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第五十六期

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目录【新规速递】

广州市白云区人民政府关于印发广州市白云区农村宅基地审批和乡村建设规划许可证实施细则的通知.......................................1【政策解读】

《广州市城中村改造条例（征求意见稿）》征集意见要点分析..........................................................................................................26【以案说法】

政府不履行或单方变更、解除行政协议，相对人应如何维权..........................................................................................................31【以案说法】

广州行政审判案例：农村集体土地征收中委托违法强制收地委托和实施行政主体共同承担违法责任.........................................39

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广州市白云区人民政府关于印发广州市白云区农村宅基地审批和乡村建设规划许可证实施细则的通知云府规〔2023〕3 号各镇人民政府，龙归街道办事处、大源街道办事处，区政府各部门、各有关单位：

《广州市白云区农村宅基地审批和乡村建设规划许可证实施细则》已经区人民政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。执行中遇到的问题，请径向区规划和自然资源分局反映。

广州市白云区人民政府2023 年7月3日广州市白云区农村宅基地审批和乡村建设规划许可证实施细则第一章总则第一条 为了加强白云区宅基地审批和乡村建设规划许可管理，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《广东省农业农村厅广东省自然资源厅关于规范农村宅基地审批管理的通知》（粤农农规〔2020〕3 号）、《广州市城乡规划技术规定》《广州市乡村建设规

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划许可证实施办法》（穗府办规〔2020〕17 号）、《广州市人民政府办公厅关于加强农村住宅建设管理的实施意见》（穗府办规〔2020〕18 号）等规定，结合白云区实际情况，制定本细则。

第二条 本细则适用于白云区江高、人和、太和、钟落潭镇村庄规划确定的集体建设用地范围内的宅基地审批和乡村建设规划许可和监管，以及龙归、大源街村庄规划确定的集体建设用地范围内的乡村建设规划许可和监管。第三条 村庄集体建设用地包括存量建设用地和新增建设用地。存量建设用地是指已办理土地使用权登记或依法取得建设用地批准文件（包括宅基地使用证、建设用地批准书等）的土地。

除上述土地使用权登记和用地批准文件用地范围外，最新年度土地利用现状变更调查地类为非建设用地，或1999年 1 月 1 日之后变更为建设用地的土地，应以成片为原则，依法办理新增建设用地审批手续。第四条 实施乡村建设规划许可应当遵循先规划、后许可、再建设，充分利用存量建设用地，并应符合国土空间总体规划、村庄规划，同时符合生态环境保护、历史文化保护、城市安全等有关要求。

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第五条 本着简化规划用地审批手续的原则，合并办理用地批准和乡村建设规划许可，统一核发《乡村建设规划许可证》。

村民以户为单位使用宅基地建设住宅的，经属地镇人民政府、街道办事处（以下简称属地镇街）审核批准后，不再单独核发《农村宅基地批准书》，直接向区规划和自然资源部门申请办理《乡村建设规划许可证》。村集体经济组织建设村公共设施和公益事业用房、拟开办乡村民宿建筑以及成片新增建设用地集体建房的，集体建设用地使用方案（供地方案）经区政府审批同意后，不再单独核发《建设用地规划许可证》，村集体经济组织直接向区规划和自然资源部门申请办理《乡村建设规划许可证》。第六条 区规划和自然资源部门负责建立健全农村宅基地审批制度，负责农村村民住宅用地（含宅基地）规划审批统筹工作；负责乡村建设规划许可审批、规划核实工作；组织测绘机构提供放线、验线、规划核实测量等方面的服务；配合对村庄规划区范围内的乡村建设工程违法建设提供规划定性意见；提供乡村建设规划许可管理相关咨询服务；组织编制传统村落、历史建筑、传统风貌建筑的保护规划及所涉及建筑物、构筑物的规划审批。

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区农业农村部门承担农村宅基地改革和管理职责。负责建立健全宅基地分配、使用、流转和宅基地违法用地查处等管理制度；组织开展农村宅基地现状和需求情况统计调查，及时将农村建房新增宅基地需求通报区规划和自然资源部门；指导属地镇街对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查。

属地镇街负责辖区内农村村民宅基地审批，建立宅基地建房审批管理台账及档案；负责乡村建设规划许可、规划核实的审核；审核确认村民申报的“一户一宅”情况；审核是否涉及征地情况；配合做好村民个人非公寓式住宅建设咨询工作；指导各村制定本村宅基地分配使用方案，将本细则主要内容纳入村规民约，建立和完善乡村报建员（宅基地协管员）制度；办理开工建设信息录入管理手续；查处违反乡村建设规划管理的违法建设和农村违法用地建房行为。区住房和城乡建设部门负责对满足规划条件和规模要求的村公共设施和公益事业用房、拟开办乡村民宿建筑等项目办理消防审核和验收手续；办理限额以上工程施工许可证；对施工建设方面的相关管理机构进行业务指导和技术培训；负责历史风貌区和传统村落核心保护范围内的建筑物、构筑物和历史建筑、传统风貌建筑的结构安全、使用和修缮的监督管理。

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区财政部门负责辖区内农村个人非公寓式住宅规划许可工程测量放线和规划核实测量专项资金的安排。区文化广电旅游部门负责对涉及文物保护单位保护范围、建设控制地带的乡村建设规划许可工程提供文物保护专业意见。

区发展改革、公安、生态环境、水务、城市管理综合执法等相关部门按照各自职责，协同实施本细则。第二章 农村宅基地审批和非公寓式住宅规划许可第一节 办理条件及要求第七条 农村村民一户只能拥有一处宅基地。符合“一户一宅”政策的本村村民，具备本村农村集体经济组织成员资格的，可以以户为单位向具有宅基地所有权的农村集体经济组织申请使用宅基地建设非公寓式住宅。华侨、香港和澳门特别行政区居民、外籍华人在农村的宅基地，按《广东省国土资源厅广东省人民政府侨务办公室关于切实维护华侨在农村的宅基地权益的若干意见》（粤侨办〔2011〕3 号）相关要求执行。

