的更新模式，业主需成立城市更新自

第 14 页 共 16 页

助组织——“城市更新会”，作为更新项目的实施主体。城市更新会需由七人以上的土地及合法建筑物所有权人成立，制定章程，并申请当地主管机关核准批复。但由于权利人经验与能力欠缺，不足以胜任此职能，因此单纯由权利人自行组织团队并实施更新的并不常见，多数是由都市更新基金会或其他相关团体辅助当地居民办理相关流程，并代为筹措资金，协助居民自主实施更新。（2）民间委托开发商实施（开发商主导模式）开发商获得实施者资格分两种情况，一是开发商持有土地，主动发起更新；二是开发商未持有土地，受委托实施更新。在这两种情形下，权利人退居幕后，扮演着出资者的角色，开发商以类似合建者的身份参与权利变换并进行更新。开发商以阶段性的方式投入更新成本，先整合土地权利人改造意愿，然后规划设计更新蓝图，拟定更新计划并争取权利人的支持，核报相关费用及申请容积奖励，推进权利变换的协商过程，最后支付补偿、安置、工程施工等费用。开发商承担着如此庞大的经济负担，因此也必然追求相对应的利益。

（来源：广东省三旧改造协会《广东省“三旧”改造实践总结与比较分析》）

第 15 页 共 16 页

五、行业呼声10 月份，为贯彻落实国务院关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的战略部署，总结各城市在长期探索过程中已形成的可供借鉴的经验模式，探索有效的城中村改造体制机制新路径，省三旧改造协会联合中国人民大学公共管理学院、北京大学深圳研究生院、中国城市百人论坛、中国人民大学国家发展与战略研究院在北京召开“中国城市百人论坛 2023 秋季论坛暨中国式现代化与超大特大城市城中村改造跨界研讨会”，邀请政府部门有关领导，国内外高校、规划设计和研究机构的专家学者、企业代表以及媒体记者等出席会议。与会代表提出以下建议：1.坚持规划引领，建立三级规划传导机制，逐级落实规划意图。一是总体规划定目标定重点。坚持国土空间规划引领和刚性管控，明确工作总目标、重点区域、规模、实施策略等。二是专项规划建路径建机制。编制城市更新专项规划和城中村改造专项规划，分区引导、分类施策、分步推进城中村改造；建立城市更新项目正负面清单管控制度，确定优先推进项目，明确不列为全面改造的情形；杜绝“运动式”改造，衔接发展节奏，有计划分步推进。三是详细规划控指标定功能。坚持详细规划的法定作用和政策属性，实行“单元详细规划+地块详细规划”分层编制和分级审批管控体系；

第 16 页 共 16 页

为保证规划策略、指标科学合理，方案编制阶段同步开展包括交评、环评、文评在内的多种类型专项评估；综合各专项评估结论，合理确定单元的规划总建设量上限及改造范围内规划建设量。

2.把握关键四原则，构建城中村改造全生命周期管理模式。城中村改造需要把握关键四原则：一是保持城中村改造政策的稳定性和延续性；二是保障村民的合法权益以及村集体资产的保值增值；三是各类社会资本积极参与；四是参与改造的各方利益得到平衡。同时，需要根据城市自身特色，构建城中村改造全生命周期管理模式，实现“一盘棋”统筹、“一张图”管理，健全城中村改造共建共治共享长效机制，实现产城融合、城乡一体、和谐共生发展。3.探索在法律政策层面利用公共利益手段解决动迁难题。城中村改造对于村民而言，一方面，可获得商品房、现金等物质补偿，以及可能获得的物业增值、更好生活环境、更好经营条件、更好发展机遇等收益；另一方面，需承担失去原有土地和房屋、因原有稳定遭破坏导致的重建、因不确定性带来的机会成本等。因此，促使村民愿意配合拆迁的前提是：“增值和更好”的绝对值×实现概率>重建成本＋机会成本。如何完成最后 10%拆迁签约率，是全国各地城中村改造项目面临的普遍难题，迫切需要在法律政策层面探索利用公共利益手段予以解决。