金顺管理人周刊 2023 年 10 第01 期（总第95 期）1

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浅议企业破产清算过程中职工债权的调查和认定 最高法院关于优化法治环境促进民营经济发展壮大的指导意见

 国务院发文：加大力度处置中小银行不良资产推动处置支持政策尽快落地 浙江高院：无需预重整，债权人和债务人即有机会指定破产管理人

 深圳市破产管理人协会破产保护公益服务操作办法（试行）

破产重整案件中纾困债权的共益属性分析

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浅议企业破产清算过程中职工债权的调查和认定作者：杨志清、柴朋飞， 无锡市金顺经济咨询有限公司内容摘要：职工债权属于破产债权中的优先债权，职工不必申报，而应由管理人进行调查认定。从《企业破产法》的规定看，职工债权的范围采用列举式规定，包括工资、医疗和伤残补助、经济补偿金、高温津贴、带薪年休假、住房公积金、生育津贴等。

关 键 词：破产清算、职工债权、债权认定

在企业破产清算过程中，职工债权在债务人财产优先支付抵押债权、破产费用和共益债务后，优于税款债权和普通债权获得清偿。职工债权涉及劳动者的切身利益，准确合理的认定职工债权，对维护破产企业职工的合法权益、维护社会稳定有着很重要的社会意义和现实意义。本文试图从职工债权的种类、调查认定方法等诸方面为读者提供一些思路和借鉴。

一、关于职工债权的调查

《企业破产法》第四十八条规定，债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金，不必申报，由管理人调查后列出清单并予以公示。职工对清单记载有异议的，可以要求管理人更正；管理人不予更正的，职工可以向人民法院提起诉讼。本条规定了职工债权不必申报，而应由管理人进行调查，调查的方法为通过债务人的账载结合债务人劳资部门的记载为依据。二、职工债权的种类

如前所述，债务人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠的应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金即为职工债权，职工债权按如下原则认定。（一）工资

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根据国家统计局《关于工资总额组成的规定》，工资是指计时工资、计件工资、奖金、津贴以及补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资等六项内容。计时工资是指按计时工资标准(包括地区生活费补贴)和工作时间支付给个人的劳动报酬；计件工资是指对已做工作按计件单价支付的劳动报酬；奖金是指支付给职工的超额劳动报酬和增收节支的劳动报酬，包括生产奖、节约奖、劳动竞赛奖、机关、事业单位的奖励工资、其他奖金；津贴和补贴是指为了补偿职工特殊或额外的劳动消耗和因其他特殊原因支付给职工的津贴，以及为了保证职工工资水平不受物价影响支付给职工的物价补贴；特殊情况下支付的工资包括根据国家法律、法规和政策规定，因病、工伤、产假、计划生育假、婚丧假、事假、探亲假、定期休假、停工学习、执行国家或社会义务等原因按计时工资标准或计时工资标准的一定比例支付的工资以及附加工资和保留工资。需要注意的是，下列各项不列入工资总额的范围:根据国务院发布的有关规定颁发的发明创造奖、自然科学奖、科学技术进步奖和支付的合理化建议和技术改进奖以及支付给运动员、教练员的奖金；有关劳动保险和职工福利方面的各项费用；有关离休、退休、退职人员待遇的各项支出；劳动保护的各项支出；稿费、讲课费及其他专门工作报酬；出差伙食补助费、误餐补助、调动工作的旅费和安家费；对自带工具、牲畜来企业工作职工所支付的工具、牲畜等的补偿费用；实行租赁经营单位的承租人的风险性补偿收入；对购买本企业股票和债券的职工所支付的股息(包括股金分红)和利息；劳动合同制职工解除劳动合同时由企业支付的医疗补助费、生活补助费等；因录用临时工而在工资以外向提供劳动力单位支付的手续费或管理费；支付给家庭工人的加工费和按加工订货办法支付给承包单位的发包费用；支付给参加企业劳动的在校学生的补贴；计划生育独生子女补贴。

（二）医疗和伤残补助

管理人应按政府有关部门制作的职工工伤认定结论为依据计算医疗和伤残补助，《工伤保险条例》第四十三条规定，企业破产的，在破产清算时依法拨付应当由单位支付的工伤保险待遇费用。第三十三条规定，职工因工作遭受事故伤害或者患职业病需要暂停工作接受工伤医疗的，在停工留薪期内，原工资福利待遇不变，由所在单位按月支付。停工留薪期一般不超过 12 个月。伤情严重或者情况特殊，

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经设区的市级劳动能力鉴定委员会确认，可以适当延长，但延长不得超过12个月。涉及由于工伤而应当支付的费用主要有，一次性伤残补助金、伤残津贴、一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金。

一次性伤残补助金由工伤基金拨付。

伤残津贴：根据《工伤保险条例》第三十五条，职工因工致残被鉴定为一级至四级伤残的，其伤残津贴由工伤基金拨付，被鉴定为五级、六级伤残的，根据《工伤保险条例》第三十六条，劳动者保留与用人单位的劳动关系，由用人单位安排适当工作。难以安排工作的，由用人单位按月发给伤残津贴，标准为：五级伤残为本人工资的 70%，六级伤残为本人工资的 60%，并由用人单位按照规定为其缴纳应缴纳的各项社会保险费。伤残津贴实际金额低于当地最低工资标准的，由用人单位补足差额。

一次性工伤医疗补助金：职工因工致残被鉴定为五级以下伤残，并解除或终止劳动关系的，由工伤基金拨付一次性工伤医疗补助金，职工因工致残被鉴定为一级至四级伤残的，由用人单位和职工个人以伤残津贴为基数，缴纳基本医疗保险费。根据《江苏省关于实施<工伤保险条例>办法》第三十四条“用人单位破产、撤销、解散、关闭进行资产变现、土地处置和净资产分配时，应当优先安排解决工伤职工的有关费用。有关工伤保险费用以及工伤待遇支付按照下列规定处理：（一）一至四级工伤职工至法定退休年龄前，以伤残津贴为基数缴费参加基本医疗保险，由本人缴纳个人缴费部分，由用人单位将应当由单位缴纳的基本医疗保险费一次性划拨给医疗保险经办机构并入医疗保险基金财政专户”的规定，一至四级伤残员工的伤残津贴及社会保险费用由破产企业在资产变现过程中向经办机构一次性缴纳，一次性伤残就业补助金：职工因工致残被鉴定为五级以下伤残，并解除或终止劳动关系的，由用人单位支付一次性伤残就业补助金，具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定。实务中管理人可咨询债务人所在地有关部门，了解具体标准。另外需要注意的是，江苏省人力资源和社会保障厅关于实施《工伤保险条例》若干问题的处理意见第十七条规定，职工因工致残被鉴定为一级至四级伤残的，由用人单位和职工个人以伤残津贴为基数，按规定缴纳基本养老保险费。（三）经济补偿金

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《劳动合同法》第四十四条规定，用人单位被依法宣告破产的，劳动合同终止，第四十五条规定，用人单位被依法宣告破产，劳动合同终止的，用人单位应当向劳动者支付经济补偿。第四十七条规定，经济补偿按劳动者在本单位工作的年限，每满一年支付一个月工资的标准向劳动者支付。六个月以上不满一年的，按一年计算；不满六个月的，向劳动者支付半个月工资的经济补偿。劳动者月工资高于用人单位所在直辖市、设区的市级人民政府公布的本地区上年度职工月平均工资三倍的，向其支付经济补偿的标准按职工月平均工资三倍的数额支付，向其支付经济补偿的年限最高不超过十二年。本条所称月工资是指劳动者在劳动合同解除或者终止前十二个月的平均工资。《劳动合同法实施条例》第二十七条规定，劳动合同法第四十七条规定的经济补偿的月工资按照劳动者应得工资计算，包括计时工资或者计件工资以及奖金、津贴和补贴等货币性收入。劳动者在劳动合同解除或者终止前12个月的平均工资低于当地最低工资标准的，按照当地最低工资标准计算。劳动者工作不满 12 个月的，按照实际工作的月数计算平均工资。可见，经济补偿金的计算基数不含加班工资。

最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）第三十四条规定，劳动合同期满后，劳动者仍在原用人单位工作，原用人单位未表示异议的，视为双方同意以原条件继续履行劳动合同。

《中华人民共和国职业病防治法》第三十六条中规定，对未进行离岗前职业健康检查的劳动者不得解除或者终止与其订立的劳动合同。最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(四)》第五条规定，劳动者非因本人原因从原用人单位被安排到新用人单位工作，原用人单位未支付经济补偿，劳动者依照劳动合同法第三十八条规定与新用人单位解除劳动合同，或者新用人单位向劳动者提出解除、终止劳动合同，在计算支付经济补偿或赔偿金的工作年限时，劳动者请求把在原用人单位的工作年限合并计算为新用人单位工作年限的，人民法院应予支持。

劳动和社会保障部办公厅劳社厅函[2002)20 号文规定，企业与职工解除劳动关系计发法定的经济补偿金时,退伍、转业军人的军龄应当计算为“本单位工作年限”。

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最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）第三十二条规定，用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或者领取退休金的人员发生用工争议而提起诉讼的，人民法院应当按劳务关系处理。可见，债务人招用已依法享受养老保险待遇或者领取退休金的人员，在债务人被依法宣告破产时，该等人员不计算经济补偿金。