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第八条 成片新增建设用地集体建房的，由村集体经济组织牵头开展项目选址，办理用地报批手续，表决、公示、送审宅基地分配使用方案以及编制建设工程设计方案等前期工作。建设工程设计方案经属地镇街审核并报区规划和自然资源部门审批同意后，可由村集体经济组织作为建设主体，统一申请办理《乡村建设规划许可证》。第九条 村民以户为单位申请宅基地建房的，村民是宅基地建房主要责任人，应保证申请材料的真实性，不得以欺骗、贿赂等不正当手段骗取宅基地审批和规划许可，严格按照批准面积和建房标准建设，禁止未批先建，超面积占用宅基地。

农村集体经济组织负责建立本集体经济组织农村住宅建设管理制度，做好本集体经济组织成员申请宅基地建房的资格审核、分配、公示、管理等；将农村住宅建设管理有关规定纳入村规民约，明确本集体经济组织申请建房的资格条件、申请程序、审核程序，明确收回、调剂旧宅基地、调处权属纠纷的工作要求等；及时协调处理村民宅基地建房争议，化解矛盾纠纷；及时发现和制止违法建设行为，并向属地镇街报告。属地镇街应加强对村相关工作的监督指导和政策宣传。

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第十条 具备本村农村集体经济组织成员资格的村民申请宅基地建房，符合下列情形之一的，应当认定为“一户”，不以户籍登记作为农村建房分户依据：（一）夫妻与未达到法定婚龄子女同住的为一户。（二）有兄弟姐妹的，其中一人应与其父母为一户，其余兄弟姐妹达到法定婚龄或结婚后可申请分户。（三）是独生子女的，结婚后可以继续与父母为一户，也可单独立户。

（四）离异后无房一方再婚且配偶无房的可为一户。第十一条 具备本村农村集体经济组织成员资格的村民，符合下列情形之一的，可以以户为单位申请使用宅基地建房：

（一）在本集体经济组织未取得宅基地的。（二）已取得的宅基地面积明显少于规定标准，需要村内异址新建或原址扩建的。

（三）因发生或者防御自然灾害、建设公共设施、实施市、区国土空间总体规划和村庄规划或者调整村庄布局等，需要村内异址新建的。

（四）其他符合申请条件的情形。

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村民应优先通过家庭成员内部统筹调剂获得宅基地。对于村民家庭成员内有多个建房资格的，在符合村庄整体风貌的情况下，可申请多户合并使用宅基地建房。第十二条 存在以下情形之一的，不得再申请新分配宅基地和新建农村住宅。

（一）不符合分户条件的。（二）涉及“一户多宅”情形的。（三）将原有住宅出卖、出租、赠与他人的。（四）原有宅基地房屋被依法征收，已取得住房安置或货币补偿的。

（五）违反“建新拆旧”政策，未将旧宅基地退回给集体经济组织的。

（六）已视为多户合并建房，并认定为“一户一宅”的每一单户。

村民家庭成员内符合分户建房条件，但未分开居住，其实际使用的宅基地没有超过分户后建房用地合计面积标准，且实际使用的建筑面积没有超过分户后合计建筑面积标准，在满足消防条件等技术标准且符合村庄整体风貌或整治后

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与周边整体环境相协调的情况下，视为多户合并建房，每户可认定为“一户一宅”。

（七）法律法规及政策规定不可申请的其他情形。第十三条 村民原有住宅属于砖木结构房屋、经鉴定为局部或者整幢危房（C、D 级），或属于房屋主管部门在册危房的，村民可以申请房屋排危原址重建或改建，办理乡村建设规划许可证。房屋排危原址重建或改建不得违反生态保护红线、永久基本农田、禁建区等底线管控要求，不得增加建筑面积和建筑高度、扩大基底面积、改变四至关系和使用性质，并应符合历史文化保护要求，与周边环境相协调。第十四条 农村住宅建设原则上应当使用原有宅基地和村内空闲地。宅基地建房技术标准按附件1—2 有关规定执行。

第十五条 宅基地使用权人不再使用已有宅基地的，可以向具有宅基地所有权的农村集体经济组织申请退出宅基地；属于异址新建的，村民应按规定将原宅基地退还农村集体经济组织。原土地使用权登记或建设用地批准文件应予以注销，原宅基地上的建筑物、构筑物和其他附着物应在新房竣工后 6 个月内拆除。

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属地镇街应建立宅基地退出台账，并及时报区农业农村部门和区规划和自然资源部门备案。第二节办理流程第十六条 使用宅基地建房的，应先到属地规划和自然资源所查询拟申请宅基地的现行规划及相关管控要求，在符合规划及相关管控要求的前提下开展建房准备工作。涉及占用农用地的，由村集体经济组织按国家、省、市有关规定办理农用地转用审批手续。

第十七条 村民使用历史宅基地使用证申请建房的，宅基地使用证原件应与档案保管部门的档案信息一致。查无档案的，经属地镇街核实并提供相关佐证材料，可视作有档案。第十八条 村民使用宅基地建房的，应向具有宅基地所有权的农村集体经济组织提出书面申请，并提供以下材料：（一）申请人及家庭成员的户口簿、身份证。（二）《白云区农村宅基地和建房（规划许可）申请表》。（三）《农村宅基地建房承诺书》。（四）能够反映拟用地位置、面积与四至间距的地形图。属于以下情形的，还应当按要求提供相关材料：

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（一）使用存量建设用地建房的，应提供土地使用权证登记或用地批准文件。

（二）对通过继承、受遗赠、分家析产等方式取得的宅基地房屋进行拆建、加建、改建或扩建的，还应提供合法取得该房屋的证明材料，如人民法院生效的法律文书、人民政府生效的决定、经公证的材料等。（三）涉及异址新建的，提交与村集体经济组织签订的旧宅基地退出合同。

申请对既有房屋加建、改建或扩建的，村民在确认既有房屋符合附件 1—2 确定的面积、层数、高度、间距等要求的前提下，应委托具有相应资质的机构进行房屋可靠性鉴定。第十九条 农村集体经济组织按以下规定开展村级审核：

宅基地所有权确权到经济社的，经济社收到村民提交的宅基地和建房申请材料后，依据本经济社的农村住宅建设管理制度，重点就村民是否具备村集体经济组织成员资格、是否符合“一户一宅”、申请材料是否属实、是否与相邻权利人存在土地权属争议等进行审核，出具核查意见，并将申请和审核情况在村、社显要位置及拟建用地现场进行公示，公示期不少于 7 个工作日。属于新分配宅基地的，在公示前应

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先提交成员大会（或经授权的代表会议）表决通过。公示期满村民无异议或异议不成立，且宅基地四至清晰、无权属争议的，经济社在《白云区农村宅基地和建房（规划许可）申请表》中加具意见并盖章，连同有关申请材料、会议记录、公示情况报告等材料报村集体经济组织或村民委员会，村集体经济组织或村民委员会复核并盖章后报属地镇街。宅基地所有权确权到经济联社的，村民直接向村集体经济组织或村民委员会提出申请，由村集体经济组织或村民委员会依照上述程序审核、会议表决、公示并盖章后，报送属地镇街。

第二十条 属地镇街受理宅基地和建房申请资料后，就申请人是否符合申请条件、拟用地是否符合宅基地合理布局要求和面积标准、是否经过村社初审公示、是否符合国土空间规划和用途管制要求、是否涉及占用农用地、是否涉及征收等进行审核。符合条件的，属地镇街组织现场勘查，会同属地规划和自然资源所组织放线、验线测量，确定建房位置。涉及林业、水利、电力、历史文化保护、树木管理等部门的要及时征求意见。

完成放线、验线测量后，经复核符合条件的，属地镇街在《白云区农村宅基地和建房（规划许可）申请表》及宅基地平面位置图上加具审批或审核意见。村民取得属地镇街审

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批意见后应尽快申请办理《乡村建设规划许可证》及开工手续。

属地镇街应建立宅基地审批管理台账及档案，有关资料归档留存，定期将审批台账报送区农业农村部门和区规划和自然资源部门备案。

第二十一条 村民取得属地镇街审批意见后，应按照放线、验线测量成果和《农村宅基地和村民非公寓式住宅建设技术标准》（见附件 1—2），委托具有建筑设计资质的机构编制单体建筑建设工程设计方案。村集体经济组织统筹开展成片新增建设用地集体建房的，应先将建设工程设计方案交由区规划和自然资源部门委托的第三方技术单位进行技术审查，取得技术审查报告。

第二十二条 村民按照附件1—3 备齐建房申请材料后，到区政务服务中心立案申请《乡村建设规划许可证》。区规划和自然资源部门在区政务服务中心设立受理窗口现场审核资料。经审核，申请资料存在错误但可当场更正的，区规划和自然资源部门受理窗口应指导申请人当场更正；资料不齐或不符合规定要求的，应当场或5 个工作日内一次性书面告知申请人需要补正的内容，逾期不告知的，自收到材料之日起即为受理。

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第二十三条 区规划和自然资源部门应当自受理申请之日起 20 个工作日内，根据资料审核与现场勘查情况作出是否核发《乡村建设规划许可证》的决定，并在作出决定后10 个工作日内送达申请人。

在前款规定的办理期限内不能作出决定的，经许可机关负责人批准，可以延长 10 个工作日，并应当将延长期限的理由告知申请人。

第二十四条 自许可决定送达申请人之日起15个工作日内，区规划和自然资源部门应当在政府门户网站上公布许可内容，并以方便公众查阅的方式长期公开，涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的除外。第二十五条 申请不符合规定条件的，区规划和自然资源部门应当出具不予许可决定书，说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。第三章 村公共设施和公益事业用房规划许可第二十六条 村集体经济组织可以统筹本行政村建设发展需求，申请使用村集体建设用地建设村公共设施和公益事业用房。村公共设施和公益事业用房建设标准详见附件2—2。

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第二十七条 村公共设施和公益事业用房选址应符合国土空间总体规划、村庄规划，原则上应在村庄规划确定的村公共服务设施用地上选址。确需在村庄规划确定的村居住用地上选址的，应将选址调整方案在村内表决、公示，并经属地镇街审核后报区规划和自然资源部门审批同意。单体建筑面积 200 平方米以下的厕所、垃圾储运、配电房等零星公共设施、基础设施项目免于办理《乡村建设规划许可证》。

第二十八条 村集体经济组织应召开村民代表会议对拟建项目的用地范围、建设规模、投资额、资金来源、设计方案等内容进行表决。经表决同意后，村集体经济组织应当将拟建项目情况材料及表决意见在村、社显要位置及拟建用地现场进行公示，公示期不少于7 个工作日。第二十九条 公示期满且无异议或异议不成立的，村集体经济组织持申请函（附件 2—4）、村民代表会议表决意见及公示情况报告报属地镇街审核。属地镇街就村公共设施和公益事业用房的建设计划、建设规模、资金来源、非营利性质等征求项目对应的区级专业主管部门意见后，在申请函上加具意见并盖章。

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第三十条 经项目属地镇街审核同意后，村集体经济组织向区规划和自然资源部门申请村庄建设用地规划意见。第三十一条 村集体经济组织或项目投资主体向区发展改革部门申请办理投资项目备案或审批手续，并由村集体经济组织向区规划和自然资源部门申请供地方案审核。涉及占用农用地的，按规定办理农用地转用审批手续。第三十二条 村集体经济组织应自行委托测绘机构到拟建用地现场开展放线、验线测量，并委托有建筑设计资质的机构编制完成建设工程设计方案，交由区规划和自然资源部门委托的第三方技术单位进行技术审查，取得技术审查报告。

第三十三条 村集体经济组织按附件2—3 备齐资料后，向区规划和自然资源部门立案申请《乡村建设规划许可证》。立案申请材料包括：

（一）立案申请表。

（二）申请函。

（三）申请人身份证明材料。（四）村民代表会议表决同意意见。（五）公示情况报告。

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（六）放线、验线测量成果。（七）建设工程设计方案及技术审查报告。（八）投资项目备案或审批手续文件。纳入《建设项目环境影响评价分类管理名录》的项目，应依法办理环评手续。

第三十四条 区规划和自然资源部门根据资料审核与现场勘查情况，作出是否核发《乡村建设规划许可证》的决定。

第四章 拟开办乡村民宿建筑规划许可第三十五条 拟开办乡村民宿建筑应优先在规划确定的特色小镇、美丽乡村、旅游文化特色村、大型旅游景区周边区域选址，应符合国土空间总体规划、村庄规划及生态保护、历史文化保护、旅游等专项规划要求，原则上应使用存量建设用地，鼓励采用修缮、改造存量旧房或原址重建的形式。