财政部、国家税务总局《关于个人与用人单位解除劳动关系取得的一次性补偿收入征免个人所得税问题的通知》中规定，个人因与用人单位解除劳动关系而取得的一次性补偿收入（包括用人单位发放的经济补偿金、生活补助费和其他补助费用），其收入在当地上年职工平均工资 3 倍数额以内的部分，免征个人所得税；超过的部分按照《国家税务总局关于个人因解除劳动合同取得经济补偿金征收个人所得税问题的通知》（国税发〔1999〕178 号）的有关规定，计算征收个人所得税。

（四）高温津贴

苏人社发〔2018〕113 号江苏省 2018 关于做好高温津贴支付有关工作的通知中对高温津贴的发放有明确规定：用人单位安排劳动者在35℃以上（含35℃）高温天气从事室外露天作业以及不能采取有效措施将工作场所温度降低到33℃以下（不含 33℃）的，应当向劳动者发放高温津贴。高温天气依据用人单位用工所在地设区市以上气象主管部门所属气象台向公众发布的气温确定。高温津贴标准从2018 年 6 月 1 日起调整为每月 300 元，支付时间为 4 个月（6 月、7 月、8月、9 月）。用人单位支付的高温津贴，纳入工资总额，按照规定税前扣除。（五）带薪年休假

中华人民共和国人力资源和社会保障部《企业职工带薪年休假实施办法》中规定，中华人民共和国境内的企业、民办非企业单位、有雇工的个体工商户等单位（以下称用人单位）和与其建立劳动关系的职工，连续工作满12 个月以上的，享受带薪年休假。用人单位根据生产、工作的具体情况，并考虑职工本人意愿，统筹安排年休假。用人单位确因工作需要不能安排职工年休假或者跨1 个年度安排年休假的，应征得职工本人同意。用人单位经职工同意不安排年休假或者安排职工休假天数少于应休年休假天数的，应当在本年度内对职工应休未休年休假天数，按照其日

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工资收入的 300%支付未休年休假工资报酬，其中包含用人单位支付职工正常工作期间的工资收入。用人单位安排职工休年休假，但是职工因本人原因且书面提出不休年休假的，用人单位可以只支付其正常工作期间的工资收入。计算未休年休假工资报酬的日工资收入按照职工本人的月工资除以月计薪天数（21.75 天）进行折算。用人单位与职工解除或者终止劳动合同时，当年度未安排职工休满应休年休假天数的，应当按照职工当年已工作时间折算应休未休年休假天数并支付未休年休假工资报酬，但折算后不足 1 整天的部分不支付未休年休假工资报酬。（六）住房公积金

江苏省高级人民法院、江苏省住房和城乡建设厅苏高法（2017）39 号《关于建立住房公积金执行联动机制的指导意见》第九条，企业破产财产在清偿破产费用和共益债务后，企业欠缴住房公积金应视为职工工资纳入第一清偿程序清偿。破产管理人协助住房公积金管理中心确认破产企业具体欠缴职工人数及欠缴金额。《住房公积金管理条例》第三十八条规定，违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。

（七）其他

《江苏省职工生育保险规定》第十五条，用人单位未按照规定办理社会保险登记或者未按时足额缴纳生育保险费，其职工的生育保险待遇和职工未就业配偶生育的医疗费用待遇由用人单位按照所属统筹地区生育保险规定的待遇标准足额支付，其中，生育津贴的支付标准按照职工产假或者休假前工资的标准执行。职工债权的调查认定是企业破产程序中复杂且不可回避的问题，不仅关系到职工的基本生计、社会稳定，也影响着其他债权人的清偿比例。作为破产管理人，则要对职工债权的种类有必要的了解，并在实践中尽职调查，严格依法认定。本文从职工债权的种类、调查认定方法等诸方面为读者提供一些思路和借鉴。

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最高法院关于优化法治环境促进民营经济发展壮大的指导意见2023 年 10 月 10 日，最高人民法院举办新闻发布会，发布《最高人民法院关于优化法治环境 促进民营经济发展壮大的指导意见》（以下简称《指导意见》），并回答记者提问。最高人民法院民二庭庭长林文学、最高人民法院审监庭庭长胡仕浩出席发布会，发布会由最高人民法院新闻局副局长王斌主持。

一、《指导意见》的制定背景

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视民营经济发展，习总书记在多个重要场合，就促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长、弘扬企业家精神、发挥企业和企业家能动性等提出明确要求。今年7 月 14 日，中共中央、国务院发布《关于促进民营经济发展壮大的意见》（以下简称《意见》），释放出增强民营企业家信心、鼓励民营经济发展壮大的积极信号。

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依法保护民营企业和企业家合法权益，持续优化民营经济发展法治环境，以审判工作现代化促进民营经济发展壮大，是人民法院的法定职责和重要使命。最高人民法院坚决贯彻落实党中央决策部署，通过深入学习《意见》精神，全面梳理法治保障民营经济发展壮大的结合点和着力点，反复调研论证，制定出台了《指导意见》，于今天正式发布。

二、《指导意见》的主要内容

《指导意见》坚持问题导向，从六个方面对审判执行工作提出了明确要求，用 27 个条文对中央《意见》中的 19 项内容进行了落实和细化。第一部分，总体要求。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，切实落实“两个毫不动摇”，以高质量审判服务高质量发展。强调坚持全面贯彻依法平等保护原则，在司法层面真正落实对民营经济平等对待的要求。强调坚持能动司法理念，围绕“公正与效率”工作主题，在持续优化民营经济发展法治环境中做实为大局服务、为人民司法。第二部分，依法保护民营企业产权和企业家合法权益。针对社会关切的焦点问题，提出了 5 条更为细化的司法政策。加强对民营经济主体合法权益的保护，制订司法解释加大对民营企业工作人员腐败行为惩处和追赃追缴力度，健全常态化冤错案件纠正机制，依法保护民营经济主体申请国家赔偿的权利。严格区分经济纠纷与违法犯罪，严格规范采取刑事强制措施的法律程序。加强对当事人、案外人合法权益的保护，尽可能减轻追赃追缴财产等司法活动给民营企业和其他相关案外人的生产经营带来不利影响，畅通案外人在刑事追赃追缴程序中表达诉求的渠道。特别强调了对民营企业和企业家人格权的保护，充分发挥人格权侵害禁令制度功能，及时制止侵害人格权的违法行为。对于故意误导公众、刻意吸引眼球的极端言论行为，利用互联网、自媒体、出版物等传播渠道，对民营企业和企业家进行诋毁、贬损和丑化等侵权行为，要予以严厉打击，切实营造有利于民营经济发展的社会舆论环境。强调在做好涉案企业刑事合规改革的同时，积极延伸司法职能，在民商事、行政、执行过程中引导企业守法合规经营，强化防范法律风险、商业风险意识，推进民营企业在法治轨道上健康发展。

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第三部分，维护统一公平诚信的市场竞争环境。结合当前民营经济发展需要，提出了 10 条司法举措。强调依法保障市场准入的统一，遏制滥用行政权力排除、限制竞争行为。加强对平台企业垄断的司法规制，依法打击虚假宣传、商业诋毁等不正当竞争行为。进一步加大知识产权保护力度，激发民营企业和企业家原始创新活力和创造潜能。针对恶意“维权”侵犯民营企业合法权益、扰乱正常市场秩序行为，以及利用虚假、恶意诉讼侵害企业和企业家合法权益的行为，要依法予以严厉打击。强调既要以司法手段推动政府机关、国有企业和事业单位诚信履约以维护民营企业合法权益；也要推动民营企业依法诚信规范经营，引导企业家遵纪守法，积极履行社会责任，弘扬企业家精神。针对陷入困境的民营企业，要求完善相关重整机制和配套制度，加大挽救力度，推动有效化解民营企业债务链条。

第四部分，运用法治方式促进民营企业发展和治理。结合审判工作实际，提出了 5 项司法保障措施。强调有效拓宽中小微民营企业融资渠道，依法规制民间借贷“砍头息”、“高息转本”等乱象，降低民营企业的融资成本。依法确认民营企业为吸引人才在劳动合同中约定股权激励、年薪制等条款的法律效力，依法保障灵活就业和新就业形态劳动者权益，引导民营企业与劳动者构建和谐劳动关系。强调规范股东行为，依法追究控股股东、实际控制人实施关联交易“掏空”企业、非经营性占用企业资金、违规担保向企业转嫁风险等滥用支配地位行为的法律责任，以法治手段破解“代理成本”问题，提高“内部人控制”的违法犯罪成本，维护股东所有权与企业经营权分离的现代企业管理制度。强调促进民营企业绿色低碳发展，引导企业有序开展节能降碳技术改造、积极参与推进碳达峰碳中和目标任务等。强调通过健全国际商事纠纷多元化解决机制，推动最高人民法院国际商事法庭高质量发展等举措，为民营企业“走出去”提供强有力的司法保障。

第五部分，持续提升司法审判保障质效。从完善人民法院相关工作机制的角度，提出 7 项具体措施。特别强调，各级人民法院要落实落细抓前端治未病、双赢多赢共赢、案结事了政通人和等司法理念，增强实质性化解涉民营企业矛盾纠纷的成效，坚决防止因“程序空转”加重民营企业诉累，积极运用府院联