第三十六条 区旅游主管部门及属地镇街要结合乡村旅游资源禀赋条件加强评估论证，结合乡村示范带建设工作

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划定乡村民宿发展的试点区域合理统筹乡村民宿建设布局，推动乡村民宿集聚、优质发展。第三十七条 拟开办乡村民宿建筑建设应以村集体经济组织为主体申请，单体建筑面积应小于800 平方米，房间数少于 14 间，不超过 4 层，且与周边环境相协调。其中，使用闲置宅基地、闲置农房建设乡村民宿的，应保障原权利人合法权益，并符合村民个人非公寓式住宅建设标准。第三十八条 村集体经济组织可参照本细则第三章相关程序及附件 2—3 备齐材料，向区规划和自然资源部门申请拟开办乡村民宿建筑《乡村建设规划许可证》。成片改造拟开办乡村民宿建筑的，村集体经济组织应先将建设工程设计方案交由区规划和自然资源部门委托的第三方技术单位进行技术审查，取得技术审查报告。第三十九条 区规划和自然资源部门根据资料审核与现场勘查情况，作出是否核发《乡村建设规划许可证》的决定。

拟开办乡村民宿建筑竣工并办理不动产登记后，应按相关规定办理民宿登记手续。

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第五章 批后管理第一节 监督检查第四十条 被许可人应当自取得《乡村建设规划许可证》之日起 1 年内开工，完工后应申请办理规划核实。逾期未办理开工建设信息录入手续或施工许可证，且未办理延期手续或者申请延期未获批准的，《乡村建设规划许可证》及其附图、附件自行失效。《乡村建设规划许可证》失效后可以重新申请。

第四十一条 区规划和自然资源部门及时将核发《乡村建设规划许可证》情况告知属地镇街及区农业农村、住房和城乡建设、城市管理综合执法等行政主管部门，属地镇街及相关部门应按照有关规定落实批后监管工作。第四十二条 限额以下小型工程（工程投资额在100万元及以下或建筑面积 500 平方米及以下），在开工前应按规定向属地镇街申办开工建设信息录入手续；其他工程应按《建筑工程施工许可管理办法》的规定向区住房和城乡建设部门申办施工许可证。

第四十三条 被许可人应当严格按照《乡村建设规划许可证》许可的内容进行建设。工程开工前，被许可人应当在

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工程现场显要位置张贴《乡村建设规划许可证》及其所有附图、附件复印件，接受社会监督。第四十四条 属地镇街是查处违反乡村建设规划管理的违法建设和农村违法用地建房行为的实施主体，应综合运用动态巡查、网格化管理、卫片执法、专项执法等多种执法手段和方式，指导村民按照经批准的宅基地四至要求建房，及时发现和制止农村村民未经批准、超过批准用地面积、擅自变更位置建房等行为，以及未取得《乡村建设规划许可证》或者未按照《乡村建设规划许可证》规定进行建设的违法建设行为。

第二节 规划核实第四十五条 建设工程完成土建工程、外墙装修、施工场地（含施工排栅、周边道路、临时搭建围墙及施工板房等）的清理和整饰后，被许可人应开展规划核实测量，依次经村、属地镇街审核后，向区规划和自然资源部门申请规划核实。其中，村集体经济组织统筹开展成片新增建设用地集体建房，涉及公众或者社会重大利益需分期申请规划核实的，可分期办理规划核实。

属于村民非公寓式住宅的，被许可人向属地规划和自然资源所申请规划核实测量；属于乡村公共设施和公益事业用

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房、拟开办乡村民宿建筑等的，由村集体经济组织自行委托测绘机构开展规划核实测量。第四十六条 办理规划核实应提交以下资料：（一）申请人身份证明材料。（二）规划核实申请表。（三）《乡村建设规划许可证》复印件。（四）具有丁级及以上资质的测绘机构出具的规划核实测量成果，成果应符合房地产测绘相关标准。被许可人身故的，还应提供已合法取得该房屋的证明材料，如人民法院的法律文书、人民政府生效的决定、经公证的材料。

第四十七条 区规划和自然资源部门受理后，应当结合规划核实测量成果到实地检查，重点就建设工程是否符合乡村建设规划许可要求进行审核，并出具规划核实意见。建设工程本身与乡村建设规划许可要求不完全一致的，由区规划和自然资源部门按照城乡规划技术标准、规划许可要求，结合农村建房管理实际，通过多部门共同研究等方式综合研究，认为属于可以自行进行的调整或属于合理的施工误差、测量误差范围的，予以通过规划核实。

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第四十八条 区规划和自然资源部门自受理之日起15个工作日内完成审核，出具是否符合乡村建设规划许可的规划核实意见。

通过规划核实的建设工程，应主动按照《不动产登记暂行条例实施细则》等规定办理不动产登记。第三节 批准文件的变更、延期、撤回与撤销第四十九条 被许可人确需变更《乡村建设规划许可证》许可的面积、高度、间距等规定的，需在《乡村建设规划许可证》处于有效期限内提出申请，分别按照第二、三、四章程序规定办理变更手续。

第五十条 被许可人需要延长《乡村建设规划许可证》期限的，应当在期限届满 30 日前向原许可机关提出申请办理延期手续，经批准延期的，延期不得超过6 个月。申请延期的，申请人应当提供《乡村建设规划许可证》文证编号，并说明申请延期的事由。

第五十一条 按法律法规等规定需撤销、变更或撤回宅基地批准或乡村建设规划许可的，按以下情形处理：（一）涉及撤销、变更或撤回宅基地批准的，由属地镇街调查取证后作出撤销、变更或撤回宅基地批准的决定，报区农业农村部门、区规划和自然资源部门备案。区农业农村

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部门、区规划和自然资源部门根据《中华人民共和国土地管理法》等规定，依职责进行监督检查和指导。（二）撤销、变更或撤回乡村建设规划许可的，由属地镇街开展调查取证并提出处理意见后，报区规划和自然资源部门按《广州市城乡规划条例》《广州市城乡规划程序规定》《广州市乡村建设规划许可证实施办法》等有关规定办理。第六章附则第五十二条 本细则所称乡村民宿是指利用农村依法建设的宅基地房屋、村集体用房、闲置农房、闲置集体建设用地等资源，加以修缮改造，依托当地自然人文景观、生态环境和生产生活特色，为旅游者体验当地民俗文化提供住宿、餐饮、农副产品展销、休闲度假等服务的小型经营场所。第五十三条 村民使用宅基地建设非公寓式住宅涉及的放线测量和规划核实测量费用，村集体经济组织建设村公共设施、乡村民宿、集体建房涉及的设计方案技术审查费用由区人民政府纳入本级财政预算。第五十四条 村公共设施和村公益事业用房、集体建房、乡村民宿等项目建设，鼓励引入社区设计师参与设计和审查，提升项目设计水平和建设品质。

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第五十五条 各村应配备至少1 名乡村报建员（宅基地协管员），由属地镇街统筹管理，协助农村集体经济组织、村民开展宅基地分配和建房报建工作，包括规划查询、准备资料、村内公示、村社初审、纠纷调处及批后管理等工作。第五十六条 本细则自 2023 年7 月7 日起施行，有效期 5 年。

附件：1．农村宅基地和非公寓式住宅规划许可相关材料1-1．农村宅基地和非公寓式住宅规划许可流程图.docx

1-2．农村宅基地和非公寓式住宅建设技术标准.docx

1-3．农村宅基地和建房（规划许可）申请材料清单.docx

1-4．白云区农村宅基地和建房（规划许可）申请表.docx

1-5．白云区农村集体建房（规划许可）申请表.docx

1-6．农村宅基地建房承诺书.docx

1-7．村民申请宅基地和建房（规划许可）公示（范例）.docx

1-8．关于村民申请宅基地和建房（规划许可）公示情况的报告.docx

2．村公共设施和公益事业用房规划许可相关材料2-1．村公共设施和公益事业用房规划许可流程图.docx

2-2．村公共设施和公益事业用房建设标准.docx

2-3．村公共设施和公益事业用房规划许可申请材料清单.docx

2-4．关于村公共设施和公益事业用房规划许可的申请函.docx

2-5．村公共设施和公益事业用房建设公示（范例）.docx

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2-6．关于村公共设施和公益事业用房建设公示情况的报告.docx

3．乡村建设工程规划核实申请表.docx

【来源：广州市白云区人民政府】

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Push 【政策解读】26 / 46

《广州市城中村改造条例（征求意见稿）》征集意见要点分析【引言】

2023 年 7 月 17 日，广州市住房和城乡建设局在官方网站发布了关于征集《广州市城中村改造条例（征求意见稿）》意见的通知，向社会公开征集意见。与2021 年公开征求意见但至今未颁布的《广州市城市更新条例》相同，《广州市城中村改造条例》（下称《条例》）属于由广州市人大制定的地方性法规，法律位阶远高于现有的城市更新政策性文件。《广州市城市更新条例》的制定是贯彻落实中共中央政治局会议关于“在超大特大城市积极稳步推进城中村改造”的重大决策部署，践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念。本次《条例》若顺利出台，将是全国首个专门针对城中村改造的地方性法规，为广州市城中村改造工作提供法制保障。本文将对本次征集意见的要点逐一分析。

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Push 【政策解读】27 / 46

一、关于通过城中村改造加强住房保障和人才安居城中村改造工作将统筹住房保障和人才安居。这将充分体现房子是用来住的、不是用来炒的定位，着力解决广州市当前住房结构性供给不足的矛盾，亦是完善了住房市场体系和住房保障体系，也将不断改善广州城中村的住房条件和居住环境，真正推动实现住有所居。二、关于城中村传统产业转型升级广州市的城中村存在不少传统产业，此前《广州市加快推进专业批发市场转型疏解三年行动方案》已要求专业批发市场转型升级一批、转营发展一批、拆除关闭一批、搬迁疏解一批、规范整治一批。城中村改造对传统产业转型升级的要求将引导城中村引入科技创新产业、文化产业和现代服务业，推动村级工业园、物流园、传统批发市场转型升级，进一步倒逼低效用地主体主动实施改造或退出用地，更好地适应广州市产业发展和城市功能转变的需求。三、关于在城中村改造中加强历史文化保护根据《国务院关于加强文化遗产保护的通知》《历史文化名城保护规划标准》《历史文化名城名村保护条例》《广州市历史文化名城保护条例》等规定，城中村改造亦需要加强对历史文化的保护，注重文明传承与文化延续，明确城中村改造涉及各类历史文化遗产的保护利用程序，让城市留下记忆，让人们记住乡愁。

四、关于在城中村改造中加强树木保护

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此前《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法（征求意见稿）》在总则中设置了绿化保护和绿色发展两个条款，明确“三旧”改造应当按照规定编制树木保护专章，最大限度避免占用绿地、迁移和砍伐树木。城中村改造更应当深入贯彻习近平生态文明思想，践行绿水青山就是金山银山的发展理念，同时衔接《城市绿化条例》《广州市绿化条例》等法规的最新要求，坚持树木保护优先，尊重自然、顺应自然、保护自然，促进城乡绿化稳步发展。

五、关于城中村改造有关补偿安置和权益保障先补偿、后搬迁和复建安置先行一直以来都是城中村改造应当遵循的原则，《条例》或将与《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法（征求意见稿）》保持一致，拓宽公众参与范围，充分保障公众知情权、参与权、表达权和监督权，规范农村集体经济组织表决要求，保障权利主体合法权益。六、关于通过收回集体土地使用权、开展国有土地上房屋征收、行政裁决等方式解决城中村改造拆迁补偿争议在城中村改造项目中，当少数留守户不配合签订拆迁补偿协议时，目前无法通过现有法律途径解决此类争议并强制留守户搬迁，导致大量城中村改造项目因而停滞不前，严重阻碍了城市发展。

此前《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》《广州市城市更新条例（征求意见稿）》均规定强化行政司法保障，实行政府裁决和司