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动等机制，充分发挥司法建议作用，促进从源头上预防和解决纠纷，形成促进民营经济发展壮大的工作合力。

第六部分，加强组织实施。人民法院将始终秉持依法保护、能动保护、平等保护、全面保护、实质保护、及时保护理念，充分发挥法治稳预期、利长远、固根本的保障作用，为民营经济发展壮大创造更加公正的法治环境、提供更加有力的司法服务和保障。

最高人民法院关于优化法治环境促进民营经济发展壮大的指导意见为深入贯彻落实《中共中央、国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》，充分发挥人民法院职能作用，全面强化民营经济发展法治保障，持续优化民营经济发展法治环境，结合人民法院审判执行工作实际，提出如下意见。一、 总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，坚决贯彻落实党中央决策部署，坚持“两个毫不动摇”，围绕加快营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，找准把握法治保障民营经济发展壮大的结合点和着力点，以高质量审判服务高质量发展。坚持全面贯彻依法平等保护原则，加强对各种所有制经济的平等保护，将确保各类市场主体享有平等的诉讼地位、诉讼权利贯彻到立案、审判、执行全过程各方面，运用法治方式促进民营经济做大做优做强。坚持能动司法理念，围绕“公正与效率”工作主题，依法稳慎审理涉民营企业案件，强化促进民营经济发展壮大的司法政策措施供给，在持续优化民营经济发展法治环境中做实为大局服务、为人民司法。二、依法保护民营企业产权和企业家合法权益

1.加强对民营企业产权和企业家合法财产权的保护。依法认定财产权属，加强对民营经济主体的物权、债权、股权、知识产权等合法财产权益的保护。研究制订司法解释，依法加大对民营企业工作人员职务侵占、挪用资金、行贿受贿、背信等腐败行为的惩处力度，加大追赃挽损力度。强化涉企产权案件申

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诉、再审工作，健全冤错案件有效防范和依法甄别纠正机制。民营企业和企业家因国家机关及其工作人员行使职权侵害其合法权益，依据国家赔偿法申请国家赔偿的，人民法院依法予以支持。

2.依法保障民营企业和企业家人格权。加强对民营企业名誉权和企业家人身自由、人格尊严以及个人信息、隐私权等人格权益的司法保护，充分发挥人格权侵害禁令制度功能，及时制止侵害人格权的违法行为。依法惩治故意误导公众、刻意吸引眼球的极端言论行为，推动营造有利于民营经济发展的舆论环境、法治环境。对利用互联网、自媒体、出版物等传播渠道，以侮辱、诽谤或者其他方式对民营企业和企业家进行诋毁、贬损和丑化等侵犯名誉权行为，应当依法判令侵权行为人承担相应的民事责任；因名誉权受到侵害致使企业生产、经营、销售等遭受实际损失的，应当依法判令行为人承担赔偿责任；因编造、传播虚假信息或者误导性信息扰乱企业发行的股票、债券市场交易秩序，给投资者造成损失的，应当依法判令行为人承担赔偿责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。

3.严格区分经济纠纷与违法犯罪。严格落实罪刑法定、疑罪从无等刑法原则，全面贯彻宽严相济刑事政策，该严则严，当宽则宽。依法认定民营企业正当融资与非法集资、合同纠纷与合同诈骗、参与兼并重组与恶意侵占国有资产等罪与非罪的界限，严格区分经济纠纷、行政违法与刑事犯罪，坚决防止和纠正利用行政或者刑事手段干预经济纠纷，坚决防止和纠正地方保护主义，坚决防止和纠正把经济纠纷认定为刑事犯罪、把民事责任认定为刑事责任。严格规范采取刑事强制措施的法律程序，切实保障民营企业家的诉讼权利。对被告人采取限制或剥夺人身自由的强制措施时，应当综合考虑被诉犯罪事实、被告人主观恶性、悔罪表现等情况、可能判处的刑罚和有无再危害社会的危险等因素；措施不当的，人民法院应当依法及时撤销或者变更。对涉案财产采取强制措施时，应当加强财产甄别，严格区分违法所得与合法财产、涉案人员个人财产与家庭成员财产等，对与案件无关的财物，应当依法及时解除；对于经营性涉案财物，在保证案件审理的情况下，一般应当允许有关当事人继续合理使用，最大限度减少因案件办理对企业正常办公和生产经营的影响；对

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于依法不应交由涉案企业保管使用的财物，查封扣押部门要采取合理的保管保值措施，防止财产价值贬损。

4.深入推进涉案企业合规改革。坚持治罪与治理并重，对于依法可判处缓刑、免于刑事处罚的民营企业，与检察机关共同做好涉案企业刑事合规改革，充分利用第三方合规监管机制，确保合规整改落到实处，从源头预防和减少企业重新违法犯罪。积极延伸司法职能，在民商事、行政、执行过程中引导企业守法合规经营，强化防范法律风险、商业风险意识，推进民营企业在法治轨道上健康发展。

5.健全涉案财物追缴处置机制。对于被告人的合法财产以及与犯罪活动无关的财产及其孳息，符合返还条件的，应当及时返还。涉案财物已被用于清偿合法债务、转让或者设置其他权利负担，善意案外人通过正常的市场交易、支付了合理对价，并实际取得相应权利的，不得追缴或者没收。对于通过违法犯罪活动聚敛、获取的财产形成的投资权益，应当对该投资权益依法进行处置，不得直接追缴投入的财产。

进一步畅通权益救济渠道，被告人或案外人对查封、扣押、冻结的财物及其孳息提出权属异议的，人民法院应当听取意见，必要时可以通知案外人出庭。被告人或案外人以生效裁判侵害其合法财产权益或对是否属于赃款赃物认定错误为由提出申诉的，人民法院应当及时受理审查，确有错误的，应予纠正。三、维护统一公平诚信的市场竞争环境

6.依法保障市场准入的统一。依法审理涉及要素配置和市场准入的各类纠纷案件，按照“非禁即入”原则依法认定合同效力，加强市场准入负面清单、涉企优惠政策目录清单等行政规范性文件的附带审查，破除区域壁垒和地方保护，遏制滥用行政权力排除、限制竞争行为，促进市场主体、要素资源、规则秩序的平等统一。

7.依法打击垄断和不正当竞争行为。完善竞争案件裁判规则，研究出台反垄断民事诉讼司法解释。依法严惩强制“二选一”、大数据杀熟、低价倾销、强制搭售等破坏公平竞争、扰乱市场秩序行为，引导平台经济向开放、创新、赋能方向发展。依法审理虚假宣传、商业诋毁等不正当竞争纠纷案件，保障和

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促进民营企业品牌建设。强化商业秘密司法保护，处理好保护商业秘密与自由择业、竞业限制和人才合理流动的关系，在依法保护商业秘密的同时，维护就业创业合法权益。

8.保护民营企业创新创造。完善算法、商业方法、文化创意等知识产权司法保护规则，促进新经济新业态健康发展。加强民营企业科研人员和科创成果司法保护，依法保护民营企业及其科研人员合法权益，激发原始创新活力和创造潜能。依法运用行为保全等临时措施，积极适用举证妨碍排除规则，保障民营企业和企业家依法维权。依法严惩侵犯知识产权犯罪，正确把握民事纠纷和刑事犯罪界限，对于当事人存有一定合作基础、主观恶性不大的案件，依法稳慎确定案件性质。

9.加大知识产权保护力度。持续严厉打击商标攀附、仿冒搭车等恶意囤积和恶意抢注行为，依法保护民营企业的品牌利益和市场形象。当事人违反诚信原则，恶意取得、行使权利并主张他人侵权的，依法判决驳回其诉讼请求。被告举证证明原告滥用权利起诉损害其合法权益，请求原告赔偿合理诉讼开支的，依法予以支持。严格落实知识产权侵权惩罚性赔偿制度，坚持侵权代价与其主观恶性和行为危害性相适应，对以侵权为业、获利巨大、危害国家安全、公共利益或者人身健康等情节严重的故意侵权，依法加大赔偿力度。推动知识产权法院审理知识产权刑事案件。推动优化调整知识产权法院管辖案件类型，完善知识产权案件繁简分流机制。

10.依法遏制恶意“维权”行为。既要依法保护消费者维权行为，发挥公众和舆论监督作用，助力提升食品药品安全治理水平，又要完善对恶意中伤生产经营者、扰乱正常市场秩序行为的认定和惩处制度。对当事人一方通过私藏食品、私放过期食品、伪造或者抹去标签内容等方式恶意制造企业违法生产经营食品、药品虚假事实，恶意举报、恶意索赔，敲诈勒索等构成违法犯罪的，依法予以严惩。

11.依法严厉惩治虚假诉讼。充分利用信息技术手段，加强对虚假诉讼的甄别、审查和惩治，依法打击通过虚假诉讼逃废债、侵害民营企业和企业家合法权益的行为。当事人一方恶意利用诉讼打击竞争企业，破坏企业和企业家商