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Push 【政策解读】29 / 46

法裁判的相关规定，其中《广州市城市更新条例（征求意见稿）》更提出了收回集体土地使用权、开展国有土地上房屋征收、行政裁决三个具体路径，探索解决城中村改造项目少数对补偿安置协议不能达成一致意见的留守户问题。本次征集意见再次重提上述三个路径，《条例》或将通过收回集体土地使用权、开展国有土地上房屋征收、行政裁决这三种方式明确拆迁补偿争议解决路径，进一步推动依法解决动迁难问题。

七、关于通过城中村改造将集体土地转为国有土地根据《广州市旧村庄更新实施办法）（已失效）的规定，旧村庄改造项目安置地块由村集体经济组织申请划拨使用，村集体经济组织也可申请将地块转为国有土地。换言之，农村集体经济组织可以申请将集体建设用地转为国有建设用地，也可以保留集体建设用地性质。此前出台的《关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》，鼓励和引导村集体经济组织申请将集体建设用地转为国有建设用地。根据《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》，旧村庄集体建设用地转为国有建设用地属于用地审批类型之一，且《广州市“三旧”用地报批要件参考模板（2022年版）》已明确了旧村庄集体建设用地转为国有建设用地手续，《条例》或将更加明确城中村改造集体土地转为国有土地的相关程序，为后续依法强制执行提供支撑。

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Push 【政策解读】30 / 46

【结语】

目前，我市在城中村改造中关于统筹住房保障、产业发展、历史文化遗产保护、拆迁补偿争议等方面的重要规则，都亟须上升到法规层面予以规定。我们期盼，《条例》将有效解决城中村改造的难点和历史遗留问题，助力广州依法推进城中村改造，为广州的高质量发展提供法制支撑。【来源：微信公众号广悦律师事务所】

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Push 【以案说法】31 / 44

政府不履行或单方变更、解除行政协议，相对人应如何维权【前言】

在“三旧”改造、城市更新、工业园改造等做地（含征地）过程中，政府为实现行政征收或迁改目的，与行政相对人签订了大量的行政补偿类协议，但在履行过程中，政府可能因重大政策调整、出于维护公共利益的需要或其他情况而无法或不愿意继续履行协议。诸如出台了新的规范性文件，将原有的补偿标准、补偿项目、补偿范围、安置方式等作了调整或修改，或是基于“新官不理旧事”、部门之间相互推卸责任、认为因其享有行政优益权便具有单方解除变更权且无需承担违约责任等原因，政府遂对签订的协议不再履行或单方进行变更、解除，主要情况有：1.原协议约定补偿比例高，新的规范性文件规定的补偿比例降低，导致政府要求按新政策减少补偿。2.原协议约定采取安置补偿，如工业地置换为商业地，后新的政策要求只能相同地类用途进行置换，不同地类用途不得置换，导致政府要求按新政策变更安置内容。3.政府施政目标改变，原有项目计划拟取消，遂解除或终止协议。

4.其他原因导致政府不履行或单方变更、解除协议。面对上述情况，作为协议相对人，应当如何维权呢?

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Push 【以案说法】32 / 44

一、笔者评析

笔者认为，在政府不履行或单方变更、解除协议时，行政相对人可以通过协商或诉讼等方式维护自身合法权益。（一）在程序及法律适用方面可依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条“2015 年5 月1 日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015 年5 月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”处理。

（二）在实体方面

对政府不履行或单方变更、解除协议的理由是否正当进行判断，可以从以下几个方面分析：一是政府出台的新的行政规范性文件是否合法，是否具有溯及力。对于新的行政规范性文件的合法性可以申请法院一并审查，审查应以法律、行政法规、地方性法规、部门规章及地方性规章以及各省出台的行政规范性文件管理规定等为标准进行分析判断，主要集中在文件是否超越制定机关的法定职权范围或授权范围、是否严格按照程序进行制定、有无违法增加行政相对人义务或减损其权益的内容等方面进行审查。对于溯及力问题，可以参照“法不溯及既往”的原理进行说理。

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Push 【以案说法】33 / 44

二是应从民法的诚实信用原则及行政法的相对人信赖利益保护原则的角度出发，对政府不履行或单方变更、解除协议的理由予以分析判断。

三是可对政府不履行或单方变更、解除协议是否属于行政优益权行使，是否符合行政优益权行使的要件，是否存在滥用行政优益权等角度进行分析判断。四是依据或参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关配套规定，分析补偿标准、补偿方式的确定基准时点，进而分析政府不履行或单方变更、解除协议的正当性、合法性。

二、案例参考（节选）

案号：（2020）鄂行终 525 号上诉人（原审被告）：武汉市江夏区人民政府上诉人（原审被告）：武汉市江夏区人民政府五里界街道办事处

被上诉人（原审原告）：湖北大都地产集团有限公司（一）基本案情

2009 年 7 月，江夏区政府委托甲方五里界街道办事处与乙方大都公司签订《框架合作协议》约定，项目目标为将五里界打造成全国小城镇建设样板镇，甲方按年度计划向乙方供地，由乙方自筹资金完成土地一级开发后进入土地二级市场交易，土地二级市场交易溢价收益部分按比例分成。2010

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Push 【以案说法】34 / 44

年 9 月，五里界街道办事处与大都公司达成《分配办法》，在明确土地开发溢价收入分配比例的情况下，约定街道所得溢价部分用于弥补基础设施投入。项目实施过程中，为了达到使政府不盈利也不新增债务的目的，江夏区政府提出采取静态平衡包干的方案，并以《会议纪要》的形式明确了向大都公司供地的经营性土地出让价格。上述协议及方案形成后，大都公司自筹资金完成了部分工程项目，但因政府供地严重不足且相关收益分成未向大都公司支付，大都公司起诉要求继续履行协议义务。诉讼期间，五里界街道办事处以大都公司丧失履约能力，致使合同根本目的无法实现为由，向其发出解除合同通知书。

（二）法院裁判观点

关于《框架合作协议》的性质问题从涉案协议的签订主体看，被诉《框架合作协议》签订的主体之一是五里界街道办事处，其是受江夏区政府委托签订的，二者均属于法定的行政机关；从协议的签订目的看，《框架合同协议》约定项目坚持政府主导、市场运作，目的是将五里界打造成全国小城镇建设样板镇，协议的签订具有实现行政管理和公共服务的目标属性；从协议的内容看，《框架合作协议》约定上诉人分批次提供开发用地供被上诉人进行土地一级开发，依法依规确保被上诉人享有一级开发建设权和二级开发建设优先权，协助城镇总规、控规和土地利用规划的调整和修编，负责完成拆迁腾地等工作，落实并兑现相关的优惠扶持政策等。综上，《框架合作协议》从主体、

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目的、内容看均符合行政协议的特性，具有典型的行政法上的权利义务关系，区别于平等主体间的民事法律关系。《框架合作协议》性质上属于行政协议。关于《框架合作协议》《分配办法》以及关于“静态平衡投资方案”的《会议纪要》之间的关系问题2010 年 9 月 2 日，五里界街道办事处与大都公司经协商一致共同达成《分配办法》，约定土地开发进入二级市场交易的总收入减去一级开发总成本的溢价收入部分，在《框架合作协议》约定的约 4000 亩土地范围内，分配比例仍按3：7 分成。该约定是对此前双方签订的《框架合作协议》内容的细化和进一步明确，故《分配办法》应当视为《框架合作协议》的补充协议。2012 年 12 月17 日，江夏区政府召开会议，原则同意五里界街旧城改造静态投资平衡方案，并以《五里界新城组团基础设施及拆迁还建投资估算和资金平衡咨询报告》为依据，按 84.49 万元／亩确定经营性土地出让价格，由双方签订《五里界旧城改造建设项目总控制合同》。此是基于双方履行《框架合作协议》中出现的一级开发成本难以控制、二级开发政府受益部分难以弥补一级开发新增成本现象，对土地出让价格的变更，对此大都公司不持异议，且后期大都公司竞得地块的实际价格即是上述会议纪要确定的价格。因此，“静态平衡投资方案”的《会议纪要》是对《框架合作协议》的变更和完善，应视为《框架合作协议》项下不可分割的组成部分。

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关于《框架合作协议》及《分配办法》相关约定是否违反国家关于土地出让金管理规定的问题涉案双方的合作模式是，大都公司按照区位市场挂牌的起点价格依法获得开发经营性用地，土地出让收入除上交国家及省市部分外，江夏区政府的所得部分金额返还给五里界街道办事处，用以平衡拆迁还建和综合设施配套投入；大都公司对依法取得的土地进行一级开发建设，完成一级开发后的土地进行二级市场交易，土地二级市场交易溢价收益部分双方实行比例分成。另根据五里界街道办事处委托相关单位出具的《五里界新城组团基础设施及拆迁还建投资估算及资金平衡咨询报告》测算，整个五里界新城组团基础设施及征地拆迁的静态投资估算为 16.0480 亿元。简言之，大都公司以支付出让金形式取得土地进行一级开发，后土地进入二级市场交易的溢价收益双方实行分成，大都公司获得的溢价部分收益用于弥补其一级开发建设的投资成本，五里界街道办事处获得的溢价部分收益专项用于公益性基础设施建设。因此，本案合作模式不同于上诉人所述的相关规定中“零地价”等变相减免土地出让收入的情形，双方约定并未违反相关法律法规的禁止性规定。

关于《框架合作协议》履行中双方是否存在过错的问题《框架合作协议》笼统约定上诉人负有分批次向大都公司供地的义务，大都公司负有按进度及时建设能满足阶段性拆迁的安置还建房等义务，但并未对诸如上诉人年度供地的具体措施和步骤，大都公司如何保障其开发建设按期进行等

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Push 【以案说法】37 / 44

具体内容进行明确约定。《分配办法》对土地一级开发成本管理和溢价收入分配进行了约定，但对收入分配的结算和支付的时间节点并没有明确约定。同样，《会议纪要》原则同意五里界街旧城改造静态投资平衡方案，并确定按84．49万元／亩确定经营性土地出让价格，但双方并未按会议决定内容签订《五里界旧城改造建设项目总控制合同》，也未对2020 年之前的静态平衡点是否科学再次充分论证。从查明的事实看，正是由于双方对供地、支付收益、项目进程等关键步骤约定不明，才导致大都公司完成的一级开发的土地未能及时进入二级市场交易，二级市场交易溢价部分收益分成没有及时支付给大都公司，影响大都公司的资金回笼，进而导致项目停滞停工的现状，故双方均存在一定的过错。关于五里界街道办事处作出的《解除合同通知书》的效力问题

因协议履行问题，大都公司向原审法院提起诉讼，原审法院于 2019 年 4 月 1 日受理本案，于2019 年4 月10日向二上诉人送达应诉材料，五里界街道办事处于2019年4月24 作出《解除合同通知书》，并于5 月10 日向大都公司留置送达。五里界街道办事处在明知大都公司已经提起本案诉讼要求继续履行双方协议的情况下作出《解除合同通知书》，显属不当。如前所述，本案的合同履行过程中双方均存在一定过错，导致项目处于停工状态。现大都公司已经完成了部分工程项目建设，且二上诉人原审提交的证据并不足以证明大都公司行为构成严重违约并致使合同目的无法实现。此外，

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Push 【以案说法】38 / 44

双方协议履行期间，五里界街道办事处并未因大都公司的违约行为而敦促其依约履行，且直至2018 年仍在委托大都公司办理相关拆迁事宜；相反，大都公司多次向二上诉人及有关部门发出书面函件，请求按协议及《分配办法》约定支付相关费用。五里界街道办事处辩称其作出《解除合同通知书》系基于《框架合作协议》关于“项目停滞、延误12个月以上，甲方可终止与乙方的合作”等约定和行政优益权的行使，事实和法律依据不足，该行为应认定为无效。（三）判决结果

一审：责令江夏区政府、五里界街道办事处继续履行《框架合作协议》《分配办法》及静态投资平衡方案；驳回大都公司的其他诉讼请求。

二审：驳回上诉，维持原判。【来源：微信公众号广悦律师事务所】

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Push 【以案说法】39 / 44

广州行政审判案例：农村集体土地征收中委托违法强制收地 委托和实施行政主体共同承担违法责任【裁判要旨】

农村集体土地征收中，征收部门概括性委托其他行政机关具体实施，征收实施部门未对地上青苗所有权人作出补偿，亦未向人民法院申请强制执行，迳行对案涉土地青苗实施强制清表，侵犯承包经营权人的合法权益，委托机关对违法强制行为未予监督制止，并对该行为后果表示自认，由委托机关和实施机关共同对违法行为承担法律责任。【案情回顾】