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誉信誉，谋取不正当利益的，依法驳回其诉讼请求；对方反诉请求损害赔偿的，依法予以支持。依法加大虚假诉讼的违法犯罪成本，对虚假诉讼的参与人，依法采取罚款、拘留等民事强制措施，构成犯罪的，依法追究刑事责任。12.弘扬诚实守信经营的法治文化。依法审理因“新官不理旧账”等违法失信行为引发的合同纠纷，政府机关、国有企业、事业单位因负责人、承办人变动拒绝履行生效合同义务的，应当依法判令其承担相应的违约责任，依法维护民营企业经营发展的诚信环境。综合运用债的保全制度、股东出资责任、法人人格否认以及破产撤销权等相关制度，依法惩治逃废债务行为。充分发挥司法裁判评价、指引、示范、教育功能作用，加大法治宣传力度，通过发布典型案例等方式促进提高企业家依法维权意识和能力，积极引导企业家在经营活动中遵纪守法、诚实守信、公平竞争，积极履行社会责任，大力培育和弘扬企业家精神。

13.支持民营企业市场化重整。坚持市场化、法治化原则，完善企业重整识别机制，依托“府院联动”，依法拯救陷入财务困境但有挽救价值的民营企业。引导民营企业充分利用破产重整、和解程序中的中止执行、停止计息、集中管辖等制度功能，及时保全企业财产、阻止债务膨胀，通过公平清理债务获得重生。推进破产配套制度完善，提升市场化重整效益。14.营造鼓励创业、宽容失败的创业氛围。不断完善保护和鼓励返乡创业的司法政策，为民营企业在全面推进乡村振兴中大显身手创造良好法治环境。采取发布典型案例、以案说法等方式引导社会公众对破产现象的正确认知，积极营造鼓励创业、宽容失败的创业氛围。完善民营企业市场退出机制，便利产能落后、经营困难、资不抵债的民营企业依法有序退出市场，助力市场要素资源的重新配置。积极推动建立专门的小微企业破产程序和个人债务集中清理制度，探索在破产程序中一体解决企业家为企业债务提供担保问题，有效化解民营企业债务链条，助力“诚实而不幸”的民营企业家东山再起，重新创业。15.推动健全监管执法体系。监督支持行政机关强化统一市场监管执法，依法审理市场监管领域政府信息公开案件，修改完善办理政府信息公开案件司法解释，促进行政机关严格依照法定权限和程序公开市场监管规则。依法审理

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涉市场监管自由裁量、授权委托监管执法、跨行政区域联合执法等行政纠纷案件，监督行政机关遵守妥当性、适当性和比例原则合理行政，以过罚相当的监管措施落实教育与处罚相结合原则。加强与检察机关协作，通过审理行政公益诉讼案件、提出司法建议等方式，共同推动市场监管部门健全权责清晰、分工明确、运行顺畅的监管体系。

四、运用法治方式促进民营企业发展和治理

16.助力拓宽民营企业融资渠道降低融资成本。依法推动供应链金融健康发展，有效拓宽中小微民营企业融资渠道。对中小微民营企业结合自身财产特点设定的融资担保措施持更加包容的司法态度，依法认定生产设备等动产担保以及所有权保留、融资租赁、保理等非典型担保合同效力和物权效力；对符合法律规定的仓单、提单、汇票、应收账款、知识产权、新类型生态资源权益等权利质押以及保兑仓交易，依法认定其有效。严格落实民法典关于禁止高利放贷的规定，降低民营企业的融资成本，依法规制民间借贷市场“砍头息”、“高息转本”等乱象，金融机构和地方金融组织向企业收取的利息和费用违反监管政策的，诉讼中依法不予支持。

17.依法保障民营企业人才和用工需求。妥善审理民营企业劳动争议案件，既要鼓励人才的合理流动，也要维护民营企业的正常科研和生产秩序，依法确认民营企业为吸引人才在劳动合同中约定股权激励、年薪制等条款的法律效力。依法规范劳动者解除劳动合同的行为，加大调解力度，引导民营企业与劳动者协商共事、机制共建、效益共创、利益共享，构建和谐劳动关系。依法保障灵活就业和新就业形态劳动者权益，依法支持劳动者依托互联网平台就业，支持用人单位依法依规灵活用工，实现平台经济良性发展与劳动者权益保护互促共进。畅通仲裁诉讼衔接程序，完善多元解纷机制，依法为新就业形态劳动者提供更加便捷、优质高效的解纷服务。18.推动完善民营企业治理结构。严守法人财产独立原则，规范股东行为，依法追究控股股东、实际控制人实施关联交易“掏空”企业、非经营性占用企业资金、违规担保向企业转嫁风险等滥用支配地位行为的法律责任，依法维护股东与公司之间财产相互独立、责任相互分离、产权结构明晰的现代企业产权

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结构。对股东之间的纠纷，在尊重公司自治的同时，积极以司法手段矫正公司治理僵局，防止内部治理失序拖垮企业生产经营，损害股东和社会利益。以法治手段破解“代理成本”问题，依法追究民营企业董事、监事、高管违规关联交易、谋取公司商业机会、开展同业竞争等违背忠实义务行为的法律责任，细化勤勉义务的司法认定标准，推动构建企业内部处分、民事赔偿和刑事惩治等多重责任并举的立体追责体系，提高“内部人控制”的违法犯罪成本，维护股东所有权与企业经营权分离的现代企业管理制度。19.促进民营企业绿色低碳发展。依法保护合同能源管理节能服务企业、温室气体排放报告技术服务机构等市场主体的合法权益，保障民营企业积极参与推进碳达峰碳中和目标任务。创新惠企纾困司法举措，兼顾当事人意思自治、产业政策和碳排放强度、碳排放总量双控要求，依法明晰交易主体权责，有效化解涉产能置换纠纷案件，助力民营企业有序开展节能降碳技术改造。20.助力民营企业积极参与共建“一带一路”。健全“一带一路”国际商事纠纷多元化解决机制，推动最高人民法院国际商事法庭高质量发展，充分发挥国际商事专家委员会作用，进一步深化诉讼、仲裁、调解相互衔接的“一站式”国际商事争端解决机制建设，打造国际商事争端解决优选地，为民营企业“走出去”提供强有力的司法保障。

五、持续提升司法审判保障质效

21.强化能动司法履职。落实落细抓前端治未病、双赢多赢共赢、案结事了政通人和等司法理念，努力实现涉民营企业案件办理政治效果、社会效果、法律效果有机统一，同时坚持办理与治理并重，积极融入社会治理、市场治理、企业治理，切实增强司法保障民营经济发展壮大的主动性实效性。充分发挥司法定分止争作用，增强实质性化解涉民营企业矛盾纠纷的成效，坚决防止因“程序空转”而加重民营企业诉累。及时总结涉民营企业案件暴露出来的政策落实、行业监管、公司治理等问题，推动建立健全民营企业风险评估和预警机制，积极运用府院联动等机制，充分发挥司法建议作用，促进从源头上预防和解决问题，形成促进民营经济发展壮大的工作合力。充分运用审判质量管理指标体系

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及配套机制，强化对涉民营企业案件审理的管理调度，持续提升司法审判保障质效。

22.公正高效办理民刑行交叉案件。不断完善人民法院内部工作机制，统一法律适用，妥善办理涉民营企业的民商事纠纷、行政违法和刑事犯罪交叉案件。积极推动建立和完善人民法院与公安机关、检察机关之间沟通协调机制，解决多头查封、重复查封、相互掣肘等问题，促进案件公正高效办理。依法受理刑民交叉案件，健全刑事案件线索移送工作机制。如刑事案件与民事案件非“同一事实”，民事案件与刑事案件应分别审理；民事案件无需以刑事案件裁判结果为依据的，不得以刑事案件正在侦查或者尚未审结为由拖延民事诉讼；如果民事案件必须以刑事案件的审理结果为依据，在中止诉讼期间，应当加强工作交流，共同推进案件审理进展，及时有效保护民营经济主体合法权益。

23.完善拖欠账款常态化预防和清理机制。完善党委领导、多方协作、法院主办的执行工作协调联动机制，依法督促政府机关、事业单位、国有企业及时支付民营企业款项，大型企业及时支付中小微企业款项，及时化解民营企业之间相互拖欠账款问题。严厉打击失信被执行人通过多头开户、关联交易、变更法定代表人等方式规避执行的行为，确保企业及时收回账款。将拖欠中小微企业账款案件纳入办理拖欠农民工工资案件的快立快审快执“绿色通道”，确保农民工就业比较集中的中小微企业及时回笼账款，及时发放农民工工资。与相关部门协同治理，加大对机关、事业单位拖欠民营企业账款的清理力度，符合纳入失信被执行人名单情形的，依法予以纳入，并将失信信息纳入全国信用信息共享平台。加大平安建设中相关执行工作考评力度，促推执行工作更加有力、有效，及时兑现中小微企业胜诉权益。24.严禁超权限、超范围、超数额、超时限查封扣押冻结财产。严格规范财产保全、行为保全程序，依法审查保全申请的合法性和必要性，防止当事人恶意利用保全手段侵害企业正常生产经营。因错误实施保全措施致使当事人或者利害关系人、案外人等财产权利受到侵害的，应当依法及时解除或变更，依法支持当事人因保全措施不当提起的损害赔偿请求。

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25.强化善意文明执行。依法灵活采取查封措施，有效释放被查封财产使用价值和融资功能。在能够实现保全目的的情况下，人民法院应当选择对生产经营活动影响较小的方式。对不宜查封扣押冻结的经营性涉案财物，采取强制措施可能会延误企业生产经营、甚至造成企业停工的，应严格审查执行措施的合法性和必要性。被申请人提供担保请求解除保全措施，经审查认为担保充分有效的，应当裁定准许。

在依法保障胜诉债权人权益实现的同时，最大限度减少对被执行企业权益的影响，严格区分失信与丧失履行能力，对丧失履行能力的，只能采取限制消费措施，不得纳入失信名单。决定纳入失信名单或者采取限制消费措施的，可以给予其一至三个月宽限期，对于信用良好的，应当给予其宽限期，宽限期内暂不发布其失信或者限制消费信息。加快修订相关司法解释，建立健全失信被执行人分类分级惩戒制度及信用修复机制。

26.高效率低成本实现企业合法权益。充分考虑中小微民营企业抗风险能力弱的特点，建立小额债权纠纷快速审理机制，切实提升案件审判效率。通过合理确定保全担保数额、引入保全责任险担保等方式，降低中小微民营企业诉讼保全成本。进一步规范审限管理，全面排查梳理违规延长审限、不当扣除审限的行为，切实防止因诉讼拖延影响民营企业生产经营。加强诉讼引导和释明，对当事人依法提出的调查收集、保全证据的申请，应当及时采取措施；对审理案件需要的证据，应当在充分发挥举证责任功能的基础上，依职权调查收集，切实查清案件事实，防止一些中小微民营企业在市场交易中的弱势地位转化为诉讼中的不利地位，实现实体公正与程序公正相统一。27.深化涉民营企业解纷机制建设。持续优化诉讼服务质效，为民营企业提供优质的网上立案、跨域立案、在线鉴定、在线保全等诉讼服务，切实为涉诉企业提供便利。尊重当事人的仲裁约定，依法认定仲裁协议效力，支持民营企业选择仲裁机制解决纠纷。完善仲裁司法审查制度，在统一、严格司法审查标准基础上，营造仲裁友好型的司法环境。坚持和发展新时代“枫桥经验”，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，充分发挥多元解纷效能，加强与相关单位协作配合，依法支持引导相关主体构建协会内和平台内的纠纷解决机制，为

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民营企业提供低成本、多样化、集约式纠纷解决方式。深化与工商联的沟通联系机制，畅通工商联依法反映民营企业维权诉求渠道。保障商会调解培育培优行动，优化拓展民营企业维权渠道，不断提升民营经济矛盾纠纷多元化解能力水平。

六、加强组织实施

各级人民法院要把强化民营经济法治保障作为重大政治任务，加强组织领导和推进实施，及时研究解决工作落实中的新情况新问题。最高人民法院各审判业务部门要加强条线指导，各地法院要结合本地区经济社会发展实际，细化完善保障措施，确保务实管用见效。要强化对已出台司法政策措施的督促落实，及时听取社会各方面特别是工商联、民营企业家等意见建议，以问题为导向做好整改完善工作。要认真总结人民法院保障民营经济发展的好经验好做法，做好总结、宣传、推广，为民营经济发展壮大营造更加良好的舆论和法治氛围。来源：“中国破产法论坛”微信公众号

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国务院发文：加大力度处置中小银行不良资产推动处置支持政策尽快落地10 月 11 日，中国政府网发布消息：国务院日前印发《关于推进普惠金融高质量发展的实施意见》（下称《实施意见》），明确加快中小银行改革化险，加快不良资产处置。

《实施意见》明确提出：

加快中小银行改革化险。坚持早识别、早预警、早发现、早处置，建立健全风险预警响应机制，强化城商行、农商行、农信社、村镇银行等风险监测。以省为单位制定中小银行改革化险方案。以转变省联社职责为重点，加快推进农信社改革。按照市场化、法治化原则，稳步推动村镇银行结构性重组。加大力度处置不良资产，推动不良贷款处置支持政策尽快落地见效，多渠道补充中小银行资本。严格限制和规范中小银行跨区域经营行为。压实金融机构及其股东主体责任，压实地方政府、金融监管、行业主管等各方责任。构建高风险机构常态化风险处置机制，探索分级分类处置模式，有效发挥存款保险基金、金融稳定保障基金作用。

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完善中小银行治理机制。推动党的领导和公司治理深度融合，构建符合中小银行实际、简明实用的公司治理架构，建立健全审慎合规经营、严格资本管理和激励约束机制。强化股权管理，加强穿透审查，严肃查处虚假出资、循环注资等违法违规行为。严格约束大股东行为，严禁违规关联交易。积极培育职业经理人市场，完善高管遴选机制，以公开透明和市场化方式选聘中小银行董事、监事和高管人员，提升高管人员的专业素养和专业能力。中国 4000 家中小银行风险从何而来？中国的中小银行是指除工、农、中、建、交、邮储及全国性股份制商业银行以外的商业银行，包括城商行、农商行、农村合作银行、农信社、民营银行和村镇银行等银行业金融机构。中小银行在银行业中的数量占比已超九成，国家金融监督管理总局数据显示，2022 年末，中国银行业金融机构共计4567家，中小银行法人机构数量占比达 98.5％。

根据央行公布的 2022 年四季度金融机构评级结果，高风险银行346家，城商行、农合机构（包括农商行、农合行、农村信用社）和村镇银行的数量分别为 16 家、202 家和 112 家，占比高达 95.4％。

中小银行的风险主要来自于宏观环境和微观经营两个方面。宏观方面，投资、消费等需求不足直接影响中小银行的信贷需求和资产质量。在微观经营方面，则存在“四个弱势”，加剧风险聚集：一是分散经营能力较弱；二是自身造血能力偏弱；三是风险管理能力较弱；四是公司治理能力薄弱。

如何化解处置中小银行风险在去年央行发布的《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》已经厘清了央地金融监管关系的基础上，中小银行风险的化解处置，核心原则是分类施策，平衡好市场力量和行政力量的关系。

银行风险的处置措施分为最后贷款人措施(流动性支持)、存款担保措施、行政接管措施三类行政性措施，以及自我救助措施、同业互救措施两类市场化措施。

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其一，对系统性影响较小的银行，强调市场力量优先，采取市场化措施，防止道德风险。当其出现流动性风险但资可抵债时，尽量安排其进行自救，鼓励中小银行引入 AMC 等不良资产服务商，压实股东责任，适时适量地进行一定流动性支持等。而无法恢复常态且财务状况持续恶化的机构，应坚决加速市场出清，实现供给侧优化。其二，针对影响较大银行，应以行政主导模式为主，强调及时介入和单一机构决策。

此外，要大力推动合并重组。以化解风险为主要目的的，应重点考虑合并重组过程中对不良资产的处理；以谋求发展为主要目的的，应对银行发展现状进行充分分析，为新银行制定一套特色化发展战略。来源：“不良资产头条”微信公众号

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浙江高院：无需预重整，债权人和债务人即有机会指定破产管理人2023 年 10 月 10 日，浙江省高级人民法院（“浙江高院”）印发了《浙江法院破产案件管理人管理工作指引》，对管理人的分级管理、指定方式、履职监督等诸多内容进行了规范。）其中，最引人关注的是指引第24 条，首次在浙江全省范围内明确了在破产程序内允许债务人和主要债权人协商一致或者分别推荐管理人。

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实践中，管理人的选定一直是破产企业相关权利人关注的焦点。管理人担负着接管债务人企业，调查、管理、处分、执行分配债务人财产，代表债务人参加诉讼、仲裁，推进召开债权人会议等一系列职责，是破产程序的主要推动者，不论债务人还是债权人，都希望能够直接参与选任环节，减少在破产办理过程中与管理人的沟通、磨合成本，实现破产程序可控、高效、有序推进。2021 年 10 月 31 日，国务院发布并实施《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》，指出“允许债权人等推荐选任破产管理人”，并确定了北京、上海、杭州等 6 个首批试点城市。2022 年 11 月1 日，在试点成果的基础上，国务院办公厅发布《首批在全国复制推广的营商环境创新试点改革举措清单》，其中，第 13 项进一步完善破产管理人选任制度中明确指出，允许破产企业的相关权利人推荐破产管理人，并由人民法院指定。浙江高院本次在指引中对管理人选任进行突破性规定，就是积极响应上述政策文件的配套举措。可以说，指引 24 条在根本上承认了债权人和债务人的共同意思自治，在破产程序中对商业性选择给予司法保护，更为重要的是，债务人与主要债权人经过协商一致确定管理人或主要债权人推荐确定管理人的方式，可以使债权人与债务人在相对公开透明的基础上进行谈判沟通，有利于重构债权人与债务人之间的信任，从而助推和解协议的达成及重整计划草案的通过和执行，更有效地推动司法的整体进程，减少不必要的预重整程序，降低司法成本，进而实现各方权益的保护和企业再生。

此外，指引 24 条还开创性地明确了主要债权人推荐的指标，即债权额应累计占债务人已知债权额的二分之一以上（含二分之一），进一步提高了指引的可操作性。

需要强调的是，虽然管理人可由主要债权人和债务人合意选定，但接受法院指定后，必须依照企业破产法的规定，以完全客观、公正与中立的立场，勤勉尽责、忠实履职完成破产工作，不能侵害未参与推荐的债权人的利益，更不能损害社会公共利益和公序良俗。