因广州市南沙开发区明珠湾横沥岛开发建设需要，南沙土地开发中心于 2013 年 11 月1 日、2016 年12 月1日先后发函委托广州市南沙区横沥镇人民政府协助开展项目征地拆迁补偿安置工作。

2017 年 2 月 26 日

广州市南沙土地开发中心（甲方）、义沙经济联合社（乙方）与横沥镇政府、横沥镇征补办签订《用地补偿协议》，约定义沙经联社同意将其位于广州市南沙区横沥镇义沙村面积为 273.87 亩的土地交由南沙土发中心管理和安排使用，按照规定的征地补偿标准计算补偿费。

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Push 【以案说法】40 / 44

2017 年 8 月 4 日

广州市人民政府作出《征收土地公告》，征收广州市南沙区南沙街广隆村、横沥镇长沙村和义沙村50.7516公顷集体土地。黎某标在义沙村六队承包土地经营果木园地，位于征收范围内。

2018 年 2 月 27 日

广州市南沙开发区土地开发中心、横沥镇征收补偿办公室（下称横沥镇征收办）向横沥镇义沙村第六生产队及有关耕户作出《清场通知》，通知将于2018 年3 月5 日对义沙村第六生产队范围内 240.983 亩用地进行清场并实施管理，要求有关耕户务必在 2018 年 3 月5 日前将用地范围内的所有青苗及地上附着物自行清理完毕，逾期未清理的，视作放弃处理。尚未领取青苗及地上附着物补偿款的耕户到横沥镇征补办办理领取手续。

2019 年 8 月 14 日

横沥镇政府对黎某标耕种土地上的果木进行清表。2020 年 1 月

南沙土发中心（甲方）、义沙经联社（乙方）与横沥镇征补办（丙方）签订《青苗及地上附着物补偿合同》，约定义沙经联社收到青苗及地上附着物补偿费后即日将上述土地交给南沙土地开发中心安排使用。

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Push 【以案说法】41 / 44

【裁判结果】

广州铁路运输法院一审判决：确认被告广州南沙开发区土地开发中心、广州市南沙区横沥镇人民政府于 2019 年 8 月14 日对原告耕种的位于广州市南沙区横沥镇义沙村第六生产队的17.8668 亩土地实施的强制清表行为违法。

广州铁路运输中级法院二审认为：被上诉人黎某标提供证据证实其在被征收地块上承包经营，对该地块上的青苗及其他附着物依法享有补偿权益，上诉人南沙土地开发中心、横沥镇政府未提交证据证实支付给义沙经联社的补偿费用包括了案涉土地青苗和附着物补偿内容，义沙经联社并不能替代权属人作出处分。二上诉人未与其签订补偿协议或者作出补偿决定，即对案涉承包土地实施清表，侵犯了黎某标作为承包经营权人的合法权益；二上诉人未依法定程序申请人民法院强制执行，迳行对涉案土地自主实施清表，违反土地管理法有关责令交出土地的法定程序，具体实施强制行为的行政机关与委托行政机关应共同对侵权行为承担法律责任。原审法院判决确认二上诉人的强制清表行为违法，具有事实和法律依据，并无不当，应予维持。

二审法院判决驳回上诉，维持原判。

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Push 【以案说法】42 / 44

【法官评析】

行政委托是行政权配置与行使的特殊方式，依法设定的行政委托关系中，受委托机关以委托人的名义“代理”行权，委托方对于委托事项有监督职责，并承担最终法律责任，但违法设定的行政委托关系则另当别论。农村集体土地征收补偿工作中，一方面，征收部门可以委托征收实施单位实施征收补偿行为，但根据行政强制法，不能就强制交地等法律保留事项进行委托。委托机关作出概括性委托，明知道代理行为违法但未予以制止，应对违法强制行为的后果承责；另一方面，受托机关超范围违法实施行政强制，损害他人合法财产权益，亦应对违法行为承担法律责任，不能援引行政委托关系规避责任承担。

对于农村集体土地征收补偿中的土地青苗所有人补偿问题，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款、第四十八条第二款规定，县级以上地方人民政府应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议，及时足额支付土地其他地上附着物和青苗等的补偿费用。《中华人民共和国土地管理法实施条例》(2014年修订)第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人

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Push 【以案说法】43 / 44

民法院强制执行。”本案中土地征收部门向土地所有权人原告所在村集体进行补偿，但该村集体不能取代原告作为青苗所有权人的法律地位，征收部门也未能举证证明补偿款中包括了原告的青苗补偿款。原告作为案涉土地的青苗所有人未依法获得补偿，土地主管部门亦未作出责令交地决定并向人民法院申请强制执行，征收实施部门即自行对土地强制清表，侵犯了土地承包经营权人的合法权益。本案涉及对行政委托法律关系中的行政侵权责任主体的认定。横沥镇政府辩称其受南沙土地开发中心委托实施强制行为，应由委托机关承担法律后果，因此不属于本案适格被告。南沙土地开发中心亦未否认其委托责任。有效的行政委托关系中，受托机关代理实施行政行为的法律后果一般由委托机关负担，但对于类似本案强制措施性质的行为是否应循此原理判定法律责任归属，则需要详加考察分析，避免违法行政逸脱法律规制。我国行政强制法禁止对行政强制措施适用委托，本案中行政委托内容亦未明确包括强制交地、腾退清表等方面的行政强制，即使委托机关对法律后果予以自认，也不能就此排除具体实施行政主体的违法责任承担，否则极有可能导致类似的强制行为被效仿，助长违法行政。因此，对于委托方，应依据委托关系法理和利益归属原则确定其违法责任，对于实施方仍应根据“谁行为谁被告，行为者

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Push 【以案说法】44 / 44

能负责”的原则科以法律义务，二者对违法强制行为共同承担法律后果。

案号：（2022）粤 7101 行初1303 号（一审）（2022）粤71 行终4217 号（二审）案件承办法官：谭翌（一审）、谭建军（二审）【来源：广州铁路运输中级法院】免责声明：

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