对此，指引对管理人履职情况设定了详细的项目、事项和评分标准，加大了监督力度，进行严格规范监管。

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深圳市破产管理人协会破产保护公益服务操作办法（试行）深圳市破产管理人协会破产保护公益服务操作办法（试行）（本办法经深圳市破产管理人协会第二届理事会第二次会议表决通过）第一条 【制定目的】为更好发挥破产及相关机制作用，推动债务人庭外重组和解、破产诉调对接，促进市场化破产服务，规范管理人公益服务活动，根据《中华人民共和国律师法》第四十二条、《深圳经济特区个人破产条例》第一百六十六条之规定，制定本办法。

第二条 【释义】本办法所称之公益服务，指本会会员在协会的组织下，为助力破产保护事业，更好发挥破产及相关机制的功能作用，在协会破产保护综合服务平台或其他场所向社会提供的免费破产咨询、庭外重组和解、破产诉调等活动。

第三条 【基本原则】会员提供公益服务，应遵循合法自愿、平等尊重、公开透明、安全效率原则。

会员提供公益服务不得损害当事人的合法权益。第四条 【指导监督】本会文化宣传与公益委员会对会员公益服务提供指导。本会维权与纪律委员会对会员公益服务进行自律管理。第五条 【公益会员】协会建立公益会员名单，公益会员由会员自愿报名确定，并向社会公布。

公益会员为机构的，须确定一名以上有社会经验和破产实务经验、有爱心的专业人员一起公布。该专业人员从公益会员机构离职、或公益会员因工作安排需要调整人员、或协会和人民法院认为该专业人员不合适从事公益服务的，公益会员应及时确定其他合适人选。

协会支持公益会员及其工作人员报名人民法院调解员名册。第六条 【服务方式】公益服务通过以下方式办理：

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（一）派驻人民法院，办理人民法院委派的破产诉讼调解等特定事务；（二）接受协会指派，办理人民法院委托的相关矛盾纠纷在线调解和在线司法确认；

（三）接受协会指派，办理当事人申请协会调解的相关纠纷；（四）接受协会指派，办理破产咨询和其他相关咨询事务。第七条 【任务分配】协会按随机轮候、自愿调班方式，按次分配本办法第六条规定的公益服务，人民法院另有规定的依其规定。任务分配应通过调班等灵活方式避免公益会员同时接受二个及以上的公益任务。

第八条 【信息互通】公益会员办理破产诉调服务时，应及时与协会或人民法院相关工作人员沟通交流，及时报告诉调进展。第九条 【公益积分】公益会员办理本办法之公益服务，按照协会公益积分办法计算公益积分。

第十条 【市场化服务】债务人在协会破产保护综合服务平台申请庭外重组和解有偿委托时，协会按照提供公益服务的先后顺序优先指派公益会员办理。

公益会员办理市场化庭外重组和解，可按市场化收费，收费须符合律师事务所、会计师事务所或其他收费规定，收费前必须向协会报备，不得私下收费。第十一条 【值班补贴】公益会员在人民法院诉调工作室值班服务的，除人民法院的补助外，协会给予必要的值班补贴。值班补贴标准由协会理事会另行确定。

第十二条 【转庭内重整和解】会员办理庭外重组和解服务，申请转庭内重整和解的，要求指定服务单位为管理人的，按人民法院的规定办理。第十三条 【解释权】本操作办法解释权归本会理事会。第十四条 【生效试行】本操作办法经理事会表决通过后试行。来源：“深圳市破产管理人协会”微信公众号

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破产重整案件中纾困债权的共益属性分析作者：吴立新 伍惠文，北京天达共和（武汉）律师事务所，摘 要

因后疫情时代的持续影响及经济发展的周期性规律，部分企业面临不能清偿到期债务、资不抵债等问题，甚至难以为继，走向破产，给社会稳定和经济发展带来了巨大的压力。为了节约社会资源，挽救生产经营暂时面临困难但产品有市场、项目有前景、技术有竞争力的企业，以及劳动力密集、社会效益高的民生领域服务型企业，政府通过专项资金的方式对企业进行针对性纾困。但是在商业实践中，具有优势技术、优势产品的困境企业通常会在已满足破产条件但是尚未进入破产程序时引入社会第三方投资或者政府纾困资金。这是因为一旦进入破产程序，企业便面临融资成本提高、融资渠道限缩等融资难问题。但由于我国共益债的认定采用了双重标准原则，在进入破产程序前进入的纾困资金便面临退出难的现实风险。

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由程序标准和实质标准共同组成的共益债认定的双重标准应当摒弃实践中日益突出的绝对程序标准倾向，构建以实质标准即是否具有共益属性为原则、程序标准仅作为筛分机制的新双重标准。这亦是优化地方营商环境的有效举措。同时政府专项纾困项目也应当摆脱对地方政府财政资金的过度依赖，形成以政府为主导、金融机构配合联动的政府纾困基金，打开资金敞口，引入银行等金融机构的资金，实现纾困基金的正常、独立运转。

关键词

重整；共益债；纾困基金；府院联动；营商环境

引 言

（一）共益债的演变

共益债概念首次引入我国破产法时，破产法起草组便从债务人财产的角度对共益债作出了界定。《<中华人民共和国企业破产法>释义》（2006）中解释共益债即为破产程序中为全体债权人的共同利益由债务人财产及管理人而产生的债务。

《破产法解释（二）》（2013）做出一系列规定，认为共益债是因分割共有财产导致其他共有人损害产生的债务，且其他共有人请求作为共益债务清偿的，人民法院应予支持。将共益债务从纸面上的构想落地成为可以实际使用的工具。《破产法解释（三）》（2019）将管理人或者自行管理的债务人为债务人继续营业的借款纳入了共益债的涵盖范围，对共益债作出了明确的扩大解释。在共益债的认定时间上，立法和司法实践也有着不同的判断。在破产法相关的规范性文件中，共益债认定的开始时间都限定于破产重整申请受理后。但在司法实践中，法院一次次突破该时间界限，将共益债的认定时间提前到“破产原因已经具备”。《深圳市中级人民法院审理企业重整案件的工作指引(试行)》第三十六条即明确预重整期间，债务人因持续经营的对外借款可以参照共益债务清偿。但是在重整计划执行阶段举借的债务参照共益债务清偿的观点并未得到司法实践的支持，浙江省江山市人民法院（2020）浙 0881 民初956 号、山东省费县人民法院（2021）鲁 1325 民再 30 号、浙江省台州市中级人民法院（2020）浙10民终 1604 号均对于重整计划执行阶段举借的债务参照适用共益债务的优先清偿顺位的观点持否定态度。

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（二）共益债的域外适用

美国法律中对共益债的规定在《美国联邦破产法》第364 条，即破产重整中的“融资与授信”（重整融资制度）。其根据获得贷款难度的差异及对债权人保护力度的不同，对四种类型贷款设置了三级的超级优先权，逐渐降低其投资风险，层层激励投资人，增强其投资信心。

第三级是等同于管理费用的优先权。[1]根据《美国联邦破产法》，364（a）、（b）两类贷款可以拥有与管理费用同等清偿顺位，二者区别主要如下：364（a）为债务人常规经营范围内无担保贷款，该种贷款无需经过通知债权人、听审后由法院批准的法定程序即可享有与管理费用同等的清偿顺位。而365（b）为债务人常规经营范围外无担保贷款，必须经通知债权人、听审后由法院批准才能获得优先权。因此一笔贷款是否有常规性决定了该笔贷款是当然获得与管理费用的同等清偿顺位还是需经过法定程序由法院批准。对于常规性的判断标准主要有横向尺度和纵向尺度两个标准，纵向尺度指这笔贷款是否符合贷款人的合理期待，即该类型交易是否是债权人可预见的；横向尺度指该笔交易在其他类似情况的企业是否具有普遍性。[2]

第二级是优先于管理费用清偿的超级优先权。[3]364（c）规定了在债务人证明通过努力无法获得上述两种贷款的情形下，在经通知、听审后由法院批准该笔贷款可以优先于管理费用清偿，或采用以未设担保的财产或已设担保财产的剩余价值为贷款增设担保的形式进一步加强贷款安全性。在此情形下，债务人需承担较高的证明义务，其需证明：

（1）其经过努力在仅提供 364（a）、（b）所规定的优先权的情形下仍然无法吸引投资人获得任何贷款；

（2）该贷款对债务人经营及财产维护是必要的且合理的。[4]

第一级是优先于有财产担保债权的头等优先权。[5]如果债务人通过赋予贷款上述三种优先权的承诺仍然无法获得任何贷款，则可以适用头等优先权条款364（d），在经过通知、听审后由法院批准赋予一笔贷款优先于有财产担保债权清偿的最优先顺位。对于头等优先权条款的适用，需要满足以下严苛的条件：（1）证明其通过足够的努力，在仅提供 364（c）下优先权承诺的仍然无法获得任何贷款；

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（2）被降次的优先权债权人利益可以得到充分保护。对于“充分保护”，可以由以下两种路径实现：一是担保财产价值余额在清偿完毕头等优先权债权后仍然足以覆盖被降次的优先权；二是债务人证明有合理理由相信该笔贷款可以使担保财产价值增益，从而使头等优先权债权和被降次的优先权都能获得足额清偿。[6]

由上文可知，美国共益债融资优先权的获得至少需要满足以下标准：1. 实质方面：

①共益性：即证明共益债融资是为了维护债务人继续经营。②必要性：即证明对于债务人财产维护是必要的。③紧迫性: 即证明经过足够努力，仍未获得任何贷款。2. 程序方面：

①法院的批准及认可：对于共益债融资超级优先权需要得到法院的确认、批准。

②债权人知悉：法院在进行批准前，会通知债权人并进行听证程序，虽然债权人并不能直接决定超级优先权批准与否，但反映出法院认为与债权人的沟通是有必要的。

二、共益债认定的绝对程序标准和双重标准的辨析破产法起草组编著释义中对共益债务的定义是“破产程序中为全体债权人的共同利益由债务人财产及管理人而产生的债务”。[7]这一判断标准便标志着我国破产法确立了双重标准作为共益债识别的基准，其中“在破产程序中”是以时间为度量，可以被视为程序标准；“为全体债权人的共同利益”，也即“结果标准”。虽然我国破产法在共益债识别问题上采用了双重标准，但是基于程序标准判断的简便性，在实践操作中，呈现出绝对程序标准的倾向，即在只有在进入破产程序后产生的债务才能够原则上被推定具有共益性。这一共益债识别标准是在披着双重标准虚假外衣下的绝对程序标准，忽略了共益的结果标准。[8]

破产法以平等清偿作为传统的价值目标。除非有充分的理由实施另一种可选分配，否则平等分配就是公平分配。[9]赋予共益债随时优先清偿的法律地位实质上是对破产法的公平清偿原则的背离，因此共益债被赋予提升清偿顺位的法律效果必须是基于某种充分的理由。

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共益债务的最大特性是为全体债权人的共同利益，这与破产法中破产财产最大化原则具有一致性。破产法给予共益债随时优先清偿的特殊地位，正是因为共益债的引入能够在债务的履行后增加破产财产的总额，达成更好保障全体债权人合法利益的目的。

可以认为，识别共益债标准中的“实质标准”是共益债的核心基准。而程序标准则在共益债识别标准中所发挥的作用更像是维护程序正义而引入的筛分机制，主要是基于人性恶的假设防范个人投机。

在商业实践中，通常企业宣布进入破产程序后会面临融资成本提高、融资途径限缩、融资难度骤增等问题，所以仍具有挽救价值的困境企业在破产原因已具备但仍未进入破产程序时，通常会选择寻求社会乃至政府的纾困资金救助。这一现象在经济增速放缓的当下尤为明显。由此便产生了进入破产程序前引入的纾困资金的共益属性认定困难的难题。

在经济增速放缓的社会大背景下，仍旧维持程序标准的绝对地位，将产生纾困资金退出难的现实问题，进而必然影响纾困资金的良性运转。因此在商业实践中，应当以债务的实质标准作为判断是否符合共益债标准的绝对原则，以程序标准作为适度性的筛分工具，当有充足的证据能够证明债务的共益属性时，应当赋予其随时优先清偿的法律地位。

三认定纾困债权为共益债与优化地方营商环境之间具有强关联2017 年 8 月 7 日，最高人民法院发布《关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》，提出加强破产制度机制建设，协调完善破产配套制度。2018年3月4 日，最高人民法院发布《全国法院破产审判工作会议纪要》，明确要进一步完善政府与法院协调破产审判工作机制，彰显破产审判工作的制度价值和社会责任。另一方面，世界银行发布的《营商环境报告》的评估体系设立了10 项一级指标，企业破产（Business Insolvency）即作为 10 项评价指标之一。世界银行2020年公布的《营商环境报告》中认为中国改革的亮点包括北京及上海地区通过规定破产程序启动后的债权优先规则和提升债权人在破产程序中的参与程度，提高办理破产的便利度。

由此可见，采用有效措施简化破产程序，提高破产办理的便利度是区域营商环境评价中考量的重点因素。

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在当下经济发展大趋势中，如何在法治框架下推进认定纾困资金为共益债是我国各省市所面临的共同困境。资金因纾困目的而非因纯粹的商业投资行为进入困境企业，但随困境企业经营状况进一步恶化不得不进入破产程序，纾困资金便面临安全退出风险。

为纾困资金的共益债性质认定搭建合法、便捷通路是在化解破产程序障碍、优化地方营商环境的过程中发挥关键作用的重要举措。我国当下的纾困模式中所大面积引入的纾困资金通常来自于地方政府财政支持，若此部分纾困资金的安全退出问题得不到妥善解决，将会对地方财政带来重大负担，甚至会极大影响地方经济稳定性。

因此，在出现大规模纾困资金无法被认定为共益债进而获得优先退出权时，困境企业一旦进入破产程序将会导致纾困资金清偿排至较为劣后的顺位。而在当下的破产业务实践中，若大规模纾困资金无法得到妥善保障，困境企业将极难顺利进入破产程序，延误挽救困境企业的最后机会。

地方营商环境评价提升是推进高水平、高素质、高质量发展的重中之重，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上阐述：“法治是最好的营商环境”。优化地方营商环境改革总体上进入攻坚期，急、难、险的障碍应当被重点逐一攻破。应当意识到，解决纾困债权的共益债属性认定与优化地方政府营商环境评价之间具有强关联。

四纾困债权的共益债属性认定进路分析若在双重标准中确立实质标准优先原则，为防止共益债制度的滥用损害其他债权人的合法利益，更应当明确何为确定共益属性的充足证据。在破产重整案件中，纾困债权被认定为共益债的形式主要表现为以下三种：1）府院联动，附以行政强制效果。根据法规及中共中央关于民营企业纾困、化解系统性金融风险、化解区域性金融风险的要求，在进入相关程序之前，寻求府院联动，通过人民政府和人民法院专项文件的方式将该笔债权的共益债属性确定下来。

2）寻求第三方共益债投资。通过第三方共益债投资收购相关债权，在收购的过程中，由政府和法院签署相关协议来确定收购这些债权是为了广大债权人的合理利益，以认定其共益属性。

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3）破产管理人识别为共益债。在极端情况下，进入程序后，由破产管理人识别该笔债权为共益债，但是破产管理人必须以清算组的名义出现，如果以中介机构的名义出现，中介机构将承担巨大风险，实际操作难度极大。（一）以前置行政行为为基础的纾困资金的共益属性分析王欣新认为共益债务是在破产程序中为全体债权人的利益而由债务人财产负担的债务的总称。[10]韩长印认为共益债务是指破产程序进行中，为了全体债权人的利益所发生的债务和因债务人财产所发生的债务的总称。[11]

不同学者对共益债的边界或许有着不同的观点，但是对共益性的理解已经达成了普遍的共识，即为全体债权人的共同利益而产生，这是认定共益债的实质性特征，也是区分共益债务与其他普通债务的重要标准。以政府前置行政行为为基础的纾困资金常见表现为通过注入资金的方式维护企业的持续经营、维护社会稳定,守住不发生系统性、区域性金融风险的底线，更好保障全体债权人的合法权益，具有天然的共益属性。在浙江亚西亚房地产开发有限公司与杭州宋都诚业投资管理有限公司破产债权确认纠纷案中，虽各方对资金的清偿和性质存在异议，但一审、二审法院均认为资金垫支行为虽发生于亚西亚公司进入破产清算程序之前，不符合《企业破产法》中对破产费用或共益债务的直接界定，但无法否认的是，宋都公司垫支资金的行为发生于 2012 年亚西亚公司资金链断裂导致阳光景台项目停工也即亚西亚公司破产原因具备之后，且债务的起因为政府委托，并非纯粹的商业行为，直接限定了债务发生条件、债务属性和债务认定程序，区别于其他债务。本案中，法院将破产申请受理前为困境企业的支出作为共益债务的判断标准，使其获得优先清偿。法院没有将债权的发生是否在破产受理前作为债权是否具有优先权的认定标准，而是重点论述了“破产原因已具备”且债权的产生具有共益性。

武汉某置业有限公司破产清算案中，在进入破产清算程序之前，政府专班通过会议纪要的形式，明确了用于该案中购买债权及交房办证而产生的新的债权应予以优先保障。管理人考虑到上述债权的发生及资金使用是在政府指导下进行，同时具有共益性，虽发生在法院受理破产清算前，但当时企业已经具备破产原因，故将该债权认定为共益债权。

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此时，该笔纾困资金共益属性的认定便是基于明确的前置政府行政行为，确认该笔资金的引入是为了解决破产企业的实际经营问题，从而确认其共益属性。（二）以第三方共益债投资为基础的纾困资金共益属性分析共益债投资在破产重整业务中对获取续建项目资金、推进重整项目具有重要的促进作用。在破产重整程序中，企业若想继续恢复生产经营，便需要引入增量资金，共益债投资便是投资者以破产程序中法定的“共益债”为基础做的投资，在企业取得生产经营收入后再以其偿还共益债债务的一种新兴的投资方式。实践中进入破产重整程序的企业其资信往往无法满足市场上的资金融资需求，以共益债投资获取资金的方式在一定情形下优于资产出售和股权转让获取资金的方式。不仅如此，对于共益债投资人而言，在将借款纳入共益债后也极大的加强了其参与重整的信心，这对于管理人重整工作的快速推进亦起到了较大的催化作用。

因此，在破产重整业务中引入第三方共益债投资作为纾困资金，事实上有利于重整企业的持续经营，有利于全体债权人和债务人的合法利益，具有事实上的共益属性。

《企业破产法》第四十二条明确，共益债务应当是在管辖法院受理破产申请后形成的债务。因此，破产重整程序中的共益债投资原则上应发生于重整期间，即自管辖法院裁定债务人重整之日起至重整程序终止。经各方债权人协商一致后，应当将共益债的投资方案及清偿顺位纳入重整计划草案，并经各表决组通过重整计划草案，经管辖法院裁定批准后落实执行。

五纾困债权在破产重整中的清偿顺位（一）纾困债权的优先清偿顺位

2019 年 07 月 30 日，驻马店市人民政府办公室关于印发《驻马店市企业纾困帮扶工作实施方案》的通知中存在对于纾困资金“金融机构可以约定优先受偿”的表述，虽未明确使用“后进先出”的表述，但实质上明确了纾困资金“后进先出”的清偿顺位。

2022 年 11 月，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会发布了《关于做好当前金融支持房地产市场平稳健康发展工作的通知》，通知中明确支持开发性政策性银行提供“保交楼”专项借款，并明确该笔款项将按照“后进先出”的原则进行管理和使用。

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基于纾困资金特殊的资金来源和用途，政府政策性文件中所保障的纾困资金“后进先出”的原则，成为维护该笔资金安全及专项使用的关键保障性措施。在破产重整程序中不同债务的清偿顺序如下：

法定优先权利 > 担保债权（含设立担保的共益债权）> 破产费用≥共益债务 > 职工债权>税款债权（不包含滞纳金）> 其他普通债权。共益债务处于仅次于法定优先债权和担保债权的优先清偿地位。（二）纾困债权的超级优先清偿可能

在实务中，有部分共益债投资者寻求共益债的超级优先清偿顺位，也即优先于法定优先债权，享有第一清偿顺位。当前，我国立法并没有为“共益性投资”设置“超级优先权”，即该类借款要劣后于担保债权等优先债权受偿。但是也并未禁止私权利主体基于自身利益进行商业判断并通过协商自主对自身权利进行安排。

目前国内对于共益债的超级优先权的尝试仅限于房地产领域的共益债融资续建。通过工程款优先权人有限度承认“超级优先权”的方式，减少共益债投资人的后顾之忧。

参考已有的商业实际案例，可以通过以下方式实现优先效力补强：（1）以抵押、保证担保等方式补强优先受偿能力。对于债务人财产扣除有财产担保债权之后仍有剩余价值的，可以将该部分财产顺位抵押给共益债务投资方，投资方将来可以对担保财产优先受偿以外的价值部分享有优先于普通破产债权进行清偿的权利。此外，可以参考四川省富邦钒钛制动鼓有限公司破产案件，由有实力的第三方主体为融资方提供保证担保。

（2）以有财产担保债权人协议让位方式补强优先受偿能力。共益债务投资人可以通过与有财产担保债权人协商，约定在重整计划执行过程中，以及重整计划不能顺利执行转破产清算的情况下，重整中的共益债务投资款项优先于有财产担保债权进行清偿。

（三）共益债投资的利息是否属于共益债范围的认定司法解释并未明确共益债投资的利息是否属于共益债范围，从而享受优先清偿的顺位。《企业破产法》第四十六条中对于止息的规定仅针对既存债务，不适用于共益债务。

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司法实践中的观点也并不一致，广东省高级人民法院（2014）粤高法民二破终字第 2 号对共益债投资的利息主张不予支持；浙江省绍兴市中级人民法院（2017）浙 06 民终 2014 号、四川省广安市广安区人民法院（2019）川1602破 1 号之一的判决书中均确认共益债投资的本息为共益债务。因此，共益债务的投资利息能否纳入共益债范围，仍需获得破产管理人的明确答复或者管辖法院的司法确认，并将共益债投资的利息及计算方式纳入重整计划草案中。六政府纾困资金的安全退出的风险保障纾困资金并非中国独有。2008 年，在世界金融危机的大背景下，美国成立了超过 4000 亿美金的不良资产纾困计划。2010 年，为应对欧债危机的爆发，欧元区成员国设立了欧洲金融稳定机构，以债券等债务工具向欧元区国家提供经济支持。

政府纾困资金向社会提供了一般理性经济人不愿意提供的公共产品，继而调控市场失灵。纾困资金的合理使用和安全退出权保障对于切实做好“六稳”、“六保”工作，推动高质量发展有着重要意义。

（一）构建政府主导的市场化纾困基金模式

纾困基金作为常见纾困模式之一，相较于专项借款、收并购等方式而言更具灵活性，能够更为有效的撬动社会各界的资金有序流动。因此，成立纾困基金逐渐成为各地政府化解民营企业经营风险的优先选择。

经济价值和社会价值是对一个企业不同角度的考量基准，而以政府资金为主要资金来源或者以政府为主导成立的纾困基金，在面对经济价值和社会价值的权衡取舍时，便会天然的倾向选择社会价值。另一方面，基于我国现实国情考量，民营企业在融资难度和融资成本方面都有着更大的负担。因此，政府纾困基金的成立能够有效的扩张纾困资金的适用范围、提高纾困措施的落实可能性。不完全统计，宁夏、江西、江苏、海南、深圳、北京、上海、广东、浙江、福建、安徽、山东、河南、四川等 17 个省份的地方政府和国资委均已出台相关驰援政策，成立或拟成立纾困专项基金规模合计约 2560 亿元。目前，地方政府所成立的专项纾困项目的资金主要源于政府财政。任何投资项目都伴随一定的风险属性，若地方纾困项目对地方政府财政资金形成过度依赖，无疑会对地方财政的良性运转带来潜在威胁。如形成以政府为主导、金融机构配

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合联动的新型政府纾困基金，便能够打开资金敞口，引入商业银行等金融机构的市场化资金，实现纾困基金的正常、独立运转，减少对政府财政资金的过度依赖。商业银行通常拥有更为专业的风险评估团队和更为有效的风险化解机制，资金通路也更为通畅。而政府部门的主导亦能有效解决商业银行作为市场盈利机构在投资抉择时的单一经济导向考量，更能有力把握宏观市场需求。因此，引入商业银行等金融机构的市场化资金是保有纾困资金原有纾困目的的基础上减轻政府财政负担、畅通资金通路的有效措施。（二）纾困资金的进入时间考量

纾困资金旨在帮助民营企业复工复产，缩减因市场突发失灵引发的高昂社会成本。因此，需要纾困资金注入的民营企业一般都存在一定的经营阻力，进而寻求外界资金注入以恢复生产。

若寻求纾困资金帮扶的企业有落入破产程序的现实风险，纾困资金的安全退出便面临一定的障碍。虽然共益债的认定时间界限在地方条例和司法实践中被逐渐突破，但是在缺乏政府前置行政行为作为确认纾困债权共益属性的法律保障或有明确的地方条例作为依据的前提下，法院一般会严守共益债的时间界限，即进入破产程序后发生的债务才能被认定为共益债。

正因如此，纾困资金若想从破产企业中安全退出便面临着纾困资金进入的时间考量。若成立以政府为主导的纾困基金，为实现资金的安全退出，纾困资金应当以进入破产重整程序后注入为原则，辅以政府前置行政行为，共同确认所涉债权的共益属性。

于此同时，也应当认识到我国现行《企业破产法》中所对共益债认定采用的严格时间限制标准并不能满足破产实践中的诉求，反而会造成实务中大量共益债权认定困难的负累。现行立法所采用的破产程序启动的时间标准叠加为债权人共同利益之主观标准的二元识别标准，使共益债的识别存在过严倾向。破产法体系伊始便是为了债务人企业的价值提升和减少债权人遭受损失而设计的，激励共益债务行为和保护全体债权人的公平求偿权，自然也成了共益债务制度建构的基本逻辑。一方面，企业存在持续经营障碍，需要尽早尽快引入纾困资金。另一方面，以政府为主导建立的纾困基金，投资回报率并非构成注资与否的主要衡量标准，而是以企业持续经营、社会稳定等社会价值角度的考量为主。

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因此亦可考虑在立法上突破破产程序启动的严格时间限制，减少企业纾困项目安全退出的负累，更好实现破产法提升债务人企业价值和减少债权人遭受损失的最终目的。

七结语

纾困资金作为政府应对经济周期性发展、扶助中小企业良性发展的工具，能够有效应对当前经济发展所带来的持续性压力，给正处在危险边缘的企业焕发新生的机会。

本文以纾困资金的演变及域外适用为引入，介绍了纾困资金的共益属性基石辨析及清偿顺位安排对破产实务的切实影响。为破产重整案件中引入纾困资金、纾困资金的安全退出权保障等方面提供可行性分析。

来源：“破产重整那些事”微信公众号

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金顺管理人周刊 2023 年 10 第01 期（总第95 期）41 管理人的现实意义

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